近幾年，隨著城市化進程的加快和全國各地加大招商引資力度，興建經(jīng)濟開發(fā)區(qū)、工業(yè)園區(qū)等項目，集體土地被國家征收的數(shù)量逐年增多。因現(xiàn)行集體土地征收的法律規(guī)定和政策規(guī)定不夠完善和政府在征收集體土地中的一些不妥做法，引起失地農(nóng)民的不滿,農(nóng)民因土地征收問題不斷到黨委、政府上訪，因土地征收而產(chǎn)生的糾紛也越來越多，造成了許多社會矛盾，影響到了社會的穩(wěn)定。集體土地征收中有關問題也越來越引起人們的關注和思考。

一、當前集體土地征收中存在的主要問題

（一）法律規(guī)定不夠明確，超出“公共利益”需要而征收集體土地

我國集體土地征收的前提是國家為了公共利益的需要，依法給予農(nóng)村集體經(jīng)濟組織及承包土地的農(nóng)民補償后，根據(jù)依據(jù)法律規(guī)定的程序和批準權限，才能將農(nóng)民集體所有土地征收為國有土地。這在《憲法》、《土地管理法》中都有明確規(guī)定。但現(xiàn)行法律、法規(guī)并沒有明確界定哪些建設項目用地是為了“公共利益”的需要。在實踐中，政府征地往往超出了“公共利益”的范圍，將大量的“城市建設”、“經(jīng)濟建設”用地均等同于“公共利益”的需要。為了經(jīng)濟建設而大量征收集體土地。

（二）政府對集體土地征收宣傳不到位，且缺乏嚴謹?shù)牟僮鞒绦?

集體土地征收屬于一種行政行為，我國的憲法中雖然規(guī)定集體土地征收是依“法律規(guī)定”進行，但《土地管理法》及其實施條例中有關集體土地征收的法定程序則規(guī)定的過于簡單，缺乏可操作性。在征收土地之前，政府也沒有進行公示、宣傳，沒有進行公開的聽證，在確定土地征收補償費用時，一般都是法律、法規(guī)規(guī)定的標準進行補償，缺少中立的評估機構對土地、農(nóng)作物和地上附著物進行評估，缺少與土地所有人和土地承包人之間進行溝通。因此引起失地農(nóng)民的不滿，引發(fā)糾紛。

（三）征地補償標準過低，無法滿足農(nóng)民土地被征收后的生活需要

農(nóng)村征地補償費的問題是征地的核心問題，按照我國《土地管理法》及《土地管理法實施條例》中的規(guī)定， 我國土地被征收有四筆補償：一是土地補償金，標準是征用前３年內(nèi)的平均收成的6－10倍；二是安置費，標準是土地征收前3年平均收益的4－6倍；三是青苗補償費，損失多少補償多少；四是土地上的附著物，損失多少補償多少。法律規(guī)定，土地補償金歸集體所有；安置費被征地農(nóng)民沒有被安置的，可以歸農(nóng)民所有；青苗補償費、土地上的附著物完全歸土地使用人所有，而補償?shù)姆秶鷥H限于與土地有直接聯(lián)系的一部分損失，其它間接損失沒有列入補償?shù)姆秶?。實踐中對地上建筑物的補償都是依據(jù)組織實施征收的政府制定的標準予以補償，通常補償標準較低。這樣，農(nóng)民承包使用的土地被征收后能夠得到的已經(jīng)很少，已無法滿足農(nóng)民被征地后的生活問題。因此農(nóng)民在土地征收中總是不滿意。

（四）集體土地征收后，對失地農(nóng)民不予安置。

在計劃經(jīng)濟時期，政府征收農(nóng)民土地后，對失地農(nóng)民通過采取“征地帶人進廠”、“農(nóng)轉(zhuǎn)非”等行之有效的辦法來解決失地農(nóng)民的就業(yè)問題，保障農(nóng)民的土地被征收后的生活。但隨著社會主義市場經(jīng)濟體制的逐步確立以及現(xiàn)行的戶籍管理制度、勞動用工制度的改革、國有企業(yè)的改制等一系列的改革措施的推進，原有的安置失地農(nóng)民辦法，在實踐中已經(jīng)不能使用。政府將土地補償費、安置費、青苗補償費、地上附著物補償費一并計算補償給集體經(jīng)濟組織，而對農(nóng)民安置問題不再考慮。造成農(nóng)民失地后失業(yè)，生活得不到保障，從而引發(fā)矛盾。

二、解決集體土地征收問題的途徑

集體土地征收問題，直接關系到廣大農(nóng)民的生存和切身的利益。土地征收會使農(nóng)民失去最基本的生產(chǎn)資料和生活保障，農(nóng)民如果得不到合理補償和妥善的安置，會帶來一系列社會問題和糾紛，這關系到我們黨和國家的政治穩(wěn)定、和諧社會的構建和農(nóng)業(yè)經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展的大局。因此，只有完善我國集體土地征收制度、合理劃定集體土地征收范圍、科學地論證征地補償及安置辦法，才能從根本上解決集體土地征收中存在的問題。

(一)完善現(xiàn)有集體土地征收法律制度

一是從法律上將集體土地征收分為“公共利益”需要和“商業(yè)用地”需要。我國憲法和法律規(guī)定土地征收的前提必須符合“公共利益”需要，但在現(xiàn)實中很多集體土地征收并非“公共利益”之需要。隨著城市化進程的加快、經(jīng)濟建設的加快，很多的經(jīng)濟建設項目、商業(yè)用地項目逐步增多，而我國《土地管理法》第43條規(guī)定：“任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地”。 該條第2款同時規(guī)定：“國有土地包括國家所有的土地和國家征收的原屬于農(nóng)民集體所有的土地。” 按照上述法律規(guī)定，單位和個人進行建設只能使用國有土地。但是，客觀上國有土地的數(shù)量已經(jīng)遠遠不能滿足土地使用人的需要，這樣國家便大量征收集體土地，使集體土地從農(nóng)民集體所有轉(zhuǎn)變?yōu)閲宜?，然后再出讓給土地使用人?！稇椃ā泛汀锻恋毓芾矸ā分嘘P于集體土地征收需符合“公共利益”的需要的立法本意是通過限制土地用途，即非“公共利益”之需要不能征收集體土地來限制集體土地進入土地市場。但從現(xiàn)實發(fā)展情況來看，因經(jīng)濟開發(fā)、商業(yè)建設之需要而使用集體土地已經(jīng)無法限制。因此應當從法律上將集體土地征收分為“公共利益”需要和“商業(yè)用地”需要。

二是從法律上明確集體土地所有權的主體。我國《土地管理法》規(guī)定“農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于農(nóng)民集體所有；宅基地和自留地、自留山，屬于農(nóng)民集體所有。”但在現(xiàn)實中集體土地的所有人還是不夠明確。有的農(nóng)村土地屬于村農(nóng)民集體所有，有的屬于村集體經(jīng)濟組所有，有的屬于村民小組所有，土地農(nóng)民集體所有的所有人比較混亂?？紤]到我國農(nóng)村的實際情況，明確規(guī)定行政村對集體土地享有所有權和用益權。并規(guī)定行政村行使集體土地所有權的具體方式，集體土地所有權的收益、分配等內(nèi)容，不斷完善土地民事權益。使集體土地有真正的所有人。只有確定了真正的所有人，在集體土地進入市場時，所有人才會從追求最大利益上來使用土地資源。 [page]

三是從法律上明確界定“公共利益”的范圍。我國現(xiàn)行法律采取的均是概括式規(guī)定，沒有具體規(guī)定什么建設項目符合“公共利益”需要。導致實踐中政府借“公共利益”之名濫用土地征收權。因此應當以立法的形式對“公共利益”的概念、范圍進行明確規(guī)定，以限制借“公共利益”目的濫用征地權的現(xiàn)象。將土地征收權限定在“公共利益”的范圍內(nèi)。同時從法律上完善集體土地征收程序，嚴格執(zhí)行《土地管理法》中的土地征收審批制度，加強對土地征收目的合法性的審查。在申報征地過程中，認真審核該項目是否符合“公共利益”需要，盡量減少征收集體土地。增加集體土地征收的聽證程序，聽取被征土地的所有者和使用者的意見，提高征收集體土地的透明度，防止在征用集體土地過程中的暗箱操作。加強集體土地征收的民主性，讓農(nóng)民參與進來，發(fā)表自己的意見。

四是從法律上規(guī)定集體土地能夠進行交易。既然集體土地屬于農(nóng)民集體所有，那么所有人則應當具有占有、使用、收益、處分集體土地的權利，因此應當從法律上規(guī)定對非“公共利益”的商業(yè)用地，用地者和集體土地所有人可直接進行交易。這樣，對確實需要使用集體土地用于商業(yè)經(jīng)營的，可以依據(jù)市場公平交易的原則，由用地者與土地所有者和土地承包人直接進行交易，當土地使用者提出的條件足以滿足土地所有人和土地承包人的要求，且足以維護土地所有人和土地承包人的合法利益時，土地所有者和土地承包人愿意將自己的土地提供給土地使用人用于商業(yè)性建設時，征地的目的就達到了。因此，當征收土地用于商業(yè)時，政府應當盡可能減少介入，不要通過國家先征收集體土地然后再出讓給用地者的方式來進行。當然，不論出于“公共利益”用地的需要還是出于“商業(yè)用地”的需要，都應當盡量減少征收農(nóng)村集體土地，尤其是耕地、林地和其他農(nóng)用地。這樣才能有效地保障農(nóng)村集體土地所有權和農(nóng)民的土地使用權，切實保護農(nóng)民的合法權益。

（二）健全集體土地征收補償制度，合理安置失地農(nóng)民 集體土地征收中的征收條款與補償條款唇齒相依，不可分離。土地征收是集體土地所有權和使用權的永久性轉(zhuǎn)移，農(nóng)民將永遠失去土地的經(jīng)營權，失去生活的可靠來源和保障。因此，集體土地征收補償一直是政府、農(nóng)民熱切關注的問題。而現(xiàn)行的《土地管理法》規(guī)定的補償標準則過低，不能夠保障農(nóng)民失地后的生活。應當將政府出于“公共利益”需要征收土地和因“商業(yè)經(jīng)營”需要而征收土地的補償標準和安置方法分別規(guī)定。

一是對因“公共利益”需要征收集體土地的補償標準應當提高并擴大補償范圍。對被征收的土地所處的地理位置、種植種類和地上建筑物、構筑物等補償標準明確規(guī)定，以土地的市場價格來確定補償?shù)臉藴?，擴大征地的補償范圍，在對農(nóng)民的實際損失給予了補償?shù)耐瑫r，還應該加入預期的利益，征地補償必須以確保被征地農(nóng)民原有生活水平不降低、長遠生計有保障為原則。同時做好被征地農(nóng)民就業(yè)培訓和社會保障工作。將被征地農(nóng)民的社會保障費用，統(tǒng)一納入征地補償安置費用，不足部分由當?shù)卣畯膰型恋赜袃斒褂檬杖胫薪鉀Q。社會保障費用不落實的不得批準征地。

二是對因商業(yè)經(jīng)營需要征收集體土地，則可以規(guī)定補償費用最低標準和其他補償安置方法。在法律規(guī)定征地最低補償標準或者參照因“公共利益”需要征地的補償標準執(zhí)行的同時，允許用地者同土地所有者和土地承包人直接進行交易，以確定征收土地的補償費用。同時還可以采取其他辦法進行妥善安置。 如征收土地建工廠的，可以安置勞動力就業(yè)，也可以采取用土地價款入股等多種安置方式，對失地農(nóng)民采取多種方式進行安置。但不管采取何種途徑，都應當堅持“保護農(nóng)民的合法利益”的原則，使農(nóng)民在失去土地后還能保證其生存權和發(fā)展權。

土地資源是不可再生的寶貴資源，土地資源的商品化正在不斷獲得承認。隨著各項建設對土地的需求逐步增加，必然會導致大量征收集體土地。集體土地征收不僅涉及到憲法保障的財產(chǎn)權和土地資源的合理利用，而且涉及到農(nóng)業(yè)的發(fā)展、新農(nóng)村的建設和農(nóng)民的生活，更涉及到和諧社會的構建。因此，應當不斷完善我國集體土地征收制度，有效地維護廣大農(nóng)民的合法利益，保持農(nóng)村經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展。

作者：懷遠縣法院 邵華

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內(nèi)容審核：郭建煒律師

來源：頭條-集體土地征收中存在的問題及解決途徑，集體土地征收中存在的問題及解決途徑