征地補(bǔ)償制度法律問題探討

關(guān)鍵詞: 征地補(bǔ)償/國家權(quán)力/公民權(quán)利/合理機(jī)制

內(nèi)容提要: 征地補(bǔ)償是一項(xiàng)憲法制度。國家享有征地的固有權(quán)力。但如同國家享有其他權(quán)力一樣，國家行使這項(xiàng)權(quán)力必然伴隨著一定的憲法義務(wù)與憲法責(zé)任。補(bǔ)償就是行使征地權(quán)力必須履行的義務(wù)，獲得補(bǔ)償則是被征地公民享有的權(quán)利。征地補(bǔ)償說到底就是國家和公民之間的權(quán)力(利)義務(wù)關(guān)系。中國現(xiàn)行征地補(bǔ)償制度起始于中華人民共和國成立以后，在歷部憲法中都有征地之內(nèi)容，但直到82憲法及其修正案通過以來，第一次確立了征地與補(bǔ)償?shù)拇烬X關(guān)系，有了較為完整的征地補(bǔ)償憲法規(guī)范。征地補(bǔ)償必須具有憲法明示或認(rèn)可的公共利益之目的，而非“建設(shè)”或“國家建設(shè)”，通過正當(dāng)而合理的征地補(bǔ)償機(jī)制和可行的救濟(jì)機(jī)制平等地保護(hù)城鄉(xiāng)公民的土地財產(chǎn)權(quán)利，是完善中國征地補(bǔ)償制度不可或缺之因素。

征地補(bǔ)償是一項(xiàng)憲法制度，由憲法所確立。征地，是憲法授予國家的權(quán)力：由國家基于公共利益之需要，依照法律對土地所有者或土地使用者的土地予以征收、收購、征用等;補(bǔ)償，是憲法對國家行使征地權(quán)力設(shè)定的法定義務(wù)與憲法責(zé)任。同理，對土地所有者或使用者而言，獲取補(bǔ)償是其應(yīng)有之權(quán)利，而認(rèn)可并接受國家對其土地的征取則是其不得選擇的義務(wù)。征地與補(bǔ)償看起來是兩個法律行為，但同屬于一個法律關(guān)系并常常見諸于同一法律規(guī)范。(注釋1：如《法國人權(quán)宣言》第17條之規(guī)定：財產(chǎn)是神圣不可侵犯之權(quán)利，除非由于合法認(rèn)定的公共需要的明顯的要求，并且在事先公平補(bǔ)償?shù)臈l件下，任何人的財產(chǎn)不能被剝奪。再如美國憲法第5條修正案之規(guī)定：未經(jīng)正常法律程序不得剝奪人的生命、自由或財產(chǎn)。凡私有財產(chǎn)，非有正當(dāng)程序，不得收為公用。)有征地必予補(bǔ)償，無補(bǔ)償則無征地，二者是唇齒關(guān)系。國家征地直接或間接指向的土地所有者或使用者則往往是公民個人，因此，征地補(bǔ)償?shù)臋?quán)利義務(wù)關(guān)系也就是國家與公民之間的權(quán)利(力)義務(wù)關(guān)系?；诖?，如何規(guī)范國家權(quán)力，保障公民的權(quán)利則是征地補(bǔ)償這一憲法制度所應(yīng)彰顯的基本價值。本文擬在這一前提下，對中國征地補(bǔ)償制度的理論與實(shí)踐作一探討。

一、征地補(bǔ)償制度在新中國憲法和法律中的發(fā)展

中國現(xiàn)行國家征地補(bǔ)償制度是建立在1949年中華人民共和國建立后，通過憲法和法律所確立的制度之基礎(chǔ)上。建國以來，隨著國家社會、經(jīng)濟(jì)、政治諸方面的發(fā)展和憲法與法律的變遷，有著不同的發(fā)展歷史。

1949年，中華人民共和國成立之初，在起臨時憲法作用的《中國人民政治協(xié)商會議共同綱領(lǐng)》中，提出了“中華人民共和國必須取消帝國主義國家在中國的一切特權(quán)，沒收官僚資本歸人民國家所有，有步驟地將封建半封建的土地所有制改變?yōu)檗r(nóng)民的土地所有制，保護(hù)國家的公共財產(chǎn)和合作社的財產(chǎn)，保護(hù)工人、農(nóng)民、小資產(chǎn)階級和民族資產(chǎn)階級的經(jīng)濟(jì)利益及其私有財產(chǎn)，發(fā)展新民主主義的人民經(jīng)濟(jì)，穩(wěn)步地變農(nóng)業(yè)國為工業(yè)國。”(注釋2：《中國人民政治協(xié)商會議共同綱領(lǐng)》第3條。)據(jù)此，1950年中央人民政府制定的《土地改革法》，對農(nóng)村地主的土地采取了強(qiáng)制沒收的方式，對“祠堂、廟宇、寺院、教堂、學(xué)校和團(tuán)體在農(nóng)村的土地及其他公地”采取了強(qiáng)制征收的方式。1950年政務(wù)院頒布的《城市郊區(qū)土地改革條例》則規(guī)定，“城市郊區(qū)所有沒收或征收得來的農(nóng)業(yè)用地，一律歸國家所有，由市人民政府管理。”(注釋3：1950年《城市郊區(qū)土地改革條例》第9條。)國家通過接管、接收或沒收國民黨政府、官僚資本家、地主、外國政府或外國資本家等所有的土地的強(qiáng)制性方式收歸國有，建立了社會主義公有制基礎(chǔ)之上的土地制度。同時為了解放中國農(nóng)民，國家將沒收與征收的土地?zé)o償?shù)胤峙浣o當(dāng)?shù)剞r(nóng)民，由農(nóng)民耕種使用，取得收益，以實(shí)現(xiàn)“耕者有其田”。

總之，建國初，中國土地制度中的國有與私有很大程度上是通過革命的方式和政治的安排而建立起來的。對土地的所有與使用并不是通過法律的程序和法律的手段，而是經(jīng)由政治的安排和行政的手段確立的。

同時，對征地補(bǔ)償，亦做了規(guī)定，“國家為市政建設(shè)或其他需要征用私人所有的農(nóng)業(yè)用地時，須給以適當(dāng)代價，或以相等之國有土地調(diào)換之。對耕種該項(xiàng)土地的農(nóng)民給予適當(dāng)?shù)陌仓?，并對其在該?xiàng)土地上的生產(chǎn)投資(如鑿井、植樹等)及其他損失，予以公平合理的補(bǔ)償。”(注釋4：《城市郊區(qū)土地改革條例》第14條。)1953年政務(wù)院通過并頒布的《國家建設(shè)征用土地辦法》規(guī)定，國家建設(shè)征用土地“必須對被征用土地者的生產(chǎn)和生活有妥善的安置。如果對被征用土地者一時無法安置，應(yīng)該等待安置妥善后再征用，或者另行擇地征用”。(注釋5：《國家建設(shè)征用土地辦法》第3條。)而如“遇有因征用土地必須拆除房屋的情況，應(yīng)該在保證原來的住戶有房屋居住的原則下給房屋所有人相當(dāng)?shù)姆课?，或者按照公平合理的原則發(fā)給補(bǔ)償費(fèi)”。(注釋6：《國家建設(shè)征用土地辦法》第7條。)

建國初的這種征地補(bǔ)償制度表現(xiàn)為：①補(bǔ)償?shù)哪康模簢医ㄔO(shè);②補(bǔ)償?shù)脑瓌t：公平合理;③補(bǔ)償?shù)姆秶罕徽鞯卣叩纳a(chǎn)和生活。即“對人不對地”，“補(bǔ)償過程中更多考慮的是由于征地所引起的剩余農(nóng)業(yè)人口的安置和補(bǔ)償。”[1](P.66)而不是被征用土地本身的價值。這種以國家建設(shè)為目的的征地制度，是因建國初期需要集中物力財力建造基礎(chǔ)設(shè)施，以盡快達(dá)到一些基本目標(biāo)。而征地之補(bǔ)償則由于絕大多數(shù)農(nóng)民的土地是由國家無償分配給農(nóng)民的，當(dāng)國家需要使用土地時，只給予農(nóng)民和其他土地所有者或使用者以生產(chǎn)和生活補(bǔ)償，并不以土地的實(shí)際價值予以交換。加之建國初，國家工業(yè)化與城市化的進(jìn)程剛剛開始，人口遠(yuǎn)稀薄于今天，人地沖突亦不激烈。所以當(dāng)時的補(bǔ)償原則與補(bǔ)償方式能夠被征地者所接受，是一種相對合理的征地補(bǔ)償制度。

1954年，中華人民共和國第一部憲法規(guī)定，“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定的條件對城市土地和其他生產(chǎn)資料實(shí)行征購、征用或者收歸國有。”1954年憲法將土地定性為生產(chǎn)資料，為“過渡時期總路線”中的“社會主義改造”提供了正當(dāng)基礎(chǔ)。社會主義改造的任務(wù)完成后，農(nóng)村建立了以生產(chǎn)大隊(duì)的集體所有制為基礎(chǔ)的三級集體所有制，并確立了“生產(chǎn)隊(duì)范圍內(nèi)的土地，都?xì)w生產(chǎn)大隊(duì)所有”，(注釋7：1962年《農(nóng)村人民公社工作條例修正草案》。)建立了農(nóng)村土地集體所有制，農(nóng)民對土地的私有權(quán)實(shí)質(zhì)上已只剩下其所在房屋的宅基地。[page]

在土地補(bǔ)償方面，基本上繼續(xù)沿用1958年經(jīng)全國人大常委會批準(zhǔn)的1953年由政務(wù)院公布實(shí)施、1957年經(jīng)國務(wù)院修正的《國家建設(shè)征用土地辦法》中的補(bǔ)償原則、補(bǔ)償辦法。其后的十年文革中，“大公無私”的意識形態(tài)制約下的征地補(bǔ)償制度則不可能也沒有任何完善之處。

1975年憲法規(guī)定，“國家可以依照法律規(guī)定的條件，對城鄉(xiāng)土地和其他生產(chǎn)資料實(shí)行征收、征用或者收歸國有。”1978年憲法規(guī)定，“國家可以依照法律規(guī)定的條件，對土地實(shí)行征購、征用或者收歸國有。”與1954憲法相比，這兩部憲法同樣也只規(guī)定了國家享有的權(quán)力，可以征收、征用與沒收土地，但并未規(guī)定國家行使這一權(quán)力的憲法義務(wù)與責(zé)任，而且比之“五四憲法”不及的是，這兩部憲法都刪去了國家行使這一權(quán)力的目的要求：“為了公共利益的需要”。因此，從憲法規(guī)范來考察土地補(bǔ)償制度，1970年代的這兩部憲法不但沒有進(jìn)步，反而有所倒退。

1982年，現(xiàn)行憲法制定通過以來，征地補(bǔ)償制度有了實(shí)質(zhì)性的變化。在隨后的幾次修憲中，兩次涉及到土地和土地補(bǔ)償制度。“八二憲法”及其修正案確立了我國現(xiàn)行土地補(bǔ)償制度。包括：

第一，規(guī)定了土地的國家所有和集體所有兩種形式，以憲法排除了土地的私有;

第二，規(guī)定了土地的使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓，為土地產(chǎn)權(quán)交易提供了憲法上的依據(jù);

第三，恢復(fù)了“五四憲法”關(guān)于征地“為了公共利益的需要”，為征地提供了合法與正當(dāng)性之依據(jù);

第四，除保留了1950年代對土地的“征用”外，增加了對土地的“征收”，刪去了“征購”與“收歸國有”的方式。增加“征收”是為了理順市場經(jīng)濟(jì)條件下因征收與征用發(fā)生的不同的財產(chǎn)關(guān)系，征收是所有權(quán)之改變，征用是使用權(quán)之改變。而“征購”與“收歸國有”的刪除則在于土地已不再私有，已無此必要。

第五，第一次明確了國家行使征地權(quán)力的義務(wù)性條款：依法予以補(bǔ)償。

并且，1980年代以來，隨著改革開放和社會主義市場經(jīng)濟(jì)的建立，土地的需求量增加迅猛，土地的征收補(bǔ)償在城市和農(nóng)村都已成中心問題，國家已具有了以憲法為中心，以其他相關(guān)土地管理、土地征收補(bǔ)償、土地使用、土地權(quán)利交易的法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)為具體內(nèi)容的土地法律體系。而國務(wù)院及相關(guān)部委亦頒發(fā)了一系列的意見、辦法等。(注釋8：例如：1986年，全國人大常委會通過的《土地管理法》，并經(jīng)1998年、2004年兩次修改。1991年國務(wù)院發(fā)布的《土地管理實(shí)施條例》并經(jīng)1998年修訂。1991年國務(wù)院發(fā)布并經(jīng)2001年修改了《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》。2004年國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于深化改革土地價格，嚴(yán)格土地管理的決定》，2001年國土資源部發(fā)布了《征用土地公告辦法》，2004年《國土資源聽證規(guī)定》，2004年《關(guān)于完善征地補(bǔ)償安置制度的指導(dǎo)意見》等等。)這些法律、法規(guī)和政策的不斷出臺，顯示了中國土地補(bǔ)償制度的逐步改革與發(fā)展。

二、國家征地補(bǔ)償權(quán)力目的的正當(dāng)性——公共利益

征地補(bǔ)償權(quán)力的行使必須具有憲法所明示或認(rèn)可的正當(dāng)目的。這一點(diǎn)在中國理論界已基本達(dá)成共識，即正如絕大多數(shù)國家憲法所規(guī)定的，必須出于“公共利益”。但對如何界定和由誰界定“公共利益”則仁者見仁，智者見智了。

憲法中規(guī)定的“公共利益”，在其他涉及征收、征用土地或公民其他財產(chǎn)的部門法中要不要以立法界定。(注釋9：如2007年《物權(quán)法》起草過程中的爭議。參見江平主編：《中國物權(quán)法教程》，知識產(chǎn)權(quán)出版社2008年版。)是采取列舉式，將公共利益正向列舉，并通過反向列舉將非公共利益排除在外，以立法限制國家權(quán)力濫用，損害個人權(quán)益，確保國家行使征收、征用權(quán)力的正當(dāng);還是采取概括式，不做具體界定，將“公共利益”的界定留待具體的征收征用土地或私有財產(chǎn)補(bǔ)償?shù)膶?shí)際過程，由相關(guān)當(dāng)事人參與討論由行政機(jī)關(guān)最后來決定，或由司法機(jī)關(guān)通過對具體案件的審理以司法的方式予以認(rèn)定，或由立法機(jī)關(guān)對一些重大的征地補(bǔ)償問題具體予以討論決定，都有待于進(jìn)一步研究和討論。

“公共利益”一詞雖然早在“五四憲法”中已寫入征地條款，作為征地補(bǔ)償之前提，但在后來的立法中，未曾有過法律對“公共利益”的進(jìn)一步界定。相反，在“五四憲法”之后涉及征地補(bǔ)償?shù)木唧w法律中，征地補(bǔ)償?shù)哪康谋?ldquo;國家建設(shè)”的目的所取代。如1950年代以來征地補(bǔ)償制度適用的主要法律：由國務(wù)院頒布的《國家建設(shè)征用土地辦法》。該法在第一條將立法目的規(guī)定為，“為適應(yīng)國家建設(shè)的需要，慎重地妥善地處理國家建設(shè)征用土地問題。”“八二憲法”制定以來，“公共利益”再次作為憲法中征地補(bǔ)償?shù)奈┮荒康?，但其后的土地立法中，或?qū)?ldquo;公共利益”置若罔聞，或仍將“建設(shè)”視作目的。前者如土地制度的重要法律：1986年《土地管理法》、(注釋10：1998年修改后，增加了“國家為了公共利益的需要”征用土地。)1998年《土地管理法實(shí)施條例》，(注釋11：該條例并沒有根據(jù)《土地管理法》的修改而增加“國家為了公共利益的需要”征地的內(nèi)容。)后者如目前備受詬病的《城市房屋拆遷條例》(2001年)中，立法目的之一為“為保障建設(shè)項(xiàng)目順利進(jìn)行”。再如事涉征用土地具體問題的國土資源部發(fā)布的《征用土地公告辦法》(2001年)中，“為保障經(jīng)濟(jì)建設(shè)用地”列為其立法目的之一。而國土資源部2004年“關(guān)于做好征地補(bǔ)償安置工作的通知”，2002年“關(guān)于切實(shí)維護(hù)被征地農(nóng)民合法權(quán)益的通知”中則一再強(qiáng)調(diào)，“征用土地事關(guān)國家經(jīng)濟(jì)建設(shè)”。“國家建設(shè)”、“建設(shè)”、“經(jīng)濟(jì)建設(shè)”無疑包含有一定的“公共利益”，但“國家建設(shè)”、“建設(shè)”、“經(jīng)濟(jì)建設(shè)”并不等同于“公共利益”，如房地產(chǎn)建設(shè)、開發(fā)區(qū)的建設(shè)、高爾夫球場的建設(shè)，更多的是商業(yè)利益的經(jīng)濟(jì)建設(shè)。而且，1950年代，國家處于成立之初，基礎(chǔ)設(shè)施基礎(chǔ)項(xiàng)目的建設(shè)為征地之目的具有一定程度的合理性。但始終將建設(shè)作為征地補(bǔ)償之目的則失去了合理性。2007年，保護(hù)公民財產(chǎn)權(quán)利的《物權(quán)法》在起草過程中，對于在法律中具體限定“公共利益”發(fā)生了較大的爭議。最后的結(jié)果仍將憲法的規(guī)定基本原封不動地又照搬了過去。[page]

對“公共利益”不予任何界定，無疑給代表國家行使征地補(bǔ)償權(quán)力的各級政府留下了較大的自由裁量空間，漠視或?yàn)E用“公共利益”則使國家在行使征地補(bǔ)償權(quán)力時，失去了其正當(dāng)?shù)男袨槟康?。?dāng)然，“公共利益”本身是一開放的不確定概念，所含內(nèi)容十分廣泛，在立法中予以列舉，總難免有掛一漏萬之虞。因此，可采用列舉式與概括式并舉的方式將其限定。(注釋12：2010年初，國務(wù)院法制辦在向社會各界征求意見的《國有土地房屋征收與補(bǔ)償條例》(征求意見稿)中采用了列舉式和概括式規(guī)定了“公共利益的需要”：國防設(shè)施建設(shè);國家重點(diǎn)并納入規(guī)劃的能源、交通、水利、科技、教育、文化、衛(wèi)生、體育、環(huán)境和資源保護(hù)、文物保護(hù)、社會福利、市政公用等公共事業(yè);為改善低收入住戶困難家庭居住條件，由政府組織實(shí)施的廉租住戶、經(jīng)濟(jì)適用房等建設(shè);為改善城市居民居住條件，由政府組織實(shí)施的危舊房改造;國家機(jī)關(guān)辦公用房建設(shè)以及法律、行政法規(guī)和國務(wù)院規(guī)定的其他公共利益的需要——這是征地補(bǔ)償“公共利益”的第一次立法嘗試。)對已達(dá)成共識而且清楚明白的某些公共利益，在立法上予以列舉，再輔之以概括式對之限定。列舉一定的“公共利益”之范圍，有利于憲法的規(guī)范具體化并得以實(shí)施，符合中國憲法實(shí)施之現(xiàn)狀。如英、美那樣將“公共利益”留待司法機(jī)關(guān)去認(rèn)定，在中國目前并不現(xiàn)實(shí)，極有可能如憲法中的其他規(guī)范一般，仍被束之高閣，無人問津。

同時，對目前無法從實(shí)體上列舉的征地補(bǔ)償是否符合“公共利益”，可經(jīng)過一定的程序來予以認(rèn)定：①重大征地補(bǔ)償項(xiàng)目，經(jīng)所在地的人大或人大常委會決定之。這與人大或人大常委會的性質(zhì)、地位、職能相一致。②其他項(xiàng)目，可由公眾參與協(xié)商，予以決定。

土地是構(gòu)成國家之要素。國家對土地享有征收、征用之權(quán)，是其固有權(quán)力。這種國家權(quán)力相對于個人，是一種強(qiáng)制性權(quán)力。強(qiáng)制性交易的優(yōu)點(diǎn)是效率高，因此政府在征地過程中更愿意也易于選擇強(qiáng)制手段。但強(qiáng)制性交易的缺點(diǎn)是易于缺失公平，且社會成本較高，近年來中國城鄉(xiāng)因征地補(bǔ)償引起的沖突悲劇屢屢上演。因此，征地補(bǔ)償中的協(xié)商與妥協(xié)正如民事交易行為一樣并非可有可無，而是正當(dāng)要求。

三、創(chuàng)設(shè)合法而合理的征地補(bǔ)償機(jī)制，確保公民基本權(quán)利

在征地補(bǔ)償制度中，補(bǔ)償是其組成部分，對被征地的農(nóng)民和其他公民而言，補(bǔ)償將涉及到其財產(chǎn)權(quán)和其他合法權(quán)益，因此它將更為關(guān)注一個合法而合理的補(bǔ)償機(jī)制。

首先，征地補(bǔ)償應(yīng)對公民享有的土地財產(chǎn)權(quán)利予以保護(hù)。土地，對于生活于其上的農(nóng)民而言，是其賴以耕作取得收入，得以生活并改善生存的重要財產(chǎn)。盡管農(nóng)村土地集體所有制度的宣告，使得每個農(nóng)民個體是否享有土地的所有權(quán)在理論上并不清晰，但農(nóng)民個體長期生活在農(nóng)村的土地上并實(shí)際占有和使用著土地卻是不可否認(rèn)的事實(shí)，農(nóng)民因此而享有土地的使用權(quán)也是不具爭議的現(xiàn)實(shí)。對于居住在城市的公民而言，土地則是傾其畢生積蓄，通過市場購置的重要財產(chǎn)——房屋的載體。對房屋所屬土地享有使用權(quán)已是法律認(rèn)可的事實(shí)。而征地補(bǔ)償則不得不使公民——無論是農(nóng)村還是城市居住者失去其享有的財產(chǎn)權(quán)利，且為最重要的財產(chǎn)權(quán)。

其次，征地補(bǔ)償應(yīng)平等保護(hù)公民的財產(chǎn)權(quán)利。公民在法律面前一律平等，不僅是中國憲法賦予公民的一項(xiàng)基本權(quán)利——平等權(quán)，而且也是一條重要的法律原則。土地制度由憲法規(guī)定了兩種不同的所有制形式，規(guī)定了不同的規(guī)范。(注釋13：憲法第10條規(guī)定：城市的土地屬于國家所有;農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于集體所有;國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償;任何組織或者個人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地。土地的使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓。)但就土地以及土地的使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓并沒有作出不同的規(guī)定，兩者在法律地位上應(yīng)當(dāng)是平等的。因此，國家所有的土地可以依法轉(zhuǎn)讓，同樣，集體所有的土地也應(yīng)平等地享有完整的產(chǎn)權(quán)。但依照現(xiàn)行《土地管理法》等法律，國有土地可以直接轉(zhuǎn)讓，而集體土地則需經(jīng)國家征收后變?yōu)閲型恋?，由國家予以轉(zhuǎn)讓。集體土地的所有者不能依照自己的意愿處分自己的財產(chǎn)，而只能出讓于國家。這不僅有違平等原則，亦與憲法中關(guān)于土地所有制和土地使用權(quán)的規(guī)定相悖。

這種國家所有與集體所有的土地不能按照同地、同權(quán)、同價的規(guī)則實(shí)現(xiàn)交易，與中國社會主義的市場經(jīng)濟(jì)亦不相符合。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時代，農(nóng)民為中國工業(yè)化的積累做出了特別的犧牲和巨大的貢獻(xiàn)，但國家以戶籍、就業(yè)等制度和政治上的約束將農(nóng)民嚴(yán)格地束縛在土地之上，農(nóng)民除較低的土地收入外，幾乎沒有其他收入。在市場化與城市化的今天，農(nóng)民手中的土地卻不能自由參與交易，再次使農(nóng)民處于不平等境地。而國家則通過各級政府將農(nóng)村土地低價征收、高價轉(zhuǎn)讓，重復(fù)損害了農(nóng)民的平等權(quán)益。因此，無論從補(bǔ)償正義(歷史正義)還是法律現(xiàn)實(shí)公正的角度，國家不僅不應(yīng)以不平等形式限制農(nóng)民土地參與市場化過程，而且應(yīng)對農(nóng)民予以傾斜性補(bǔ)償。

農(nóng)民通過集體所有對其使用的土地，應(yīng)直接進(jìn)入市場。對其通過承包使用的土地和宅基地(注釋14：根據(jù)2002年《農(nóng)村土地承包法》和2007年的《物權(quán)法》，農(nóng)村土地承包者承包的土地——財產(chǎn)權(quán)利的用益物權(quán)，在不改變其農(nóng)業(yè)用途的前提下，可以依法轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓或以其他的方式流轉(zhuǎn)。這可以說是對農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)利進(jìn)入市場流通一定程度的改革。但對農(nóng)民所享有的宅基地則仍然有著嚴(yán)格限制：宅基地不得轉(zhuǎn)讓予城市居民，宅基地只能轉(zhuǎn)讓給同村的人，已有宅基地者不得再行購買宅基地。)之上的房屋附著物實(shí)行其產(chǎn)權(quán)的自由交易，除受國家土地規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)政策之限制外，不應(yīng)再有其他限制。

再者，合理的征地補(bǔ)償機(jī)制應(yīng)包括如下因素：

(1)事先補(bǔ)償或確保事后補(bǔ)償

有征地必予補(bǔ)償，無補(bǔ)償則無征地是征地補(bǔ)償制度的完整表述。因此在征地時，必須同時予以補(bǔ)償或確保事后的及時補(bǔ)償。只征不補(bǔ)或先征后補(bǔ)，征完少補(bǔ)都顯失公平。及時的補(bǔ)償是征地補(bǔ)償?shù)暮侠硇砸蛩?。在征地補(bǔ)償?shù)膶?shí)踐中，政府作為強(qiáng)勢一方，較為容易完成征地行為，而公民作為弱勢一方，則有能否取得足夠補(bǔ)償之憂。因此政府在征地時必須對補(bǔ)償?shù)念~度、補(bǔ)償?shù)姆绞降染唧w問題明確化，以確保征地補(bǔ)償權(quán)利與義務(wù)的一致。[page]

(2)合理的補(bǔ)償方法與補(bǔ)償?shù)亩鄻踊x擇

補(bǔ)償方法的具體確定要充分考慮征地的綜合性因素：

第一，充分補(bǔ)償。征地補(bǔ)償?shù)亩嗌贈Q定著被征地公民權(quán)利實(shí)現(xiàn)的公平程度，也是公民對征地補(bǔ)償最為關(guān)注的問題。征地補(bǔ)償行為雖然不是民事法律行為，并不以等價有償原則進(jìn)行。但根據(jù)憲法“國家尊重與保障人權(quán)”原則，國家應(yīng)力求公民享有充足的補(bǔ)償以使公民財產(chǎn)權(quán)利不受損害。特別是在國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展較好的形勢下，目前在征地補(bǔ)償時，應(yīng)考慮出讓一定的利益，減低國家稅費(fèi)，增高補(bǔ)償金額。國家在征地補(bǔ)償中，各級政府征地稅費(fèi)與補(bǔ)償費(fèi)之比不合理，政府稅費(fèi)和收取的土地出讓金與補(bǔ)償費(fèi)之比達(dá)6：4，甚至7：3，如陜西省延安市征地稅費(fèi)不計(jì)入土地出讓金時各項(xiàng)稅費(fèi)占到征地補(bǔ)償費(fèi)用的35.3%—43.55%，計(jì)入土地出讓金時各項(xiàng)稅費(fèi)占到征地補(bǔ)償費(fèi)用的103.5%—111.8%。而西安市稅費(fèi)與土地出讓金占到70%以上[1](P.62)。這種不合理分配，無疑將損害公民補(bǔ)償權(quán)益，而且與政府定位不符，政府應(yīng)該是中立而客觀的，為公民提供公共產(chǎn)品與公共服務(wù)，而不應(yīng)定位于市場化的直接參與者，通過征地來獲取重大利益。如前所述，土地是公民的財產(chǎn)權(quán)利，政府對公民的權(quán)利負(fù)有尊重、促進(jìn)實(shí)現(xiàn)和保護(hù)之義務(wù)。而不是直接或間接地?fù)p害或變相損害之。

第二，遵循土地規(guī)律，選擇多種補(bǔ)償方法，確定補(bǔ)償價格。中國征地補(bǔ)償在上個世紀(jì)50年代以安置被征地者的生產(chǎn)和生活為主要補(bǔ)償方式;80年代以安置為主，貨幣補(bǔ)助為輔，90年代以來以貨幣補(bǔ)助為主要方式。本世紀(jì)以來，各地在補(bǔ)償?shù)姆绞缴?，除了貨幣補(bǔ)助外，增加了社會保障的補(bǔ)助方式。應(yīng)當(dāng)說對補(bǔ)償方式在不斷地改革，但是補(bǔ)償依然是以對人補(bǔ)為主，不能體現(xiàn)土地作為一種財產(chǎn)的權(quán)利。如根據(jù)《土地管理法》規(guī)定“征收耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)，為該耕地被征收前3年平均產(chǎn)值的6至10倍。征收耕地的安置補(bǔ)助費(fèi)，按照需要安置的農(nóng)業(yè)人口計(jì)算。需要安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù)，按照被征收的耕地數(shù)量除以征地前被征收單位平均每人占有耕地的數(shù)量計(jì)算。每一個需要安置的農(nóng)業(yè)人口的安置補(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，為該耕地被征收前3年平均產(chǎn)值的4至6倍。但是每公頃被征收耕地的安置補(bǔ)助費(fèi)，最高不得超過被征收前3年平均年產(chǎn)值的15倍”。(注釋15：1998年修訂、2004年修正的《土地管理法》第47條。)如土地補(bǔ)償費(fèi)和安置費(fèi)，不能維持需要安置的農(nóng)民保持原有生活水平的，經(jīng)批準(zhǔn)，可以增加安置補(bǔ)助費(fèi)。

土地，作為一種特殊的財產(chǎn)，有其現(xiàn)實(shí)價值，亦有其潛在價值。對其價值的認(rèn)定，要考慮土地自身的規(guī)律，包括土地的區(qū)位質(zhì)量，客觀收益水平，供求關(guān)系等綜合因素予以確定。并在此基礎(chǔ)上，提供多種補(bǔ)償方法，確定補(bǔ)償價格。

補(bǔ)償價格的確定，應(yīng)由政府和被征地公民通過公開的方式，選擇中立的機(jī)構(gòu)來進(jìn)行。如根據(jù)現(xiàn)行《城市房屋拆遷條例》，對城市房屋拆遷補(bǔ)償金額，雖規(guī)定根據(jù)被拆遷房屋的區(qū)位、用途、建筑面積，以房地產(chǎn)市場評估價格確定，但評估機(jī)構(gòu)卻由拆遷單方委托估價或政府指定。公民對其評估價格沒有程序上的參與權(quán)，直接影響其補(bǔ)償實(shí)體利益。

最后，征地補(bǔ)償應(yīng)有正當(dāng)而合理的程序規(guī)定和可行的救濟(jì)途徑。

國家權(quán)力的行使必須有正當(dāng)?shù)某绦?，正?dāng)?shù)某绦虬▏覚?quán)力行使的公開、公正和對公民權(quán)利限制的合理等諸因素。因此現(xiàn)行征地補(bǔ)償之法律、法規(guī)和政策中程序的不當(dāng)之處應(yīng)予以進(jìn)一步改革。

而正當(dāng)與合理程序中最為重要的是為公民提供切實(shí)可行的救濟(jì)程序。檢討中國征地補(bǔ)償之法律體系，權(quán)利救濟(jì)程序的缺失備受爭議。征地補(bǔ)償制度涉及到公民的政治參與權(quán)、知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)等諸項(xiàng)權(quán)利，而征地補(bǔ)償?shù)男袨閯t包括征地決策機(jī)關(guān)，征地的目的，征地的范圍、面積及補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，補(bǔ)償方法和補(bǔ)償期限等方面。但根據(jù)《行政復(fù)議法》第30條之規(guī)定，國務(wù)院或省、自治區(qū)、直轄市人民政府對行政區(qū)劃的勘定、調(diào)整或者征用土地的決定，省、自治區(qū)、直轄市人民政府確認(rèn)土地、礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、海域等自然資源的所有權(quán)或者使用權(quán)的行政復(fù)議決定為最終裁決。這就極大地限制了公民對征地補(bǔ)償通過司法予以救濟(jì)之范圍。而根據(jù)《土地管理法》規(guī)定，對補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)有爭議的，由縣級以上地方人民政府協(xié)調(diào);協(xié)調(diào)不成的，由批準(zhǔn)征用土地的人民政府裁決，這又使得公民通過行政救濟(jì)的范圍亦受到了限制。因?yàn)?，批?zhǔn)使用土地的政府即國務(wù)院和省級人民政府，而被征地的范圍往往在鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、縣、市，給公民行使行政救濟(jì)帶來極大的不便，使公民不得不放棄行政救濟(jì)而另做選擇。

對征地補(bǔ)償爭議的解決，中國理論界有許多人主張通過法院——司法救濟(jì)的方式予以裁決。無疑，從理論的設(shè)計(jì)來看，更為體現(xiàn)法治原則，但從公民權(quán)利及時有效得以保障而言，筆者主張仿照英國設(shè)立土地裁判所，由行政機(jī)關(guān)、土地專業(yè)人員(評估師、經(jīng)濟(jì)師)和法官、行政司法人員及社會人士等共同組成，裁判所設(shè)在縣級，裁決適用簡易程序。既便于土地補(bǔ)償糾紛的解決，也不因通過司法裁決既浪費(fèi)時間、精力，又浪費(fèi)司法成本，是一種簡單易行的糾紛解決替代方式。

結(jié)語

土地補(bǔ)償制度是一項(xiàng)重要的憲法制度。而憲法起源于西方，并具有成熟的憲政體系和征地補(bǔ)償之經(jīng)驗(yàn)。中國與西方國家和其他國家和地區(qū)不同，地少人多，國情不同。因此，如同其他制度一樣，完全照搬他國制度既無可能又不必要。但今天的世界已是一個開放的世界，在改革與完善中國土地補(bǔ)償制度的過程中，吸收與借鑒他國之有益經(jīng)驗(yàn)，建立與發(fā)展一個中國特色的土地補(bǔ)償制度則是不容置疑的努力目標(biāo)。

注釋:

[1]鹿心社主編：《研究征地問題探索改革之路》(二)，中國大地出版社2003年版。

北京圣運(yùn)律師為您整理關(guān)于本文的法律熱搜話題

●征地補(bǔ)償制度法律問題探討材料

●征地補(bǔ)償制度法律問題探討報告

●征地補(bǔ)償法律法規(guī)

●征地補(bǔ)償制度法律問題探討會

●征地補(bǔ)償?shù)姆梢罁?jù)

●征地補(bǔ)償原則

●征地補(bǔ)償問題與對策

●征地補(bǔ)償制度法律問題探討報告

●征地補(bǔ)償暫行條例

●征地補(bǔ)償程序規(guī)定

北京圣運(yùn)律師事務(wù)所為您推薦與本文相關(guān)內(nèi)容閱讀

●普陀區(qū)動遷規(guī)劃 法律問題,普陀區(qū)動遷規(guī)劃:今日在線拆遷法、征收法律咨詢

●深觀察｜剝奪外嫁女權(quán)利？“村民自治”不能違反民法典,外嫁女的權(quán)利 法律問題:今日在線拆遷法、征收法律咨詢

●滬蘇湖高鐵盛澤段動遷補(bǔ)償 法律問題,滬蘇湖高鐵盛澤段動遷補(bǔ)償:今日在線拆遷法、征收法律咨詢

●公主嶺市白某某與公主嶺市自然資源局不履行法定職責(zé)案,公主嶺市政府規(guī)劃 法律問題:今日在線拆遷法、征收法律咨詢

●滬蘇湖高鐵盛澤段動遷補(bǔ)償,滬蘇湖高鐵盛澤段動遷補(bǔ)償 法律問題:今日在線拆遷法、征收法律咨詢

●滬蘇湖高鐵盛澤段動遷補(bǔ)償,滬蘇湖高鐵盛澤段動遷補(bǔ)償 法律問題:今日在線拆遷法、征收法律咨詢

●石家莊市城中村改造政策規(guī)定 法律問題,石家莊市城中村改造政策規(guī)定:今日在線拆遷法、征收法律咨詢

●村民自建房屋未辦理任何手續(xù)，是否會強(qiáng)拆,農(nóng)村自建房未辦理任何手續(xù)會不會強(qiáng)拆 法律問題:今日在線拆遷法、征收法律咨詢

●哈爾濱城中村改造項(xiàng)目,哈爾濱城中村改造項(xiàng)目 法律問題:今日在線拆遷法、征收法律咨詢

●城中村改造有哪些法律看點(diǎn),城中村改造涉及哪些法律問題:今日在線拆遷法、征收法律咨詢

●石家莊市城中村改造政策規(guī)定,石家莊市城中村改造政策規(guī)定 法律問題:今日在線拆遷法、征收法律咨詢

●城中村拆遷流程 法律問題,城中村拆遷流程:今日在線拆遷法、征收法律咨詢

●“城中村”改造，村民聘請“拆遷”律師，結(jié)果,城中村改造拆遷補(bǔ)償 法律問題:今日在線拆遷法、征收法律咨詢

●城中村改造法律程序如何進(jìn)行,城中村改造基本流程 法律問題:今日在線拆遷法、征收法律咨詢

●案例分享：說C就C沒商量，只為種紅薯葉？,占用空地種菜法律問題:今日在線拆遷法、征收法律咨詢

●萬某起訴吳某人身損害賠償一案，經(jīng)過兩級法院審理,王某訴李某人身損害賠償案法律問題分析:今日在線拆遷法、征收法律咨詢

●房屋拆遷可能涉及法律問題如何維權(quán),遇到房屋拆遷有哪些維權(quán)方法:今日在線拆遷法、征收法律咨詢

●維權(quán)要理性，要依法，拉橫幅、喊口號違法！民法典 多問律師 爛尾樓 維權(quán),維護(hù)業(yè)主權(quán)益橫幅口號 法律問題:今日在線拆遷法、征收法律咨詢

●農(nóng)村一清一改一拆政策 法律問題,農(nóng)村一清一改一拆政策:今日在線拆遷法、征收法律咨詢

●“城中村”改造，村民聘請“拆遷”律師，結(jié)果,城中村改造拆遷補(bǔ)償 法律問題:今日在線拆遷法、征收法律咨詢

內(nèi)容審核：李軒教授

來源：頭條-征地補(bǔ)償制度法律問題探討，征地補(bǔ)償制度法律問題探討