鄉(xiāng)政府不服縣土地管理局土地侵權(quán)處理案

原告：某鄉(xiāng)政府。

被告：某縣土地管理局。

第三人：彭某。

第三人：張某。

某鄉(xiāng)某村委會在1984年完成農(nóng)村聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制之后，經(jīng)其主要成員村長那某、書記牙某、會計鐵某等集體研究，將該村1959年開墾、1964年因缺水無法耕種而荒蕪20多年無人承包的一片鹽堿地承包給外村的某防止鄰村社員種樹侵占土地，提高土地利用率，增加村里收入，在承包之前村委會請示了鄉(xiāng)黨委書記吐某并得到了同意。該片鹽堿地長270米，寬200米共80畝土地，雙方簽訂了承包合同，村委會向彭某頒發(fā)了土地“四至”清楚的土地使用證，承包期為 1985年至2000年，由村長那某簽字，并加蓋村公章。彭某承包后對土地平整改良，打井引水，精心耕種，承包的當(dāng)年(1986)年按合同規(guī)定上交了提留 (每畝提留5元)，1987年至1989年，彭某經(jīng)村長和會計同意，將土地擴大到120畝，并按規(guī)定對擴大的土地面積上交提留費用。1991年，該村將土地承包費調(diào)整為每畝15元，彭某無異議，仍按期繳納。1992年4月4日，某鄉(xiāng)政府發(fā)出通知，責(zé)令彭某停止耕種，將彭某承包的土地交給另一村民張某耕種。彭某不服鄉(xiāng)政府的處理，找縣、地區(qū)申訴，地區(qū)有關(guān)部門、縣政府有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)指令土地管理部門處理。某縣土地管理局查實后認為：某鄉(xiāng)政府收回彭某承包的土地，

侵犯了彭某的土地使用權(quán)和村委會對土地的經(jīng)營管理權(quán)，違反了(中華人民共和國土地管理法)第8條第1款、11條、第12條第3款的規(guī)定，屬侵權(quán)行為。依據(jù)<中華人民共和國土地管理法)第59條之規(guī)定，決定：

(1)責(zé)令XX鄉(xiāng)政府和張某立即停止對彭某合法承包某村80畝土地使用權(quán)的侵犯;

(2)彭某繼續(xù)使用所承包的某村80畝土地，從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn);

(3)彭某歷年經(jīng)村委會同意耕種的80畝以外的土地，建議由某村委會重新訂立合同或調(diào)整使用; ’

(4)責(zé)令某村委會10日內(nèi)依法對村民張某的土地問題立即進行解決;

(5)責(zé)令侵權(quán)責(zé)任方——某鄉(xiāng)人民政府賠償因侵權(quán)所造成的一切經(jīng)濟損失。

某鄉(xiāng)政府對該決定不服，向該縣人民法院起訴。

[審理結(jié)果)

一審人民法院審理認為：彭某承包該土地后，打圍墻是事實。但彭某將圍墻推了3次，打了3次，擅自將面積擴大到120畝。該地原屬耕種過的土地，曾進行大量平整。某村在承包該土地時，不經(jīng)過群眾會議，不經(jīng)村委會討論，不經(jīng)上級部門批準，就給彭某發(fā)放：，兩證”是不合法的，土地管理局決定維護彭某的土地使用權(quán)沒有依據(jù)。一審人民法院根據(jù)<中華人民共和國行政訴訟法)第54條第(二)項第四、五目的規(guī)定，判決如下：

1.撤銷縣土地管理局(1992)01號決定書;

2.某鄉(xiāng)政府應(yīng)補償給彭某打圍墻款1128元。

3，案件受理費50元，其他費用300元，兩項合計350元由被告負擔(dān)。

國土管理局不服，向某地區(qū)中級人民法院上訴。

二審人民法院認為：彭某承包某村集體所有的土地，業(yè)經(jīng)發(fā)包產(chǎn)方與承包方協(xié)商一致，簽訂了土地承包合同書，發(fā)放了土地使用證，且雙方自覺履行合同約定的權(quán)利和義務(wù)，既無違約行為亦未發(fā)生糾紛，合同符合《中華人民共和國土地管理法)及有關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定，某鄉(xiāng)政府強行調(diào)整土地，侵犯了彭某的土地使用權(quán)，某縣土地管理局依法保護承包人的土地使用權(quán)，對鄉(xiāng)政府的侵權(quán)行為進行處理正確。一審人民法院事實認定有誤，適用法律錯誤，應(yīng)予糾正。二審人民法院根據(jù)《中華人民共和國行政訴訟法》第61條第(二)項、第54條第(一)項之規(guī)定，判決如下：

(1)撤銷某縣人民法院(1992)某法行字第2號行政判決; ，

(2)維持某縣土地管理局(1992)01號《關(guān)于某鄉(xiāng)政府侵犯彭某土地使用權(quán)的處理決定》;

(3)一、二審訴訟費各50 元由某鄉(xiāng)政府承擔(dān)。

鄉(xiāng)政府不服，向某高級人民法院某分院申請再審。

某高級人民法院某分院再審認為：彭某通過與村長搞私人關(guān)系承包了80畝土地，并把80畝擴大到120畝，是違反土地管理法和危害集體利益的行為。把一個村的土地承包給另一個村的人是不符合法律的。某村承包土地時，沒有經(jīng)過群眾會議和村委會討論，也沒有上一級單位的批復(fù)，給彭某發(fā)放兩證是錯誤的。某縣土地管理局的決定維護彭某的土地使用權(quán)，沒有依據(jù)。根據(jù)《中華人民共和國行政訴訟法》第63條第2款、第54條第(二)項第四、五目之規(guī)定，判決如下：

(1)撤銷某地區(qū)中級人民法院(1992)某中法行上字第21號行政判決;

(2)維持縣人民法院(1992)某法行字第2號行政判決。

某高級人民法院再審后，認為：農(nóng)村土地承包，村級合作經(jīng)濟組織或村民委員會是土地發(fā)包方。某村將由本村集體管理的土地發(fā)包給彭某，符合當(dāng)時政策和有關(guān)土地法律規(guī)定。雙方簽訂的土

地承包合同受法律保護。某鄉(xiāng)政府在合同雙方正常履行合同期間，在沒有特殊情況和合法理由的情況下，用強制手段收回土地，違反了法律規(guī)定。土地管理部門依法作出的處理決定，事實清楚，程序合法，適用法律正確，有利于穩(wěn)定農(nóng)村承包責(zé)任制，保護了土地承包者的合法權(quán)益。根據(jù)(中華人民共和國土地管理法)第8條

條、第1款、第12條、第53條，<中華人民共和國行政訴訟法)第63條、第61條第(二)項之規(guī)定，判決如下：

(1)撤銷某分院(1993)某法行字第1號行政判決;

(2)維持某地區(qū)中級人民法院(1992)某中法行上字第21號行政判決，即撤銷縣人民法院(1992)托法行字第2號行政判決，維持縣土地管理局 (1992)01號(關(guān)于某鄉(xiāng)政府侵犯彭某土地使用權(quán)的處理決定)。

[ 案情評析)

本案需要著重解決如下幾個問題。

第一，土地管理部門是否為土地行政主體?土地管理部門對政府侵犯土地使用權(quán)的處理是否在其權(quán)限范圍內(nèi)?<中華人民共和國土地管理法)第5條規(guī)定： “國務(wù)院土地管理部門主管全國地的統(tǒng)一管理工作?？h級以上地方人民政府土地管理部門主管零行政區(qū)域內(nèi)的土地的統(tǒng)一管理工作，機構(gòu)設(shè)置由省、自治區(qū)、直根據(jù)實際情況確定。鄉(xiāng)級人民政府負責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)的土地管理工作。”由此推知，不僅縣土地管理，局和鄉(xiāng)政府是土地行政主體，且前者是后者在土地行政管理方面的上級機關(guān)。該法第53條規(guī)定：“侵犯土地的所有權(quán)或者使用權(quán)的，由縣級以上地方人民政府土地管理部門責(zé)令停止侵犯，賠償損失;當(dāng)事人對處理決定不服[page]

的，可以在接到處理決定通知之日起30日內(nèi)向人民法院起訴。被侵權(quán)人也可以直接向人民法院起訴。”由此可以確定縣土地管理局的處理決定在其權(quán)限范圍之類，其權(quán)限是合法的。第二，縣土地管理局的處理決定針對鄉(xiāng)政府的部分是內(nèi)部行為還是外部行為。一種意見認為，鄉(xiāng)政府強行收回彭某土地使用

權(quán)的行為是具體行政行為，彭某因此不服才向上級機關(guān)上訴，縣政府才會責(zé)令縣土地管理局處理，因此，土地管理局的處理針對鄉(xiāng)政府的部分實際上應(yīng)視為行政復(fù)議行為，鄉(xiāng)政府與土地管理局在行使土地管理職權(quán)上是下級與上級的關(guān)系，對于上級機關(guān)的復(fù)議決定，鄉(xiāng)政府必須服從。另一種意見認為，鄉(xiāng)政府也可以成為行政行為的相對人，《中華人民共和國土地管理法)第53條并未明確規(guī)定行政機關(guān)侵犯土地所有權(quán)或使用權(quán)的，土地管理部門不能責(zé)令其停止侵犯、賠償損失，既然土地管理局有權(quán)作出這種處理，鄉(xiāng)政府就有權(quán)作為外部行政行為的相對人。因此，土地管理局的處理決定針對鄉(xiāng)政府的部分是外部具體行政行為。筆者認為，就第一種觀點而言，縣土地管理局能否作為本案的復(fù)議機關(guān)，從理論上來說這是切實可行的，但從1990年的《行政復(fù)議條例》第12條規(guī)定來看，對鄉(xiāng)政府的具體行政行為不服申請的復(fù)議，由縣人民政府管轄，這樣縣土地管理局作為復(fù)議機關(guān)似乎法律、法規(guī)依據(jù)不明。因此，第一種觀點僅在理論上成立，鄉(xiāng)政府可以申請縣政府對自己所作的具體行政行為與縣土地管理局的處理決定這一對相互獨立但又相互矛盾的行政決定的合法性作出裁決。就第二種觀點而言，從法律條文來理解，筆者持贊成態(tài)度，但從立法的原意看，我們很難得出《中華人民共和國土地管理法)第53條已授予縣土地管理局對鄉(xiāng)政府的行政侵權(quán)賠償決定權(quán)，(中華人民共和國土地管理法實施細則)也沒有作出具體規(guī)定，這是立法需要完善之處。 第三，縣土地管理局的處理決定內(nèi)容是否合法。要解決這個問題，首先得區(qū)分鄉(xiāng)政府的土地管理權(quán)與土地所有者的經(jīng)營管理權(quán)的界限。鄉(xiāng)政府的土地理權(quán)主要包括編制土地利用規(guī)劃權(quán)辦理有關(guān)審核報批工作權(quán)，保護耕地、制止荒廢、破壞耕地的權(quán)力一定的行政處罰權(quán)、處理權(quán)屬糾紛權(quán)。我國有關(guān)土地管理的法律、法規(guī)并沒有授權(quán)鄉(xiāng)政府對農(nóng)村集體所有的土地進行調(diào)整的權(quán)力。

所以，本案中鄉(xiāng)政府的行為是越權(quán)行為。作為集體土地所有者的村農(nóng)民集體(按政策規(guī)定，本案涉及承包的土地是1962年農(nóng)村<六十條)之前的耕地，屬村農(nóng)民集體所有。)，依《中華人民共和國土地管理法)第8條的規(guī)定，村集體所有的土地由村民委員會經(jīng)營、管理，村委會與彭某簽訂土地承包合同是經(jīng)營管理權(quán)的內(nèi)容之一，符合當(dāng)時的法律和政策，依法應(yīng)受法律保護。因此本案中鄉(xiāng)政府的越權(quán)行為不僅侵犯了村委會對土地的經(jīng)營管理權(quán)，也侵犯了彭某的土地使用權(quán)，村委會和彭某都可以申請縣土地管理局責(zé)令鄉(xiāng)政府停止侵害、賠償損失。其次，村委會與彭某簽訂的承包合同是合法有效的。對土地承包合同的審查應(yīng)堅持三個原則： (1)符合土地承包政策，符合<中華人民共和國土地管理法)規(guī)定的基本原則和精神，有利于土地的開發(fā)和利用;(2)符合國家利益，有利于發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟，增加村隊的集體收入;(3)符合土地逐步向農(nóng)村生產(chǎn)能手集中的方向，有利于穩(wěn)定農(nóng)村承包責(zé)任制。只要符合這些原則就應(yīng)當(dāng)承認它的合法性和有效性。此外，承包合同并不違背民主評議原則。民主評議并不是指簽訂合同必須經(jīng)群眾大會討論，上級機關(guān)審批，而是指簽訂合同不得違背合作經(jīng)濟組織章程以及 共同約定的事項。因此本案中承包合同的簽訂程序是合法的。

綜上所述，縣土地管理局的處理決定內(nèi)容合法、行為主體合法、權(quán)限合法，其所作的處理決定，維護了土地承包人的合法權(quán)益、有利于土地的開發(fā)和利用，有利于穩(wěn)定農(nóng)村承包責(zé)任制，有利于農(nóng)村集體經(jīng)濟的發(fā)展，法院判決維持原具體行政行為是正確的。

[相關(guān)法律、法規(guī)及司法解釋)

(中華人民共和國土地管理法》

第五條：國務(wù)院土地管理部門主管全國土地的統(tǒng)一管理工作。縣級以上地方人民政府土地管理部門主管本行政區(qū)域內(nèi)的土地的統(tǒng)一管理工作，機構(gòu)設(shè)置由省、自治區(qū)、直轄市根據(jù)實際情況確定。

鄉(xiāng)級人民政府負責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)的土地管理工作。

第八條：

集體所有的土地依照法律屬于村農(nóng)民集體所有，由村農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社等農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟組織或者村民委員會經(jīng)營、管理。已經(jīng)屬于鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)民集體經(jīng)濟組織所有的，可以屬于鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)民集體所有。

村農(nóng)民集體所有的土地已經(jīng)分別屬于村內(nèi)兩個以上農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟組織所有的，可以屬于各該農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟組織的農(nóng)民所有。

第十一條：

規(guī)土地的所有權(quán)和使用權(quán)受法律保護，任何單位和個人不得侵犯。

第十二條：

集體所有的土地，全民所有制單位、集體所有制單位使用的國有土地，可以由集體或者個人承包經(jīng)營，從事農(nóng)、林、牧、漁業(yè)生產(chǎn)。承包經(jīng)營土地的集體或者個人，有保護和按照承包合同規(guī)定的用途合理利用土地的義務(wù)。土地的承包經(jīng)營權(quán)受法律保護。

第五十三條：

侵犯土地的所有權(quán)或者使用權(quán)的，由縣級以上地方人民政府土地管理部門責(zé)令停止侵犯，賠償損失;當(dāng)事人對處理決定不服的，可以在接到處理決定通知之日起30日內(nèi)向人民法院起訴。被侵權(quán)人也可以直接向人民法院起訴?！吨腥A人民共和國行政訴訟法》

第五十四條：

人民法院經(jīng)過審理，根據(jù)不同情況，分別作出以下判決：(一) 具體行政行為證據(jù)確鑿，適用法律、法規(guī)正確，符合法定程序的，判決維持。(二)具體行政行為有下列情形之一的，判決撤銷或者部分撤銷，并可以判決被告重新作出具體行政行為：1.主要證據(jù)不足的;2.適用法律、法規(guī)錯誤的;3.違反法定程序的;4.超越職權(quán)的;5.濫用職權(quán)的。(三)被告不履行或者拖延履行法定職責(zé)的，判決其在一定期限內(nèi)履行。(四)行政處罰顯失公正的，可以判決變更。

第六十一條：

人民法院審理上訴案件，按照下列情形分別處理：(一)原判決認定事實清楚，適用法律、法規(guī)正確的，判決駁回上訴，維持原判;(二)原判決認定事實清楚，但適用法律、法規(guī)錯誤的，依法改判;(三)原判決認定事實不清，證據(jù)不足，或者由于違反法定程序可能影響案件正確判決的，裁定撤銷原判，發(fā)回原審人民法院重審，也可以查清事實后改判。當(dāng)事人對重審案件的判決、裁定，可以上訴。[page]

第六十三條：

人民法院院長對本院已經(jīng)發(fā)生法律效力的判決、裁定，發(fā)現(xiàn)違反法律、法規(guī)規(guī)定認為需要再審的，應(yīng)當(dāng)提交審判委員會決定是否再審。 上級人民法院對下級人民法院已經(jīng)發(fā)生法律效力的判決、裁定，發(fā)現(xiàn)違反法律、法規(guī)規(guī)定的，有權(quán)提審或者指令下級人民法院耳審。

{行政復(fù)議條例)

第十二條：

對地方各級人民政府的具體行政行為不服申請的復(fù)議，由上一級人民政府管轄。對省、自治區(qū)、直轄市人民政府的具體行政行為不服申請的復(fù)議，由作出具體行政行為的省、自治區(qū)、直轄市人民政府管轄。

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內(nèi)容審核：黃旭暉律師

來源：頭條-鄉(xiāng)政府不服縣土地管理局土地侵權(quán)處理案，鄉(xiāng)政府不服縣土地管理局土地侵權(quán)處理案