一、一般耕地上究竟是否允許建養(yǎng)殖場？2022年新規(guī)有變

許多農民朋友會在咨詢中問及這樣的問題:自己在自家或流轉取得的一般耕地上建造了畜禽養(yǎng)殖場，但很快就有鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道或者縣級自然資源主管部門的人找上門來，說這養(yǎng)殖場屬于違法占地，要求限期自行拆除、恢復耕地原狀。

      那么，并非永久基本農田的一般耕地上到底允不允許建養(yǎng)殖場呢?2019年自然資源部曾發(fā)文放寬對設施農業(yè)用地使用的監(jiān)管，2022年這一規(guī)則有變化嗎?

      本文，在明律師就為大家從規(guī)范性文件演變的角度解析這一問題。

      看直播、視頻多了，農民朋友們經常會從中得到這樣的認知:建養(yǎng)殖場的設施農業(yè)用地也是農用地，其建設行為不需要辦理規(guī)劃許可手續(xù)，只需向鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道備案即可。

      有人將這種政策做了演繹，就成了“一般耕地上建養(yǎng)殖場，2019年以后不再有違建一說”。那么，這種觀點究竟是否符合事實呢?

      以下，筆者來根據2019-2022年的相關政策文件為大家做一番梳理。

2019年9月:《自然資源部辦公廳關于保障生豬養(yǎng)殖用地有關問題的通知》

      在這一為解決當時豬肉價格暴漲問題的文件中，鼓勵農戶發(fā)展生豬養(yǎng)殖是其基本目的?！锻ㄖ分刑峒耙话愀貢r是這樣說的:

      生豬養(yǎng)殖用地作為設施農用地，按農用地管理，不需辦理建設用地審批手續(xù)。在不占用永久基本農田的前提下......允許生豬養(yǎng)殖用地使用一般耕地，作為養(yǎng)殖用途不需耕地占補平衡。

      按此規(guī)定，建設養(yǎng)豬場是允許占用一般耕地的，只要占用的不是永久基本農田就可以。

2019年12月:《自然資源部 農業(yè)農村部關于設施農業(yè)用地管理有關問題的通知》

      設施農業(yè)屬于農業(yè)內部結構調整，可以使用一般耕地，不需落實占補平衡。種植設施不破壞耕地耕作層的，可以使用永久基本農田，不需補劃......

      按此規(guī)定，養(yǎng)殖設施建設占用設施農業(yè)用地，可以使用一般耕地，這與前面生豬養(yǎng)殖用地的文兒是保持一致的。

      到這里，似乎自然資源部的相關政策文件對占用一般耕地建養(yǎng)殖場持開放、友好的態(tài)度。然而，政策有時堪稱瞬息萬變，自2020年下半年開始，事情卻發(fā)生了變化......

2020年11月:《國務院辦公廳關于防止耕地“非糧化”穩(wěn)定糧食生產的意見》

      對耕地實行特殊保護和用途管制，嚴格控制耕地轉為林地、園地等其他類型農用地......一般耕地應主要用于糧食和棉、油、糖、蔬菜等農產品及飼草飼料生產。

      建設養(yǎng)殖場的設施農業(yè)用地，即屬于“其他類型農用地”之一。自此，政策面上對將耕地轉為設施農業(yè)用地持“嚴格控制”的態(tài)度。

2021年11月:《自然資源部 農業(yè)農村部 國家林業(yè)和草原局關于嚴格耕地用途管制有關問題的通知》

      嚴格管控一般耕地轉為其他農用地。永久基本農田以外的耕地為一般耕地。各地要認真執(zhí)行新修訂的《土地管理法實施條例》第十二條關于“嚴格控制耕地轉為林地、草地、園地等其他農用地”的規(guī)定。

      一般耕地主要用于糧食和棉、油、糖、蔬菜等農產品及飼草飼料生產;在不破壞耕地耕作層且不造成耕地地類改變的前提下，可以適度種植其他農作物。

      嚴格控制新增畜禽養(yǎng)殖設施、水產養(yǎng)殖設施和破壞耕作層的種植業(yè)設施等農業(yè)設施建設用地使用一般耕地。確需使用的，應經批準并符合相關標準。

      請注意，2021年的這份《通知》中明確提出畜禽、水產養(yǎng)殖設施使用一般耕地將被嚴格控制，且經批準并符合相關標準后才允許占用。

      也就是說，自此往后在一般耕地上建養(yǎng)殖場也不允許“未批先建”“先斬后奏”，而是要履行相應的審查、備案手續(xù)。

【耕地轉設施農業(yè)用地需“進出平衡”】

      更為重要的是，該《通知》還明確提出了占用一般耕地建養(yǎng)殖設施的“進出平衡”原則:

      為守住18億畝耕地紅線，確?？梢蚤L期穩(wěn)定利用的耕地不再減少，根據本級政府承擔的耕地保有量目標，對耕地轉為其他農用地及農業(yè)設施建設用地實行年度“進出平衡”......

      耕地轉為林地、草地、園地等其他農用地及農業(yè)設施建設用地的，應當通過統(tǒng)籌林地、草地、園地等其他農用地及農業(yè)設施建設用地整治為耕地等方式，補足同等數量、質量的可以長期穩(wěn)定利用的耕地。

      “進出平衡”首先在縣域范圍內落實，縣域范圍內無法落實的，在市域范圍內落實;市域范圍內仍無法落實的，在省域范圍內統(tǒng)籌落實。

      通俗點講，“進出平衡”就是將多少耕地轉為設施農業(yè)用地等其他農用地，就需要反過來補足多少耕地，從而確保耕地的總量不減少。

      對于農民而言，你所看重的打算建養(yǎng)殖場的一般耕地在不在當地的“進出平衡”方案中，就成為了你能否履行“審批”手續(xù)的關鍵。

      《通知》明確，縣級政府要強化縣域范圍內一般耕地轉為其他農用地和農業(yè)設施建設用地的統(tǒng)籌安排和日常監(jiān)管......組織編制年度耕地“進出平衡”總體方案，明確耕地轉為林地、草地、園地等其他農用地及農業(yè)設施建設用地的規(guī)模、布局、時序和年度內落實“進出平衡”的安排，并組織實施。

      方案編制實施中，要充分考慮養(yǎng)殖用地合理需求;涉及林地、草地整治為耕地的，需經依法依規(guī)核定后納入方案;

      涉及承包耕地轉為林地等其他地類的，經批準后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應當指導發(fā)包方依法與承包農戶重新簽訂或變更土地承包合同，以及變更權屬證書等。

      也就是說，“進出平衡”這一監(jiān)管舉措最終要體現(xiàn)在地類轉化后的承包合同、權屬證書變更上。農民朋友們若要占用一般耕地建養(yǎng)殖場，就一定要取得村集體的同意，并及時變更土地承包經營權合同及證書。

      值得一提的是，2021年《通知》的上述精神被2022年10月自然資源部辦公廳最新發(fā)布的《關于過渡期內支持鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接的通知》所承接，即對耕地轉為其他農用地仍持“嚴格控制”“進出平衡”要求。

【設施農業(yè)用地建養(yǎng)殖場是否需要取得鄉(xiāng)村建設規(guī)劃許可證?】

      對這一問題，答案是十分明確的:不需要!

      在明律師直接以北京市高級人民法院(2020)京行申1348號《行政裁定書》的裁判理由來說明這一問題:

      涉案建筑所涉及的土地類別用途包括設施農用地......根據《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》(2015年修正)第42條的規(guī)定，城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門不得在城鄉(xiāng)規(guī)劃確定的建設用地范圍以外作出規(guī)劃許可。

      因此，設施農用地上的建筑依法本就無法取得規(guī)劃許可證，xxx鎮(zhèn)政府并未調查涉案建筑土地情況，亦未就涉案建筑是否履行了設施農用地有關的審批手續(xù)進行調查核實，僅以涉案建筑未取得規(guī)劃許可為由，認定涉案建筑全部為違法建設，顯屬認定事實不清、證據不足。

      北京高院的這一裁判理由可謂一針見血——農用地上不存在規(guī)劃許可一說。據此可知，農民朋友占用一般耕地建養(yǎng)殖場的行為，不能以未辦理鄉(xiāng)村建設規(guī)劃許可證為由實施違建查處，而是應當按照前述“設施農業(yè)用地”的備案、批準規(guī)定審查其合法性。

      在明律師最后要提示廣大農民朋友的是，從上述規(guī)范性文件在短短3年內的演變沿革上可以看出，國家層面對占用一般耕地建養(yǎng)殖設施持不斷收緊的立場，這種做法的法律風險將會逐步加大。

      2021年《通知》中指出，未經批準改變一般耕地地類的，原則上整改恢復為耕地，確實難以恢復的，由縣級政府統(tǒng)一組織落實耕地“進出平衡”，省級自然資源主管部門會同有關部門督促檢查。

      據此，占用一般耕地建養(yǎng)殖場的確不涉及違反城鄉(xiāng)規(guī)劃的問題，但卻可能涉嫌違法占地，2020年11月“非糧化”意見印發(fā)后繼續(xù)頂風這樣干的，將會被整改恢復成耕地，養(yǎng)殖設施建了也會被拆除。

      綜上，在明律師給想要占地建養(yǎng)殖場的農民總結以下3點注意事項:

      1. 未經村集體、鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道知情、同意絕不可擅自占用一般耕地新建養(yǎng)殖設施，否則將涉嫌違法占地，養(yǎng)殖場的合法性將沒有保障;

      2. 2020年11月“非糧化”意見發(fā)布前的存量占用一般耕地養(yǎng)殖設施，不應被“簡單化”“一刀切”強行統(tǒng)一恢復成耕地。遇到責令限期拆除決定等違法占地查處時要及時咨詢專業(yè)律師，爭取將自己的養(yǎng)殖設施依法保住或取得適當的拆除補償;

      3. 養(yǎng)殖設施建設時存在地方政府招商引資、政策鼓勵等行為的，可作為農民占地建養(yǎng)殖場“合理性”的有力佐證，農民可在相應復議、訴訟中通過“信賴利益保護原則”的角度主張損失的彌補。

      總之，“嚴格控制”“經批準”并非完全不能建，但也絕不意味著能隨便建。農民可得把這里面的“度”掌握好，避免自己辛辛苦苦建造的養(yǎng)殖場剛建成沒幾天就被查處了。

二、能否在一般耕地建設養(yǎng)殖場？

土地承包經營權人有權從事農業(yè)生產，包括種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)等，也可以建養(yǎng)殖場。但建養(yǎng)殖場需要滿足條件，如處于適養(yǎng)區(qū)、辦理備案及環(huán)評手續(xù)，并進行防疫工作。

法律分析

土地承包經營權人依法對其承包經營的耕地、林地、草地等享有占有、使用和收益的權利，有權從事種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)等農業(yè)生產。根據《畜牧法》規(guī)定條件情況下是可以用于建養(yǎng)殖場。此外還需注意建養(yǎng)殖場需要處于適養(yǎng)區(qū)，辦理備案及環(huán)評手續(xù)并且進行防疫工作。

拓展延伸

耕地保護與養(yǎng)殖業(yè)發(fā)展的平衡探討

在農業(yè)發(fā)展過程中，耕地保護與養(yǎng)殖業(yè)發(fā)展之間的平衡是一個至關重要的議題。養(yǎng)殖業(yè)的發(fā)展對于滿足人們對肉類、禽類和水產品的需求起著重要作用，但同時也對耕地資源造成了一定的壓力。因此，我們需要在保護耕地的前提下，尋求養(yǎng)殖業(yè)的可持續(xù)發(fā)展之道。

首先，我們可以通過科學合理的規(guī)劃，將適合養(yǎng)殖業(yè)發(fā)展的區(qū)域與耕地區(qū)域進行劃分，確保耕地的保護。合理的區(qū)域劃分可以使養(yǎng)殖場與耕地之間達到良好的空間分離，避免養(yǎng)殖業(yè)對耕地的侵占。

其次，應加強養(yǎng)殖業(yè)的環(huán)境管理，采取科學的養(yǎng)殖方式和控制措施，減少對土壤和水資源的污染。通過建設環(huán)保設施、推廣清潔生產技術，可以有效降低養(yǎng)殖業(yè)對耕地環(huán)境的不良影響。

此外，政府應加強對養(yǎng)殖業(yè)的監(jiān)管和執(zhí)法力度，確保養(yǎng)殖業(yè)的合法經營和規(guī)范運作。同時，還應鼓勵農民采用生態(tài)農業(yè)和有機農業(yè)的方式，發(fā)展綠色養(yǎng)殖業(yè)，以減少對耕地資源的消耗和破壞。

綜上所述，耕地保護與養(yǎng)殖業(yè)發(fā)展的平衡是一個復雜而重要的問題。通過合理規(guī)劃、科學管理和政府監(jiān)管，我們可以實現(xiàn)養(yǎng)殖業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，同時保護好寶貴的耕地資源，為農業(yè)的繁榮與可持續(xù)發(fā)展做出貢獻。

結語

在農業(yè)發(fā)展中，保護耕地與促進養(yǎng)殖業(yè)發(fā)展的平衡至關重要。養(yǎng)殖業(yè)滿足人們對肉類、禽類和水產品的需求，但也對耕地資源造成壓力。為此，我們應科學規(guī)劃養(yǎng)殖區(qū)域，保護耕地；加強養(yǎng)殖業(yè)環(huán)境管理，減少污染；加強監(jiān)管與執(zhí)法，規(guī)范運作。同時，鼓勵生態(tài)農業(yè)和有機農業(yè)，發(fā)展綠色養(yǎng)殖業(yè)，以實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。保護耕地與發(fā)展養(yǎng)殖業(yè)的平衡是農業(yè)繁榮與可持續(xù)發(fā)展的關鍵。

法律依據

《基本農田保護條例》第二十條禁止在基本農田保護區(qū)內建窯、建房、建墳或者擅自挖砂、采石、采礦、取土、堆放固體廢棄物。禁止擅自將基本農田保護區(qū)內的耕地轉為非耕地。

三、一般耕地可以建養(yǎng)殖場嗎

法律分析：

土地承包經營權人依法對其承包經營的耕地、林地、草地等享有占有、使用和收益的權利，有權從事種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)等農業(yè)生產。根據《畜牧法》規(guī)定條件情況下是可以用于建養(yǎng)殖場。此外還需注意建養(yǎng)殖場需要處于適養(yǎng)區(qū)，辦理備案及環(huán)評手續(xù)并且進行防疫工作。

法律依據：

《基本農田保護條例》 第二十條 禁止在基本農田保護區(qū)內建窯、建房、建墳或者擅自挖砂、采石、采礦、取土、堆放固體廢棄物。禁止擅自將基本農田保護區(qū)內的耕地轉為非耕地。

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內容審核：鄧海鳳律師

來源：頭條-一般耕地上究竟是否允許建養(yǎng)殖場？2022年新規(guī)有變，