征地補償安置因涉及國家、社會、征地與被征地及相關(guān)各方的關(guān)系和利益，而成為我國工業(yè)化、城市化進程中的核心問題。根據(jù)對我國征地補償制度的歷史考察和不同時期征地補償制度的內(nèi)容整合，歷史視角下河南省征地補償制度的基本內(nèi)容包括五個方面。

一、征地補償?shù)脑瓌t

從土地管理法規(guī)和相關(guān)政策的規(guī)定看，補償原則主要有：公平合理補償原則、地區(qū)補償平衡、適當補償原則、相應(yīng)補償原則、完全補償原則、按土地原用途補償原則、保持被征地人原有生活水平不降低原則、保證被征地人長遠生計有保證原則、依法補償原則、補償費用主要用于被征地人的原則等。從目的看，這些原則包括兩個層次，一是補多少的問題;二是如何補的問題，即征地補償費如何分配的問題。就河南而言，征地補償原則有四點值得說明，一是補償?shù)貐^(qū)平衡原則。這一原則最早規(guī)定于1954年河南省人民政府印發(fā)的《關(guān)于國家建設(shè)征用土地實施辦法》，是針對跨地區(qū)征地問題提出的，適用范圍較小。半個世紀后，這一原則被重新提起。2005年，河南省國土資源廳根據(jù)國土資源部關(guān)于制定統(tǒng)一年產(chǎn)值標準和區(qū)片綜合地價的通知，加快了征地補償?shù)貐^(qū)平衡問題解決的步伐。二是依法補償原則。自1953年政務(wù)院《關(guān)于國家建設(shè)征用土地辦法》頒布實施以來，這一原則得到了貫徹執(zhí)行。不過國家大型建設(shè)項目和城市建設(shè)、地方性建設(shè)項目在法定補償范圍內(nèi)區(qū)別較大，在相當長的時期內(nèi)，國家建設(shè)項目一般就低補償，或是不予補償;城市建設(shè)和地方性建設(shè)項目補償稍高，彈性較大。這一狀況至2005年4月河南省國土資源廳印發(fā)《省政府審批的建設(shè)用地報件目錄》中規(guī)定征地區(qū)片綜合地價實施前統(tǒng)一按法定上限補償后才有所改變。三是“合理補償、適當補償、相應(yīng)補償、完全補償”原則。這一原則在語言上具有極大的不確定性，在征地實踐中很難操作，它僅僅是法律的一種理想。四是原用途補償原則。這一原則是1998年修訂的《土地管理法》才明確規(guī)定的。其實，我國自確立土地征用制度始，一直是按原用途原則補償，只不過此前是按土地產(chǎn)出，即年產(chǎn)值的倍數(shù)來確定補償數(shù)額，實質(zhì)上一樣。

二、征地補償費的構(gòu)成

河南省征地補償費的構(gòu)成經(jīng)歷了一個演變過程。建國初期的征地補償費主要包括土地補償費、生活補助費、地上附著物補償費(含青苗補償費)三部分，這一構(gòu)成一直延續(xù)到1983年《河南省(國家建設(shè)征用土地條例>實施辦法》頒布實施。1983年以后，征地補償費由土地補償費、青苗補償費、地上附著物補償費、新菜地開發(fā)基金四部分構(gòu)成，生活補助費演化為安置補助費，作為被征地人的安置方式之一，應(yīng)歸屬于征地安置制度的內(nèi)容;新菜地開發(fā)基金由當?shù)厝嗣裾y(tǒng)一管理，用于新菜地開發(fā)，與被征地人獲益與否沒有直接關(guān)系，不應(yīng)看作對被征地人補償費的組成部分，屬于征地的成本。1986年頒布實施的(《土地管理法》及以后的幾次修正均沿用了這一結(jié)構(gòu)。

三、征地補償費的支付程序

征地補償費支付程序解決的是征地補償款如何支付到被征地人手中的問題。建國初期至1985年河南省轉(zhuǎn)發(fā)《農(nóng)牧漁業(yè)部、國家計劃委員會、城鄉(xiāng)建設(shè)環(huán)境保護部<關(guān)于征用土地費實行包干使用暫行辦法>的通知》，征地補償費由用地單位直接支付給被征地人或存入專戶銀行，其基本模式是：用地單位一被征地人(在特殊情況下可以由政府代發(fā))。征地費包干制度實行后，征地費由市、縣地方政府向用地單位統(tǒng)一收取，征地補償費轉(zhuǎn)為由政府支付，1987年(《河南省<土地管理法>實施辦法》進一步明確規(guī)定“用地單位支付的土地補償費、安置補助費及拆遷補償費，統(tǒng)一由市、縣土地管理部門計算”，其基本模式是：用地單位一政府土地管理部門一被征地人。這兩種程序的出現(xiàn)均有其特定的背景和優(yōu)劣點，前者沒有中間環(huán)節(jié)，但常常出現(xiàn)用地單位拖欠和拒付征地款的現(xiàn)象;后者主要是為調(diào)動地方政府征地工作的積極性，解決征地難的問題。但這一模式造成了征地補償費層層克扣的惡果，嚴重損害了被征地人的利益。

四、征地補償費的分配制度

征地補償費的分配直接關(guān)系到被征地人的現(xiàn)實利益。征地補償費分配制度的設(shè)計受土地產(chǎn)權(quán)制度的制約，與“被征地人”主體資格的確定方式緊密相連。建國初期，在農(nóng)民土地所有制的框架內(nèi)，農(nóng)戶或個人是土地所有權(quán)人，補償費直接全部支付給農(nóng)戶或個人，政務(wù)院《關(guān)于國家建設(shè)征用土地辦法》(1953)第14條規(guī)定：“被征用的土地及其附著的房屋等應(yīng)由原所有人或其合法的代理人憑所有權(quán)的證狀或當?shù)剜l(xiāng)以上人民政府的證明，向用地單位領(lǐng)取補償費。”隨著社會主義改造運動的進行，集體土地所有制的建立，國務(wù)院((關(guān)于國家建設(shè)征用土地辦法》(1957年修正)規(guī)定土地補償費或補助費主要支付給農(nóng)民集體，征用私有土地，補償費或補助費發(fā)給所有人;私人土地所有制消滅以后，征地補償費和補助費完全支付給集體，法律取消了農(nóng)民集體成員直接獲得征地補償費的權(quán)利。1983年(《國家建設(shè)征用土地條例》和1998年修訂的《土地管理法》，一直沿用了計劃經(jīng)濟時期征地補償費的分配方式。不過針對家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制的發(fā)展，農(nóng)民集體經(jīng)濟形式的變化，法律規(guī)定征地補償費中的青苗和地上附著物補償費歸所有者所有。2006年，河南省印發(fā)《關(guān)于規(guī)范農(nóng)民集體所有土地征地補償費分配和使用的意見》確立了征地補償費主要用于農(nóng)戶的原則。以上主要是國家對征地補償費在被征地人內(nèi)部分配的宏觀設(shè)定。在微觀上，征地補償費在被征地人內(nèi)部分配非常復(fù)雜，往往根據(jù)國家法律的有關(guān)規(guī)定、村規(guī)民約，通過協(xié)商、民事訴訟等方式得以確定。

五、征地補償?shù)木葷贫?/p>

征地補償?shù)木葷贫仁侵缸鳛檎鞯厝说膰摇挝换虮徽鞯貑挝辉谡鞯匮a償費和安置補助費的標準、數(shù)額、支付、分配等方面侵害相關(guān)權(quán)利人合法權(quán)益的救濟制度。

新中國成立至改革開放以后的若干年，我國征地補償救濟制度非常蒼白，信訪是主要渠道。1989年《行政訴訟法》頒布實施后，行政復(fù)議、行政訴訟開始成為補償救濟的重要途徑。1999年《<土地管理法>實施條例》首次原則性規(guī)定了補償標準有爭議的行政裁決辦法，但缺乏可操作性。2007年3月，河南省人民政府印發(fā)《河南省征地補償標準爭議裁決辦法》，規(guī)定了征地補償標準爭議裁決的程序和準則，其核心是維護被征地人得到合法補償?shù)臋?quán)利，但運行成本仍然很高。

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內(nèi)容審核：郭建煒律師

來源：臨律-歷史語境中的河南省征地補償制度，歷史語境中的河南省征地補償制度