到被征地農(nóng)民的切身利益和長遠生計,關(guān)系到國家的建設(shè)用地,也關(guān)系到保障國家經(jīng)濟建設(shè)和維護社會穩(wěn)定大局。征地補償安置爭議裁決是裁決制度的一種特殊形式,其案件的成因主要為新舊征地補償標(biāo)準的適用沒有有效銜接,地方政府不按法定標(biāo)準補償,不按法定程序征地,征地補償安置政策得不到落實,配套規(guī)定尚未出臺等,特點為申請裁決的范圍廣,案件時間跨度大,辦案時間長,涉案人數(shù)多,案件類型集中,處理難度大。征地補償安置爭議裁決包括平等、合法合理、及時便民、被申請人負舉證責(zé)任等原則,裁決程序包括申請、受理、審查、決定等方面。 [關(guān)鍵詞]征地補償安置爭議裁決;補償標(biāo)準;補償安置政策;裁決原則;裁決程序 征地補償安置關(guān)系到被征地農(nóng)民的切身利益和長遠生計,關(guān)系到國家的建設(shè)用地,也關(guān)系到保障國家經(jīng)濟建設(shè)和維護社會穩(wěn)定大局。國家因公共利益需要,征收集體所有的土地,而又未能妥善安置好被征地農(nóng)民的生產(chǎn)、生活,勢必會引發(fā)社會糾紛,成為影響國家經(jīng)濟建設(shè)和社會穩(wěn)定的不安定因素。征地補償安置爭議裁決是解決這類糾紛的有效法律手段之一。本文試圖就征地補償安置爭議裁決的幾個問題作些探討。 一、征地補償安置爭議裁決的法律特征 征地補償安置爭議裁決,指的是依法享有裁決權(quán)的人民政府,應(yīng)被征收土地的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民的申請,對市、縣人民政府批準的征地補償及安置方案確定的補償標(biāo)準進行審查,并作出裁決決定的活動。就其法律特征而言,征地補償安置爭議裁決主要包括以下幾個方面: 裁決主體是法律授權(quán)批準征收土地的行政機關(guān)。根據(jù)《土地管理法實施條例》(以下簡稱實施條例)的規(guī)定,對征地補償安置爭議進行裁決,只能由行政機關(guān)作出,其他單位和個人無權(quán)行使。又根據(jù)《實施條例》的規(guī)定,有權(quán)對征地補償安置爭議進行裁決的行政機關(guān),只能是批準征收爭議土地的人民政府。《土地管理法》規(guī)定,土地征收,必須報國務(wù)院和省級人民政府批準。因此,對征地補償安置爭議進行裁決的權(quán)力,只能歸屬于國務(wù)院和省級人民政府。根據(jù)《立法法》及相關(guān)法律的規(guī)定,訴訟、仲裁等基本法律制度,必須由法律設(shè)定。征地補償安置爭議裁決,屬于裁決制度的一種特殊形式。因此該制度的有關(guān)內(nèi)容,包括制度的性質(zhì)、適用范圍、執(zhí)行主體、裁決程序、裁決對象等,只能由法律作出明確規(guī)定。行政法規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章以及規(guī)范性文件均無權(quán)設(shè)定。裁決對象是一種行政爭議。征地補償安置爭議是被征收土地的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民,對市、縣人民政府批準的征收土地補償安置方案所確定的具體補償標(biāo)準不服而發(fā)生的爭議,該爭議雙方當(dāng)事人法律地位不平等,顯然屬于行政爭議,而非民事爭議。 裁決申請人只能是被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民。征收土地法律關(guān)系的產(chǎn)生是發(fā)生征地補償安置爭議,進而啟動征地補償安置爭議裁決制度的前提條件。被征地的集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民因不服征地補償安置方案所確定的具體補償標(biāo)準而發(fā)生爭議,因此,只有被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民才有申請裁決的資格。 裁決決定不對爭議雙方當(dāng)事人之間的權(quán)利義務(wù)進行直接分配。國務(wù)院和省級人民政府在依法辦理征地補償安置爭議裁決案件時,依據(jù)法律法規(guī)確定的征收土地補償標(biāo)準、國務(wù)院和省級人民政府批準的征收土地方案,以及各市、州人民政府依法制定的具體征收土地補償標(biāo)準,對市、縣人民政府批準的征地補償標(biāo)準進行審查后,作出爭議標(biāo)準是否合法合理的裁決決定。對被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民依法應(yīng)當(dāng)?shù)玫骄唧w數(shù)額的補償費,裁決決定并不直接涉及,也不直接進行分配。 裁決的被申請人負有舉證責(zé)任。在征收土地過程中,市、縣人民政府土地行政主管部門應(yīng)當(dāng)會同有關(guān)部門,在對被征收土地的地類、面積、用途、權(quán)屬、地上建筑物和青苗、需要安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù)等進行調(diào)查,測算被征收土地前三年平均年產(chǎn)值后,擬訂具體的征地補償標(biāo)準,并依法予以公告,聽取被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民的意見,最后報同級人民政府批準后組織實施。因此,征地補償安置標(biāo)準的確定是市、縣人民政府實施征地的一種具體行政行為。標(biāo)準的確定過程是單方面的,被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民對該標(biāo)準的制定過程和制定依據(jù)、理由等并不了解。在征地補償安置爭議裁決中,如果按照民事訴訟“誰主張誰舉證”的原則,要求裁決申請人對其申請事由進行舉證,既不現(xiàn)實,也不合理。而由裁決被申請人即市、縣人民政府及其土地行政主管部門負舉證責(zé)任,則合理可行,符合行政法的精神。因此,征地補償安置爭議裁決,應(yīng)由裁決的被申請人負舉證責(zé)任。 裁決為裁決申請人提起行政訴訟的前置程序。根據(jù)《實施條例》和現(xiàn)行有關(guān)行政法的規(guī)定,裁決機關(guān)依法作出裁決決定后,裁決申請人對裁決決定不服的,不得再申請行政復(fù)議,只能依法向人民法院提起行政訴訟。同時,征地補償安置爭議如果未經(jīng)過裁決,被征收土地的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民不得直接向人民法院提起行政訴訟。 征地補償安置爭議裁決盡管具有裁決的一般特征,如裁決主體都是行政機關(guān),裁決對象都是當(dāng)事人之間的糾紛,裁決形式都是行政主體以第三人的身份居中裁決,裁決結(jié)果都是行政主體的一種具體行政行為等,但它既不屬于行政仲裁裁決,也不屬于一般行政裁決,更不屬于處罰裁決,與上述三種裁決形式有著顯著區(qū)別。勞動爭議仲裁中的裁決是一種行政仲裁,是特定行政主體以第三方身份對勞動爭議按仲裁程序作出的公斷行為;治安處罰裁決實質(zhì)上是行政處罰決定;行政裁決則是行政主體對當(dāng)事人之間發(fā)生的、與行政管理活動密切相關(guān)的非合同性民事糾紛作出裁決決定的具體行政行為。因此,征地補償安置爭議裁決是一種特殊的裁決形式。 二、征地補償安置爭議裁決案件的成因及特點 據(jù)調(diào)查了解,被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民申請裁決的事由主要包括對具體補償標(biāo)準的適用依據(jù)、被征土地的地類和等級的認定、被征地前三年平均年產(chǎn)值的認定、補償倍數(shù)的確定、地面附著物補償及重建地的安置、征地目的的認識、征地補償程序、征地補償費的分配管理等方面。征地補償安置爭議裁決案件的成因主要包括以下幾個方面: 新舊征地補償標(biāo)準的適用沒有有效銜接。目前,各省各地適用的征地補償安置依據(jù)主要是《土地管理法》、《實施條例》、各省制定的《土地管理法辦法》和各省人民政府批準執(zhí)行的由各市州人民政府制定的《征地補償安置辦法》。由于依據(jù)實施時間的不同,導(dǎo)致在適用依據(jù)過程中的不一致,因新的補償標(biāo)準提高,有的地方甚至存在故意規(guī)避適用新的補償標(biāo)準問題。地方政府不按法定標(biāo)準進行補償。有的市、縣政府以招商引資為名,盲目上馬一些建設(shè)項目,卻又擅自比照國家重點工程建設(shè)項目擬訂征地補償標(biāo)準,壓低補償價格;有的不按照經(jīng)批準的征用土地方案實施征地,擅自變更被征土地的地類、等級、前三年平均年產(chǎn)值或者補償倍數(shù),降低補償標(biāo)準。 [page]不按法定程序征地。有的建設(shè)項目未批先用,邊批邊用;有的地方政府不按照法定的“兩公告一登記”制度實施征地;有的在實施征地過程中,不依法聽取被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民意見,不告知聽證權(quán)利。 征地補償安置政策得不到落實。一些地方政府對外承諾,凡招商引資項目均低價或“零地價”供地,但往往是“政府請客,農(nóng)民買單”;有些建設(shè)項目因資金不落實,應(yīng)付的征地補償費用無法及時兌現(xiàn);有的地方制定所謂的“鄉(xiāng)規(guī)民約”、“村規(guī)民約”,征地補償費用實行鄉(xiāng)、村、組三級分成,真正落實到被征地農(nóng)民頭上的補償費用不到總費用的60%;還有的地方制定一些不合理的征地補償費用分配政策,比如,對違反計劃生育政策的人口不予安置;對子女已安排重建地或公寓房的父母不再另行安置;對女性村民不依法安置等。 配套規(guī)定未出臺導(dǎo)致的法律適應(yīng)混亂。比如,某省實施的《土地管理法辦法》規(guī)定:“國家和省人民政府興建公路、鐵路、水利工程征用土地的補償、安置辦法,由省人民政府另行規(guī)定”。而該省人民政府的“另行規(guī)定”一直未能出臺,導(dǎo)致該省涉及到的公路、鐵路、水利等重點工程項目的征地補償標(biāo)準,往往是通過政府辦公會議討論后發(fā)個“會議紀要”予以確定,有的甚至只在某些領(lǐng)導(dǎo)的會議講話中明確。在未對被征土地的數(shù)量、面積、地類、需要拆遷安置的房屋、人數(shù)等進行具體測算的前提下,籠統(tǒng)地采取大包干的方式確定具體補償標(biāo)準,致使有的項目的征地補償安置標(biāo)準明顯低于法律規(guī)定標(biāo)準。 由征地補償安置爭議引發(fā)的問題,導(dǎo)致征地補償安置爭議裁決案件呈現(xiàn)出以下主要特點: 申請裁決的范圍廣。申請裁決的范圍涉及到補償倍數(shù)、土地地類和等級、平均年產(chǎn)值、補償程序、補償費的分配管理、征地目的等8個方面。 案件時間跨度大。據(jù)調(diào)查了解,爭議案件基本上為歷年積案。由于新的《土地管理法》自1999年1月1日開始提高了征地補償標(biāo)準,而地方的配套補償規(guī)定未能及時制定,實施征地的時間跨度較長,絕大多數(shù)征地補償安置爭議都發(fā)生在“過渡期”,從而導(dǎo)致案件的時間跨度大。 辦案時間長。由于每一宗裁決案件都要經(jīng)過受理、協(xié)調(diào)、審查、擬訂裁決決定、報審裁決決定以及送達等環(huán)節(jié),案件辦理期限一般都需要四至五個月,有的甚至長達一年。 涉案人數(shù)多。由于新法改革了征地模式,一個征地項目涉及的被征地單位和人數(shù)一般都較多。盡管有時申請裁決的當(dāng)事人不多,但該項目中其他未提出裁決申請的被征地單位和農(nóng)民往往持觀望態(tài)度,由此及彼、引發(fā)連鎖反應(yīng),從而增加辦案難度,這種現(xiàn)象大多發(fā)生在國家和省市交通、水利等重點工程建設(shè)領(lǐng)域。案件類型集中。主要以不服補償倍數(shù)、被征土地的地類等級、人均耕地面積的確定為主,據(jù)調(diào)查,此類情形,占案件總數(shù)20%左右。 處理難度大。主要原因在于國家和省市征地補償政策實施時間不一致;有的市、縣政府不重視,認識不統(tǒng)一,片面認為征地工作屬于國土資源部門的工作,一旦發(fā)生糾紛,就簡單地把問題上交給國土資源部門;現(xiàn)有法律法規(guī)有關(guān)解決爭議的規(guī)定過于原則,只是規(guī)定對補償標(biāo)準不服的,可以申請協(xié)調(diào)和裁決,但對如何協(xié)調(diào)、如何裁決,如果不予協(xié)調(diào)、裁決的又該如何辦理卻沒有規(guī)定,導(dǎo)致裁決制度的虛設(shè);征地工作本身難度大,涉及面廣、涉案人數(shù)多,并且事關(guān)被征地群眾的切身利益和生命財產(chǎn)安全等。 三、征地補償安置爭議裁決原則 征地補償標(biāo)準爭議裁決的原則是在爭議裁決過程中起主導(dǎo)、支配作用的基本行為準則,它體現(xiàn)著補償裁決的精神實質(zhì)和價值取向,是征地補償標(biāo)準爭議裁決制度的靈魂和核心所在。在征地補償安置爭議裁決過程中,應(yīng)遵循以下基本原則: 平等原則。征地補償安置爭議的當(dāng)事人一方是市、縣人民政府,另一方是被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和村民。由于爭議雙方主體的特殊性,導(dǎo)致雙方法律地位的“不平等”。因此,裁決機關(guān)在辦理裁決案件時,必須超脫于爭議雙方。在程序上,要為雙方當(dāng)事人提供平等機會,使其都能向裁決機關(guān)充分表達自己的訴求,提供有關(guān)證據(jù)、依據(jù);要嚴格實行回避制度,不能因為征地行為是政府行為就偏袒政府,損害被征地農(nóng)民的合法權(quán)益;在實體上,要嚴格依據(jù)現(xiàn)行國土資源法律法規(guī)的規(guī)定,審查市、縣人民政府發(fā)布的征地補償安置方案確定的征地補償標(biāo)準是否合法合理,認定事實是否清楚,適用依據(jù)是否正確。在裁決中,對爭議的補償標(biāo)準,申請人和被申請人都有權(quán)向裁決機關(guān)充分表達自己的真實意思,都有權(quán)提供證明自己主張的證據(jù)、依據(jù)。 合法合理原則。這是兩個原則的統(tǒng)稱。征地補償安置爭議裁決,既是對被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民進行安置補償,也是按照批準的征收土地方案實施對征地行為的行政監(jiān)督措施,它是一種具體行政行為。按照依法行政的要求,必須遵循合法原則。但是,征地補償安置爭議裁決是否還要遵循合理性原則,目前,認識不一。實踐中,一些省市只對合法性進行審查。筆者認為,行政機關(guān)審查裁決案件不同于法院審理行政案件。法院審理行政案件主要進行合法性審查,而征地補償安置爭議裁決,應(yīng)同時兼顧合理性審查。這是因為:一是市、縣人民政府制訂被征地的補償標(biāo)準是一種自由裁量行政行為,且自由裁量的幅度和空間很大,市、縣人民政府制定被征地的具體補償標(biāo)準合法但不一定合理。一方面在補償倍數(shù)標(biāo)準方面,《土地管理法》第14條規(guī)定,土地補償?shù)谋稊?shù)標(biāo)準為被征地征收前三年平均年產(chǎn)值的四至六倍,這幅度很大。另一方面在耕地質(zhì)量的認定方面,一類、二類、三類耕地的補償金額差額很大,而認定的隨意性很大。此外,年產(chǎn)值的認定方法、需要安置的農(nóng)業(yè)人口的計算方法不同,也會影響補償費用的高低;二是法律、法規(guī)規(guī)定的標(biāo)準和省級人民政府批準的市(州)補償標(biāo)準一般都未考慮被征地區(qū)域位置的不同,而這直接影響到被征地實際價值的高低,城市近郊的補償標(biāo)準甚至是城中村補償標(biāo)準與位置偏僻、交通不便地方的土地補償標(biāo)準,理應(yīng)有一定差距,否則就不合理;三是被申請人還可能因為其他因素,在制定被征地具體補償標(biāo)準時,人為地造成畸高畸低現(xiàn)象。為此,征地補償安置爭議裁決有必要進行合理性審查。 及時便民原則。近年來,因征地補償安置問題引發(fā)的農(nóng)民上訪、上訴案件呈不斷上升趨勢,而且大多是群體上防,涉及面廣,涉及的人數(shù)眾多。上訪原因大多是對征地補償安置標(biāo)準有異議抑或征地補償安置爭議遲遲得不到解決,這就要求行政機關(guān)在辦理征地補償安置爭議裁決時,必須在程序上充分考慮行政效率,在確保爭議得到公正解決的前提下,盡可能采取簡單、迅速、靈活、便民的裁決程序,以使農(nóng)民的合法權(quán)益得到及時有效的法律保護,從而維護社會穩(wěn)定。被申請人負舉證責(zé)任原則。由于征地補償安置爭議裁決,是因裁決申請人即被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民,對被申請人即市、縣人民政府及其土地行政主管部門制定的征地補償標(biāo)準不服而發(fā)生的,爭議的標(biāo)的是屬于被申請人單方制定的具體行政行為,因此,征地補償安置爭議裁決中,被申請人應(yīng)當(dāng)對爭議標(biāo)的的合法性負舉證責(zé)任,包括應(yīng)當(dāng)提供制定補償標(biāo)準的依據(jù)、證據(jù),被征收土地的地類、等級、前三年平均年產(chǎn)值的確定,青苗及地上附著物的統(tǒng)計,土地補償費和安置補助費的計算方法等證明。這既符合行政法的精神,又與客觀實際相符合,即是說合法、合理、可行。由被申請人對爭議標(biāo)的負舉證責(zé)任,有利于保護裁決申請人的合法權(quán)益,有利于充分發(fā)揮行政主體的舉證優(yōu)勢,有利于促進行政機關(guān)依法行政,避免行政權(quán)的濫用。 [page]　四、征地補償安置爭議裁決程序 程序是實現(xiàn)實體權(quán)利和義務(wù)的載體。裁決程序決定裁決結(jié)果是否公正。征地補償安置爭議裁決程序包括以下幾個方面: 申請。被征收土地的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民,向國務(wù)院或者省級人民政府申請對市、縣人民政府及其土地行政主管部門制定的征地補償安置方案中確定的具體補償標(biāo)準進行裁決,必須寫出書面申請裁決的報告。申請裁決報告中應(yīng)當(dāng)寫明申請裁決理由、主要事實和依據(jù)等。根據(jù)《土地管理法》的規(guī)定,土地行政主管部門是同級人民政府的行政職能部門,因此,裁決申請人向國務(wù)院提出裁決申請的,將申請裁決報告要提交給國土資源部;向省政府提出裁決申請的,要將申請裁決報告提交給省國土資源廳。 受理。國土資源部或省國土資源廳接到裁決申請人的申請裁決報告后,先進行審查,包括對裁決申請人主體資格、代理人、代表人資格以及爭議標(biāo)的的性質(zhì)、實體內(nèi)容、程序等的審查。對超過規(guī)定期限提出協(xié)調(diào)、裁決申請的,對土地補償費、安置補助費分配有異議的,經(jīng)過市、縣人民政府協(xié)調(diào)已達成一致意見,但又以同樣理由申請裁決的,裁決機關(guān)已下達準予撤回裁決申請或者裁決決定,申請人又以同樣理由申請裁決的,市、縣人民政府已依法支付征地補償費,但申請人認為沒有保持原有生活水平的,對公告發(fā)布之日后搶插、搶種、搶裝修的,對征地目的、征地程序、征地面積等依法不由裁決機關(guān)裁決的其他事項有爭議的,不予受理裁決申請。因為按照《實施條例》的規(guī)定,征收土地方案經(jīng)依法批準后,市、縣人民政府應(yīng)當(dāng)按照法律法規(guī)的規(guī)定,將批準征收土地機關(guān)、批準文號、征收土地的用途、范圍、面積以及征地補償標(biāo)準、農(nóng)業(yè)人員安置辦法和辦理征地補償?shù)钠谙薜?在被征收土地所在地的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村予以公告。同時,市、縣人民政府土地行政主管部門應(yīng)當(dāng)根據(jù)經(jīng)批準的征收土地方案,會同有關(guān)部門擬訂征地補償和安置方案,并在被征收土地所在地的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村再次予以公告,聽取被征收土地的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民意見,報同級人民政府批準后,具體組織實施。被征收土地的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民對補償標(biāo)準有爭議的,先由縣級以上地方人民政府協(xié)調(diào)。縣級以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)將協(xié)調(diào)結(jié)果形成書面文書,具體記載協(xié)調(diào)情況,發(fā)給參加協(xié)調(diào)的當(dāng)事人。協(xié)調(diào)不成的,被征收土地的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民才可申請原批準征收土地的人民政府裁決。因此,被征收土地的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民,向國務(wù)院或省級人民政府申請對征地補償和安置方案進行裁決的,必須是已經(jīng)縣級以上地方人民政府協(xié)調(diào)的征地補償安置爭議,未經(jīng)協(xié)調(diào)的爭議裁決申請不予受理。裁決機關(guān)經(jīng)審查,認為申請裁決人的申請符合法律法規(guī)規(guī)定條件的,應(yīng)當(dāng)受理,并在一定期限內(nèi)書面通知裁決申請人。認為裁決申請人的請求不符合法律法規(guī)規(guī)定的裁決受理條件的,應(yīng)當(dāng)在一定期限內(nèi)將不予受理的理由、事實、依據(jù)等書面告知裁決申請人。 審查。裁決機關(guān)正式受理裁決申請人的裁決申請后,應(yīng)當(dāng)根據(jù)現(xiàn)行土地管理法律法規(guī)確定的征地補償標(biāo)準、批準征收方案以及各市、州人民政府制定的具體征收土地補償安置標(biāo)準,對市、縣人民政府及其土地行政主管部門制定的“征地補償安置方案”確定的補償標(biāo)準進行審查。裁決機關(guān)在審查階段,應(yīng)當(dāng)充分聽取裁決雙方當(dāng)事人的意見,并注意搜集能夠證明標(biāo)準是否合法合理的事實依據(jù)和法律依據(jù)。 決定。裁決機關(guān)通過審查,認為市、縣人民政府及其土地行政主管部門制定的“征地補償安置方案”確定的補償安置標(biāo)準事實清楚、證據(jù)充分、適用法律正確的,要維持被申請人就裁決申請事項作出的有關(guān)決定;認為“征地補償安置方案”確定的補償安置標(biāo)準事實不清、證據(jù)不足、適用法律錯誤的,要撤銷或者直接變更被申請人就裁決申請事項作出的有關(guān)決定。撤銷被申請人就裁決申請事項作出有關(guān)決定的,要責(zé)令被申請人在規(guī)定期限內(nèi)依法重新作出有關(guān)決定。對裁決申請受理后,經(jīng)審查不符合規(guī)定受理條件的,要駁回裁決申請。裁決決定中還應(yīng)當(dāng)明確裁決申請人對裁決決定不服的,有依法向人民法院提起訴訟的權(quán)利。 [作者簡介]吳傳毅(1963-),男,湖南衡陽人,湖南行政學(xué)院法學(xué)教授,主要從事理論法學(xué)、行政法學(xué)研究.

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內(nèi)容審核：楊建峰律師

來源：頭條-論征地補償安置爭議裁決，論征地補償安置爭議裁決