一、土地征用制度的問(wèn)題

我國(guó)實(shí)行土地所有權(quán)歸國(guó)家和集體所有的基本制度，《憲法》第10條規(guī)定：“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并予以補(bǔ)償?！睆母敬蠓ǖ母叨葘?duì)土地征收制度進(jìn)行了確立。相應(yīng)地，《土地管理法》及《土地管理法實(shí)施細(xì)則》對(duì)相關(guān)制度進(jìn)行了細(xì)節(jié)性和可操作性的規(guī)定，構(gòu)建起了我國(guó)土地征收制度。

一、土地征收的概念

土地征收是指國(guó)家為了公共利益需要，依照法律規(guī)定的程序和權(quán)限將農(nóng)民集體所有的土地轉(zhuǎn)化為國(guó)有土地，并依法給予被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和被征地農(nóng)民合理補(bǔ)償和妥善安置的法律行為?，F(xiàn)征地一般指征收。

二、土地征用的特征

土地征用是一種具體行政行為，其特征包括：

土地征用的主體是特定的

征用方只能是國(guó)家，被征用方只能是所征土地的所有者，即農(nóng)民集體，除此之外別無(wú)他人。

土地征用具有強(qiáng)制性

因?yàn)橥恋卣饔玫那疤崾菫榱斯怖娴男枰?，才?duì)農(nóng)村集體土地強(qiáng)制征用。

征用土地具有補(bǔ)償性

因?yàn)槭菍?duì)農(nóng)民所用土地的強(qiáng)制征用，因此在征用時(shí)征用方必須對(duì)向被征用方支付土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)，妥善安置農(nóng)民的生產(chǎn)和生活。

土地征用是土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)移

征用土地轉(zhuǎn)移了土地使用權(quán)，但土地所有權(quán)仍然屬于農(nóng)民集體，征用結(jié)束需將土地交還給農(nóng)民集體。

土地征用應(yīng)遵循的原則

十分珍惜，合理利用土地和切實(shí)保護(hù)耕地的原則

征用方所征用的土地極大部分是農(nóng)民生活和生產(chǎn)的來(lái)源，加上土地資源稀缺，因此征用方要合理利用好土地，尤其對(duì)于耕地要切實(shí)保護(hù)。

保證國(guó)家建設(shè)用地的原則

征用方征用土地必須是為了公共利益和國(guó)家建設(shè)的需要。

妥善安置被征地單位和農(nóng)民的原則

征用方征用土地使部分農(nóng)民失去生活來(lái)源，因此要對(duì)被征用方補(bǔ)償和妥善安置生活和經(jīng)營(yíng)。

誰(shuí)使用土地誰(shuí)補(bǔ)償?shù)脑瓌t

土地征用中，誰(shuí)征收使用土地，誰(shuí)就該對(duì)被征收方補(bǔ)償，不能由其他人來(lái)幫忙埋單。

土地征用的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

因?yàn)檎饔猛恋仄茐牧吮徽饔梅降纳a(chǎn)經(jīng)營(yíng)，因此要對(duì)被征用方進(jìn)行補(bǔ)償和補(bǔ)助。而具體的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)包括：

土地補(bǔ)償費(fèi)

征用方需對(duì)被征用土地所遭受損失的一方進(jìn)行補(bǔ)償。

安置補(bǔ)償費(fèi)

征用方需對(duì)被征用土地一方安置生活進(jìn)行生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)進(jìn)行補(bǔ)償。

地上附著物和青苗補(bǔ)助費(fèi)

對(duì)于被征用土地的農(nóng)民而言，土地是他們生活的來(lái)源，因此對(duì)于這部分的農(nóng)民還會(huì)另外增加附著物和青苗補(bǔ)助費(fèi)。

二、完善土地征收制度，縮小土地征收范圍。

完善土地征收制度，縮小土地征收范圍，探索制定征收目錄，嚴(yán)格界定公共利益用地范圍，完善對(duì)被征地農(nóng)民合理、規(guī)范、多元保障機(jī)制。國(guó)家為了公共利益的需要，可以對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償?？墒乾F(xiàn)實(shí)中，某些地方政府以公共利益為名征用農(nóng)民集體土地，卻將土地用于房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)、企業(yè)項(xiàng)目建設(shè)等。而在對(duì)農(nóng)民補(bǔ)償方面，國(guó)家規(guī)定土地補(bǔ)償費(fèi)和土地安置補(bǔ)助費(fèi)加起來(lái)，不超過(guò)土地前三年平均產(chǎn)值的30倍。如果按照農(nóng)業(yè)種糧的用途進(jìn)行補(bǔ)償，按一畝平均毛收入1000元來(lái)算，每畝30倍才3萬(wàn)元，可被征收后建成樓房，一平米就要賣5000元。

一、建立農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市制度。

建立農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市制度，賦予農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出讓、租賃、入股權(quán)能，明確入市范圍途徑。近些年，一些地方政府的財(cái)政收入很大一部分靠“賣地”，可是土地資源終歸是有限的。有一些城市在擴(kuò)張過(guò)程中需要并入一些周邊的農(nóng)村，這就是農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的需求之一。把類似于村辦企業(yè)、工廠等農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地建立入市制度，并與國(guó)有土地“同權(quán)同價(jià)”，農(nóng)民可以利用出讓、租賃、入股等多種方式，實(shí)現(xiàn)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的保值和增值。

二、改革完善農(nóng)村宅基地制度。

（1）宅基地制度改革的基本思路是：在保障農(nóng)戶依法取得的宅基地用益物權(quán)基礎(chǔ)上，改革完善農(nóng)村宅基地制度，探索農(nóng)民住房保障新機(jī)制，對(duì)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)作出明確界定，探索宅基地有償使用制度和自愿有償退出機(jī)制，探索農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓的有效途徑。

（2）改革完善農(nóng)村宅基地制度，探索進(jìn)城落戶農(nóng)民自愿有償退出或轉(zhuǎn)讓宅基地，改革宅基地審批制度。試點(diǎn)宅基地改革，基本原則是一戶一宅，未來(lái)針對(duì)歷史原因形成的一戶多宅或宅基地閑置，國(guó)家可能會(huì)采取征稅的措施。超過(guò)標(biāo)準(zhǔn)、面積過(guò)大的宅基地也要征稅。對(duì)人均耕地少，二、三產(chǎn)業(yè)比較發(fā)達(dá)的地區(qū)，原則上或不再進(jìn)行單宗分散的宅基地分配，而是通過(guò)集中建設(shè)農(nóng)村公寓、農(nóng)民住宅小區(qū)落實(shí)一戶一宅。而對(duì)于那些在城鎮(zhèn)落戶的農(nóng)民，他們村里的宅基地可以在“自愿”的前提下，有償退出，由村集體出資購(gòu)買。有些省市已經(jīng)出臺(tái)政策，要求各地市建立農(nóng)村宅基地退出資金庫(kù)，對(duì)自愿退出宅基地且不再申請(qǐng)新宅基地的農(nóng)民，給予一次性經(jīng)濟(jì)補(bǔ)助。

三、我國(guó)的征地制度存在哪些問(wèn)題

1、地方政府利用當(dāng)前的土地征收制度獲取了巨大的利益。我國(guó)《土地管理法》規(guī)定，除集體經(jīng)濟(jì)組織根據(jù)規(guī)劃可利用本村集體土地進(jìn)行非農(nóng)建設(shè)外，其他非農(nóng)建設(shè)用地都必須向政府申請(qǐng)，土地一級(jí)市場(chǎng)由政府壟斷。地方政府通過(guò)征收從農(nóng)民手中低價(jià)拿地，再高價(jià)轉(zhuǎn)手出讓，從中賺取了巨額利潤(rùn)。

2、農(nóng)民的利益在土地征收制度下受到了損害。我國(guó)《憲法》和《土地管理法》明確規(guī)定，國(guó)家因公共利益的需要，可依法對(duì)土地實(shí)行征收征用，但法律并未明確界定公共利益的范圍，因而形成了公共利益黑洞。我國(guó)土地制度規(guī)定，城市中的非農(nóng)建設(shè)用地由政府統(tǒng)一管理。但在城市化突飛猛進(jìn)的背景下，地方政府不斷動(dòng)用行政權(quán)力進(jìn)行征地，公益性建設(shè)用地與經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地不分，征地范圍模糊不清，大量經(jīng)營(yíng)性、商業(yè)性用地也都打著公共利益的名義進(jìn)行征收。由此農(nóng)民的權(quán)益在公共利益外衣下受到了損害。土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低，是失地農(nóng)民利益受損的主要和直接表現(xiàn)。

3、在現(xiàn)行的土地征收制度下，用地企業(yè)既是利益受損者，又是利益收益者。按照我國(guó)目前土地征收制度的安排，地方政府是土地一級(jí)市場(chǎng)的壟斷者，是土地市場(chǎng)唯一的供方。由于利益最大化的驅(qū)動(dòng)，市場(chǎng)中的供方總會(huì)想方設(shè)法將標(biāo)的物的價(jià)格推高，在價(jià)格盡可能高的區(qū)域?qū)ふ移胶恻c(diǎn)，這也是市場(chǎng)規(guī)律使然。地方政府作為經(jīng)濟(jì)人，在批租土地的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中同樣受這一規(guī)律的支配，將土地的出讓價(jià)格越推越高。

4、土地農(nóng)轉(zhuǎn)非速度太快，使得土地征占規(guī)模過(guò)大，失地農(nóng)民越來(lái)越多。由于多種原因，地方政府都把促進(jìn)本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展作為重要任務(wù)，大力推進(jìn)工業(yè)化和城市化，由此帶來(lái)了征地規(guī)模的擴(kuò)張，使人均占有耕地量不斷減少。

5、對(duì)失地農(nóng)民補(bǔ)償過(guò)低，不足以解決他們的長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)。按照現(xiàn)有的土地管理制度，對(duì)農(nóng)民的土地補(bǔ)償費(fèi)用是按照被征收土地前三年的平均農(nóng)產(chǎn)值計(jì)算的，而與土地的非農(nóng)用使用價(jià)值、區(qū)域位置、經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r、土地供求關(guān)系等市場(chǎng)因素?zé)o關(guān)。這就造成了兩方面的后果：一方面給農(nóng)民的補(bǔ)償過(guò)低，另一方面地方政府通過(guò)轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)收入豐厚。給失地農(nóng)民的補(bǔ)償過(guò)低有三個(gè)表現(xiàn)：第一，法定的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低。在經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)的東部地區(qū)，一般耕地每畝的年產(chǎn)值在1000元左右，按法定最高倍數(shù)30倍計(jì)算，每畝地補(bǔ)償不過(guò)3萬(wàn)元，僅相當(dāng)于普通公務(wù)員一年的工資收入。據(jù)測(cè)算，按城市最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)每人每月300元計(jì)算，農(nóng)民所得補(bǔ)償一般只夠維持6—8年的時(shí)間；如果在經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)或者公益性征地，其補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)更低，一般只夠農(nóng)民3—5年的生活費(fèi)。如果參加社會(huì)保險(xiǎn)，每人所得補(bǔ)償費(fèi)還不夠參保費(fèi)用的1/2。第二，在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目中，征地補(bǔ)償費(fèi)占工程投資的比例很低。

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內(nèi)容審核：索建國(guó)律師

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