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　　中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法釋義:第二十二條

　　第二十二條 行政復(fù)議原則上采取書(shū)面審查的辦法，但是申請(qǐng)人提出要求或者行政復(fù)議機(jī)關(guān)內(nèi)負(fù)責(zé)法制工作的機(jī)構(gòu)認(rèn)為有必要時(shí)，可以向有關(guān)組織和人員調(diào)查情況，聽(tīng)取申請(qǐng)人、被申請(qǐng)人和第三人的意見(jiàn)。

　　【釋義】 本條是關(guān)于行政復(fù)議審理方式的規(guī)定。

　　對(duì)于符合受案范圍的行政復(fù)議案件，行政復(fù)議機(jī)關(guān)受理后，應(yīng)當(dāng)依法進(jìn)行審理。合法、及時(shí)地審結(jié)復(fù)議案件，是行政復(fù)議的重要環(huán)節(jié)。行政復(fù)議采取什么樣的審理方式是行政復(fù)議法起草過(guò)程中爭(zhēng)議比較大的一個(gè)問(wèn)題。有的同志認(rèn)為應(yīng)明確采用庭審方式，有的同志提出應(yīng)采用聽(tīng)證方式，還有的同志提出應(yīng)采用書(shū)面審理與庭審方式相結(jié)合的方式等等。但絕大多數(shù)意見(jiàn)認(rèn)為：行政復(fù)議審理采取何種方式，應(yīng)當(dāng)與行政復(fù)議本身的特點(diǎn)相符合，行政復(fù)議作為一項(xiàng)行政活動(dòng)，必須充分體現(xiàn)并且一定要符合行政效率原則，行政復(fù)議不必也不應(yīng)當(dāng)“司法化”，這是行政復(fù)議工作區(qū)別于行政訴訟的一個(gè)重要方面。行政復(fù)議效率原則，主要表現(xiàn)為：一是要求整個(gè)行政復(fù)議過(guò)程體現(xiàn)出便民、及時(shí)的特點(diǎn)，盡可能減少行政復(fù)議申請(qǐng)人在人力、物力、時(shí)間上的浪費(fèi)。因此，不能像一般訴訟程序那樣，要求當(dāng)事人花大量的時(shí)間進(jìn)行庭審活動(dòng)。二是有利于行政復(fù)議機(jī)關(guān)迅速、簡(jiǎn)練地審理行政復(fù)議案件。行政復(fù)議活動(dòng)是在行政系統(tǒng)內(nèi)部進(jìn)行的，行政復(fù)議機(jī)關(guān)與作出具體行政行為的行政機(jī)關(guān)有上下級(jí)領(lǐng)導(dǎo)或者指導(dǎo)的關(guān)系，往往不需要通過(guò)復(fù)雜的審理方式求得對(duì)具體事實(shí)的認(rèn)定和把握。因此，為了避免給申請(qǐng)人和被申請(qǐng)人造成訴累，體現(xiàn)效率原則，行政復(fù)議的審理直采取書(shū)面復(fù)議形式。

　　所謂書(shū)面復(fù)議，是指行政復(fù)議機(jī)關(guān)在審理復(fù)議案件時(shí)，僅就案件的有關(guān)書(shū)面材料進(jìn)行審理的一種方式。這種方式原則上不傳喚復(fù)議參加人和證人等到行政復(fù)議機(jī)關(guān);行政復(fù)議參加人可以采用郵寄的方式遞交行政復(fù)議申請(qǐng)書(shū)和有關(guān)材料;證人也可以用書(shū)面材料作證。行政復(fù)議機(jī)關(guān)書(shū)面審查的客體是被申請(qǐng)人作出的具體行政行為是否合法和適當(dāng)。具體來(lái)講對(duì)不同類型的行政案件應(yīng)從不同方面著手進(jìn)行審查。

　　一、被申請(qǐng)人作出的具體行政行為引起的行政爭(zhēng)議案件 　　被申請(qǐng)人針對(duì)特定的公民、法人或者其他組織主動(dòng)作出的具體行政行為應(yīng)當(dāng)合法、適當(dāng)。合法，即作出具體行政行為事實(shí)清楚、證據(jù)確實(shí)充分、適用法律正確、程序合法。適當(dāng)，即在法律、法規(guī)規(guī)定的權(quán)限和幅度內(nèi)，運(yùn)用自由裁量權(quán)作出的具體行政行為公正、合理、恰當(dāng)。根據(jù)合法性與適當(dāng)性的要求，行政復(fù)議機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)對(duì)被申請(qǐng)人作出的原具體行政行為的下列幾方面進(jìn)行審查：

　　1.權(quán)限審查。行政機(jī)關(guān)作出具體行政行為應(yīng)當(dāng)具有法定職權(quán)，且在法定權(quán)限范圍內(nèi)，否則屬于越權(quán)的違法行為。行政復(fù)議機(jī)關(guān)審查執(zhí)法主體的合法性，應(yīng)首先查明原具體行政行為是以誰(shuí)的名義作出的，以及規(guī)范性文件中對(duì)執(zhí)法主體的規(guī)定，在此基礎(chǔ)上，從以下四方面進(jìn)行分別審查：第一，被申請(qǐng)人是否具有作出該項(xiàng)具體行政行為的職權(quán)。如根據(jù)法律、法規(guī)的規(guī)定，公安機(jī)關(guān)沒(méi)有吊銷個(gè)體工商戶營(yíng)業(yè)執(zhí)照的職權(quán)，如果公安機(jī)關(guān)作出吊銷某個(gè)體戶營(yíng)業(yè)執(zhí)照的決定，即屬越權(quán)。

　　第二，被申請(qǐng)人是否超越法定權(quán)限范圍。第三，被申請(qǐng)人如果是非行政機(jī)關(guān)的社會(huì)組織，該社會(huì)組織行使的行政執(zhí)法權(quán)是否具有法律、法規(guī)的授權(quán)。根據(jù)憲法和組織法的規(guī)定，我國(guó)的行政執(zhí)法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)是行政機(jī)關(guān)。但是，法律、法規(guī)授權(quán)的組織可以依照授權(quán)作出具體行政行為。第四，行政機(jī)關(guān)委托其他組織作出具體行政行為的，其委托權(quán)限是否超越其法定職權(quán)等。

　　2.事實(shí)審查。分析案情、審查證據(jù)、調(diào)查取證是行政復(fù)議工作的重點(diǎn)和難點(diǎn)。案件是否事實(shí)清楚，證據(jù)是否確實(shí)充分，是行政復(fù)議機(jī)關(guān)審理行政復(fù)議案件經(jīng)常遇到的問(wèn)題。經(jīng)過(guò)審理，案件的主要事實(shí)仍然不清的，行政復(fù)議機(jī)關(guān)就難以對(duì)案件作出準(zhǔn)確的判斷。如某地方稅務(wù)機(jī)關(guān)對(duì)某個(gè)體旅館在發(fā)票中以“大頭小尾”手段偷稅的行為作出處罰的案件，行政復(fù)議機(jī)關(guān)在審查案件事實(shí)時(shí)，應(yīng)當(dāng)首先查清是否是“大頭小尾”的發(fā)票，其金額是多少，是否系該個(gè)體旅館開(kāi)具的等。否則，行政復(fù)議機(jī)關(guān)就無(wú)法正確認(rèn)定本案的事實(shí)。實(shí)踐中，行政復(fù)議機(jī)關(guān)一般應(yīng)從三方面對(duì)案件事實(shí)進(jìn)行審查：第一，分析案情。即行政復(fù)議機(jī)關(guān)根據(jù)申請(qǐng)人提交的行政復(fù)議申請(qǐng)書(shū)對(duì)案件事實(shí)的陳述，對(duì)照被申請(qǐng)人答辯書(shū)中對(duì)案件事實(shí)的辯駁或承認(rèn)，逐一審查行政機(jī)關(guān)作出具體行政行為的事實(shí)、根據(jù)、時(shí)間、內(nèi)容、形式等，以排查出一致點(diǎn)和矛盾點(diǎn)，確定需要進(jìn)一步清查的問(wèn)題。第二，審查證據(jù)。即對(duì)當(dāng)事人提供的證據(jù)逐一審查。一方面審查證據(jù)的真實(shí)性，辨別其真?zhèn)?，確定其證明力;另一方面審查證據(jù)的充分性，確定現(xiàn)有證據(jù)能否證明案件事實(shí)，找出不足之處，及需進(jìn)一步搜集的證據(jù)。第三，調(diào)查取證。即行政復(fù)議機(jī)關(guān)根據(jù)對(duì)案情的分析及對(duì)證據(jù)審查的結(jié)果，排列出需進(jìn)一步證明的問(wèn)題，認(rèn)為有必要時(shí)向爭(zhēng)議雙方、有關(guān)單位及有關(guān)人員進(jìn)行調(diào)查，以查清事實(shí)，達(dá)到證據(jù)確實(shí)充分。

　　3.法律適用審查。即根據(jù)我國(guó)現(xiàn)行的法律、法規(guī)、規(guī)章，審查被申請(qǐng)人作出具體行政行為時(shí)適用的法律依據(jù)是否正確。一般應(yīng)包括：是否適用了憲法、組織法及其他不能作為實(shí)體法適用的規(guī)范性文件;是否適用了尚未生效的規(guī)范性文件;是否適用了已經(jīng)廢止的或修改的規(guī)范性文件;應(yīng)適用甲法是否適用了乙法;應(yīng)適用甲法的某一條款是否適用了甲法的另一條款;是否適用了與法律、法規(guī)相抵觸的規(guī)章及具有普遍約束力的決定、命令。

　　4.程序?qū)彶?。即?duì)被申請(qǐng)人作出具體行政行為時(shí)是否違反法定程序，及其形式的合法性進(jìn)行全面審查。一般對(duì)程序的合法性從以下四個(gè)方面進(jìn)行審查：第一，是否違反法定的處理程序。如《行政處罰法》第四十二條規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)作出責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、吊銷許可證或者執(zhí)照、較大數(shù)額罰款等行政處罰決定之前，應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人有要求舉行聽(tīng)證的權(quán)利”。倘若行政機(jī)關(guān)沒(méi)有告知當(dāng)事人聽(tīng)證權(quán)，即徑行作出責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、吊銷許可證或者執(zhí)照、較大數(shù)額罰款這三種行政處罰決定，即屬違反法定處理程序。第二，是否屬于先處罰后取證。行政機(jī)關(guān)應(yīng)該在搞清事實(shí)的基礎(chǔ)上，依照法律法規(guī)的規(guī)定，作出具體行政行為。如果沒(méi)有查清主要事實(shí)，只憑想當(dāng)然，靠推斷是不應(yīng)當(dāng)作出具體行政行為的。作出具體行政行為后再調(diào)查取證是程序違法行為。第三，是否違反法定形式。根據(jù)有關(guān)規(guī)定，行政機(jī)關(guān)作出具體行政行為時(shí)應(yīng)當(dāng)制作、送達(dá)行政處理決定書(shū)，若不制作、不送達(dá)行政處理決定書(shū)亦屬違反法定形式，也應(yīng)承擔(dān)一定的法律責(zé)任。第四，是否向當(dāng)事人交代過(guò)復(fù)議權(quán)、訴權(quán)。行政機(jī)關(guān)或法律法規(guī)授權(quán)的組織作出具體行政行為，應(yīng)同時(shí)向管理相對(duì)人交代權(quán)利，否則屬于程序違法，應(yīng)承擔(dān)一定的法律后果。

　　5.適當(dāng)性審查。復(fù)議機(jī)關(guān)對(duì)作出原行政行為的行政機(jī)關(guān)所行使的自由裁量權(quán)的適當(dāng)性進(jìn)行審查，這是行政復(fù)議與行政訴訟在審查權(quán)限上的主要區(qū)別。具體行政行為不適當(dāng)?shù)闹匾憩F(xiàn)形式是濫用職權(quán)。譬如人民防空法規(guī)定，對(duì)侵占人民防空工程的行為，縣級(jí)以上政府人民防空主管部門可以對(duì)單位處以一萬(wàn)元至五萬(wàn)元的罰款。在行使這一處罰權(quán)時(shí)，人防部門應(yīng)當(dāng)根據(jù)具體違法情節(jié)，區(qū)別不同情況予以適當(dāng)處罰。對(duì)于相似的違法行為，若基于個(gè)人私利或不負(fù)責(zé)任的工作態(tài)度，處罰畸輕畸重，都是不當(dāng)?shù)模鶓?yīng)予以糾正。

　　二、被申請(qǐng)人不作為行為引起的行政爭(zhēng)議案件

　　根據(jù)《行政復(fù)議法》第七條第八、九、十項(xiàng)之規(guī)定，行政機(jī)關(guān)拒絕或拖延履行法定職責(zé)的案件一般有三類，這三類案件的主要特點(diǎn)是行政機(jī)關(guān)不作為。對(duì)于此類案件應(yīng)重點(diǎn)從以下幾個(gè)方面進(jìn)行審查：第一，管理相對(duì)人提出申請(qǐng)的形式、日期。主要包括，依法應(yīng)當(dāng)提出書(shū)面申請(qǐng)的，是否提出過(guò)書(shū)面申請(qǐng);提出申請(qǐng)的材料是否符合法律規(guī)定的要求;是否通過(guò)法定程序提出;提出申請(qǐng)的具體時(shí)間等。第二，管理相對(duì)人提出申請(qǐng)的內(nèi)容。主要包括：申請(qǐng)內(nèi)容是否屬于行政機(jī)關(guān)的法定職責(zé);申請(qǐng)內(nèi)容是否符合法定條件。第三，行政機(jī)關(guān)拒絕或拖延履行法定職責(zé)的事實(shí)。首先要查明行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)履行法定職責(zé)的法定期限或指定期限，然后審查行政機(jī)關(guān)是否在這一期限內(nèi)作出過(guò)具體行政行為，最后判斷行政機(jī)關(guān)是否具有拒絕或拖延履行法定職責(zé)的行為。

　　行政復(fù)議原則上采取書(shū)面復(fù)議，但并不排除在特殊情況下采取其他方式。這是因?yàn)闊o(wú)論效率原則、便民原則，還是經(jīng)濟(jì)原則，都應(yīng)該以弄清事實(shí)，能作出正確判斷為前提。對(duì)有些案情復(fù)雜，需要通過(guò)當(dāng)事人之間的質(zhì)證，方能搞清楚有關(guān)事實(shí)和證據(jù)的，則可以召集雙方當(dāng)事人、第三人、證人聽(tīng)取有關(guān)意見(jiàn)，對(duì)案件的有關(guān)爭(zhēng)議進(jìn)行質(zhì)證和辯駁，以幫助行政復(fù)議機(jī)關(guān)正確認(rèn)定事實(shí)。必須強(qiáng)調(diào)的是，行政復(fù)議機(jī)關(guān)可以根據(jù)實(shí)際情況決定是采取書(shū)面審查方式或者是親自調(diào)查取證的方式進(jìn)行審理，但是如果申請(qǐng)人提出要求行政復(fù)議機(jī)關(guān)再次調(diào)查取證或者要求向行政復(fù)議機(jī)關(guān)陳述意見(jiàn)，行政復(fù)議機(jī)關(guān)就必須聽(tīng)取申請(qǐng)人的意見(jiàn)。聽(tīng)取意見(jiàn)的形式也可以是多種形式的，如有的地方采取聽(tīng)證會(huì)的形式也是可以的。 　　幾年來(lái)我國(guó)的行政復(fù)議工作實(shí)踐說(shuō)明，書(shū)面審理案件的方式是比較符合行政復(fù)議工作性質(zhì)的，但是為了更好地做好行政復(fù)議工作，行政復(fù)議法同時(shí)也不排斥其他的審理方式，并且賦予了申請(qǐng)人在審理方式上選擇的權(quán)力，即申請(qǐng)人可以要求行政復(fù)議機(jī)關(guān)主動(dòng)調(diào)查取證、聽(tīng)取意見(jiàn)。因此，行政復(fù)議法規(guī)定了“原則上”采取書(shū)面審查的辦法，這使行政復(fù)議機(jī)關(guān)在復(fù)議案件的審理方式上有了很大的選擇余地，可以通過(guò)對(duì)具體案件的具體分析，靈活運(yùn)用適當(dāng)?shù)姆绞郊皶r(shí)審結(jié)案件。

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