一、城中村改造項目屬于什么領(lǐng)域的,土地一級開發(fā)管理辦法

土地一級開發(fā)管理辦法主要涉及政府對一定區(qū)域內(nèi)的土地進行統(tǒng)一的征地、拆遷、安置、補償，并進行適當?shù)氖姓涮自O(shè)施建設(shè)，使土地達到建設(shè)條件后，再進行有償出讓或轉(zhuǎn)讓的過程。以下是關(guān)于土地一級開發(fā)管理辦法的詳細闡述：

一、土地一級開發(fā)的定義與過程

定義：土地一級開發(fā)，指的是由政府或其授權(quán)委托的企業(yè)，對一定區(qū)域范圍內(nèi)的城市國有土地（毛地）、鄉(xiāng)村集體土地（生地）進行統(tǒng)一的征地、拆遷、安置、補償，使之成為凈地，然后進行適當?shù)氖姓涮自O(shè)施建設(shè)，使該區(qū)域范圍內(nèi)的土地達到“三通一平”、“五通一平”或“七通一平”的建設(shè)條件（熟地），再對熟地進行有償出讓或轉(zhuǎn)讓的過程。

過程：這個過程通常包括前期手續(xù)階段、組織實施階段和土地入市階段。具體工作階段包括取得授權(quán)、完成立項核準、融資、簽訂征地補償協(xié)議、取得征地批復(fù)、取得拆遷許可證、完成拆遷、市政工程施工許可證獲取、市政工程移交、供地驗收、成本與地價審核、土地入市交易和一級市場投入回收等。

二、土地一級開發(fā)與二級開發(fā)的區(qū)別

土地一級開發(fā)與二級開發(fā)的主要區(qū)別在于，一級開發(fā)是政府或授權(quán)企業(yè)進行征地、拆遷、安置、補償和市政配套設(shè)施建設(shè)，使土地達到建設(shè)條件；而二級開發(fā)則是土地使用者將達到規(guī)定可以轉(zhuǎn)讓的土地通過流通領(lǐng)域進行交易的過程，包括土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓、租賃、抵押等。

三、相關(guān)法規(guī)依據(jù)

依據(jù)《中華人民共和國土地管理法》的相關(guān)規(guī)定，如第十六條關(guān)于土地利用總體規(guī)劃的規(guī)定，第二十八條關(guān)于土地統(tǒng)計制度的規(guī)定，以及第五十三條至五十六條關(guān)于建設(shè)用地申請、土地使用權(quán)出讓、劃撥等規(guī)定，為土地一級開發(fā)提供了法律保障和操作指南。

綜上所述，土地一級開發(fā)管理辦法是一個綜合性的過程，需要政府或其授權(quán)企業(yè)遵循相關(guān)法律法規(guī)，進行細致規(guī)劃和嚴格執(zhí)行，以確保土地資源的合理利用和城市的可持續(xù)發(fā)展。

二、土地一級開發(fā)暫行辦法

第一條為規(guī)范市區(qū)土地一級開發(fā)行為，更好地落實土地利用總體規(guī)劃和城市總體規(guī)劃，確保有計劃供應(yīng)土地，根據(jù)《中華人民共和國土地管理法》、《中華人民共和國城市房地產(chǎn)管理法》、《國務(wù)院關(guān)于深化改革嚴格土地管理的決定》（國發(fā)〔2004〕28號）和《國務(wù)院關(guān)于促進節(jié)約集約用地的通知》（國發(fā)〔2008〕3號）和《土地儲備管理辦法（國土資發(fā)〔2007〕277號）》等有關(guān)規(guī)定，制定本辦法。第二條本辦法所稱土地一級開發(fā)，是指土地儲備機構(gòu)按規(guī)定確定土地一級開發(fā)單位，依照土地利用總體規(guī)劃和城市規(guī)劃，對國有土地、集體土地依法實施拆遷、收回、征收和市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，達到土地供應(yīng)條件的行為。城中村和舊城改造，按本辦法規(guī)定實施土地一級開發(fā)。第三條市國土資源局（以下簡稱市國土局）負責土地一級開發(fā)管理工作，市土地儲備機構(gòu)負責組織實施。市發(fā)改、建設(shè)、規(guī)劃、財政和審計等行政主管部門按照各自職責，做好相關(guān)工作。第四條土地一級開發(fā)堅持以政府主導(dǎo)、市場運作的原則，可以由土地儲備機構(gòu)承擔，也可以由土地儲備機構(gòu)通過招標方式選擇有實力的經(jīng)濟實體承擔。一級開發(fā)后的土地，按照年度土地供應(yīng)計劃和供地政策供應(yīng)土地。第五條土地一級開發(fā)主要包括：

（一）辦理一級開發(fā)相關(guān)政府審批手續(xù)，包括規(guī)劃、項目核準或備案、征地、拆遷、市政建設(shè)、交評、環(huán)評等一級開發(fā)審批手續(xù)；

（二）實施集體土地征收工作；

（三）實施國有土地收回（收購）及地上建筑物征收工作；

（四）完成地上附著物拆除、地下構(gòu)筑物拆移等工作；

（五）根據(jù)規(guī)劃條件進行土地平整及其他市政、配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；

（六）其他一級開發(fā)工作。第六條土地一級開發(fā)實施方案由市土地儲備機構(gòu)或轄區(qū)政府商市土地儲備機構(gòu)編制，經(jīng)市國土局審核后，報市政府批準。土地一級開發(fā)實施方案應(yīng)包括地塊現(xiàn)狀情況、土地及地上建筑物權(quán)屬情況，規(guī)劃條件及供地方向，一級開發(fā)成本，資金籌備計劃，一級開發(fā)實施方式及時間安排等內(nèi)容。第七條土地一級開發(fā)成本包括：

（一）前期費用；

（二）征地補償費、拆遷補償費、工程費；

（三）市政基礎(chǔ)設(shè)施、公共配套設(shè)施建設(shè)費用；

（四）財務(wù)費用和相關(guān)稅費；

（五）不可預(yù)見費。第八條土地儲備機構(gòu)負責實施土地一級開發(fā)的，由土地儲備機構(gòu)負責籌措資金、辦理規(guī)劃、項目核準、征地拆遷及大市政建設(shè)等手續(xù)并組織實施。管理費用按照土地一級開發(fā)成本的2％列支。通過招標方式進行土地一級開發(fā)的，由土地儲備機構(gòu)與中標單位簽訂土地一級開發(fā)協(xié)議。中標人負責籌措資金、辦理規(guī)劃、項目核準、征地拆遷和大市政建設(shè)等手續(xù)并組織實施。招標底價包括土地一級開發(fā)的預(yù)計總成本和利潤，利潤不高于成本的10％。第九條土地一級開發(fā)由土地儲備機構(gòu)或土地儲備機構(gòu)委托土地一級開發(fā)實施單位向建設(shè)、規(guī)劃、國土等部門辦理相關(guān)手續(xù)，涉及交通、園林、文物、環(huán)保、人防等有關(guān)單位的，應(yīng)辦理相關(guān)手續(xù)。第十條土地一級開發(fā)涉及集體土地、農(nóng)用地的，依法辦理土地征收、農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)。第十一條國有土地一級開發(fā)，由土地儲備機構(gòu)、土地一級開發(fā)實施單位與土地使用權(quán)人、房屋產(chǎn)權(quán)人簽訂補償協(xié)議。

三、一級土地開發(fā)要求

土地一級開發(fā)是指政府或其授權(quán)委托的企業(yè)在土地出讓前，按照土地利用總體規(guī)劃、城市總體規(guī)劃及控制性詳規(guī)，對一定區(qū)域內(nèi)的城市國有土地和農(nóng)村集體土地進行統(tǒng)一征用、拆遷、補償、安置，并進行適當?shù)幕A(chǔ)設(shè)施建設(shè)和社會公共設(shè)施建設(shè)，使該區(qū)域范圍內(nèi)土地達到“幾通一平”的建設(shè)條件，從而可以凈地出讓土地使用權(quán)的行為。土地一級開發(fā)可以由土地儲備機構(gòu)主導(dǎo)，負責籌措資金、辦理規(guī)劃、項目核準、征地拆遷及大市政建設(shè)等手續(xù)并組織實施。在這種情況下，開發(fā)企業(yè)僅僅是作為土地儲備機構(gòu)的受托人，具體執(zhí)行一級開發(fā)相關(guān)事務(wù)，開發(fā)企業(yè)的管理費（利潤率）為開發(fā)成本的2％。由開發(fā)企業(yè)自行負責籌措資金、辦理規(guī)劃、項目核準、征地拆遷和大市政建設(shè)等手續(xù)并組織施的，利潤率為開發(fā)成本的8％。土地一級開發(fā)業(yè)務(wù)的特點＊資金密集。土地一級開發(fā)業(yè)務(wù)是屬于資金密集型業(yè)務(wù)，資金需求往往達到幾億元或者幾十億元。＊融資困難。從事一級開發(fā)的企業(yè)大多數(shù)是為項目設(shè)立的項目公司，融資比較困難，原因在于：

（1）企業(yè)成立時間短，缺少經(jīng)營業(yè)績，市場信譽和銀行信用還沒有建立起來；

（2）企業(yè)缺少固定資產(chǎn)或其他有效財產(chǎn)作為融資抵押。一級開發(fā)階段，土地使用權(quán)不歸開發(fā)企業(yè)所有，企業(yè)不能以此進行抵押融資；

（3）受國家宏觀調(diào)控政策調(diào)控的影響，銀行對包括土地一級開發(fā)在內(nèi)的房地產(chǎn)行業(yè)貸款處于收縮狀態(tài)。中國人民銀行“121號文件”明確規(guī)定要“嚴格控制土地儲備貸款的發(fā)放”，使得各類土地一級開發(fā)主體從銀行獲得資金支持難度加大；

（4）缺少債券、股票上市等直接融資渠道。＊需求穩(wěn)定。土地是資源類商品，也是房地產(chǎn)產(chǎn)業(yè)鏈最前端的環(huán)節(jié)。而土地的稀缺性和社會需求增長的矛盾日益突出，使土地在很長一段時期將處于增值過程。以土地加工和交易為對象的土地一級開發(fā)業(yè)務(wù)基本上不存在價值風險，流動性風險也比較小。＊土地一級開發(fā)過程簡單，與其對應(yīng)的資金路線圖清晰?，F(xiàn)金流方面，資金主要用于征地、拆遷、市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和其他相關(guān)費用。由于征地、拆遷、市政等子市場比較成熟和透明，法律政策體系相對完備。因此，一級開發(fā)的過程和成本是可控的，事先可以做出比較準確的預(yù)算。8％的開發(fā)利潤基本由政策提供保障。以上特性決定了土地一級開發(fā)與房地產(chǎn)二級開發(fā)不同的風險收益特性，是風險較低和收益穩(wěn)定的經(jīng)營業(yè)務(wù)。＊土地一級開發(fā)業(yè)務(wù)的發(fā)展方向是政府主導(dǎo)、市場化運作。從相關(guān)政策的演進來看，政府逐漸從市場的直接參與者向規(guī)則制定者和行業(yè)監(jiān)管者的角色轉(zhuǎn)變，通過培育市場主體、加強市場監(jiān)管等舉措推動土地市場發(fā)育。從規(guī)劃的制訂到土地供應(yīng)的計劃管理、土地入市交易管理等，都體現(xiàn)了政府的主導(dǎo)作用。同時，政府也在積極培育合格的市場主體，以維持適度競爭。＊土地一級開發(fā)業(yè)務(wù)的發(fā)展方向是培育市場化的土地一級開發(fā)主體，實行市場準入制度?！侗本┦型恋貎浜鸵患夐_發(fā)管理暫行辦法》第四條規(guī)定，“土地儲備開發(fā)堅持以政府主導(dǎo)、市場化運作的原則，可以由土地儲備機構(gòu)承擔或者通過招標方式選擇有相應(yīng)資質(zhì)等級的房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)承擔?！蔽磥?，只有有誠信、有實力的開發(fā)企業(yè)才能經(jīng)營土地一級開發(fā)，市場準入門檻的提高將進一步提升土地一級開發(fā)企業(yè)的整體素質(zhì)，降低融資風險。日前，北京市土地一級開發(fā)招投標政策已獲審批通過，將正式開始實施，這意味著北京市土地一級開發(fā)將駛?cè)敫邮袌龌⑼该骰\行的軌道。

四、什么是土地一級開發(fā)

土地一級開發(fā)就是從生地到熟地的過程。土地一級開發(fā)，是由政府或其授權(quán)委托的企業(yè)，對一定區(qū)域范圍內(nèi)的城市國有土地（毛地）、鄉(xiāng)村集體土地（生地）進行統(tǒng)一的征地、拆遷、安置、補償，使之成為凈地，并進行適當?shù)氖姓涮自O(shè)施建設(shè)，使該區(qū)域范圍內(nèi)的土地達到三通一平（通水、通電、通路和土地平整），“五通一平“（通水、通電、通路、通訊、通氣、土地平整），或“七通一平“（通給水、通排水、通電、通訊、通路、通燃氣、通熱力、土地平整）的建設(shè)條件（熟地），再對熟地進行有償出讓或轉(zhuǎn)讓的過程。土地一級階段包括：1、前期手續(xù)階段、2、組織實施階段3、土地入市階段。一般而言，規(guī)范的一級開發(fā)主要子工作階段包括取得授權(quán)、完成立項核準、融資、簽訂征地補償協(xié)議、取得征地批復(fù)、取得拆遷許可證、完成拆遷、市政工程施工許可證獲取、市政工程移交、供地驗收、成本與地價審核、土地入市交易和一級市場投入回收。在實際操作中，這些節(jié)點在時間上存在交叉性。一級開發(fā)項目模式具體為：1、舊城改造項目2、城中村改造項目、3、舊廠房改造項目國有土地收購儲備項目、4、土地一級開發(fā)項目、5、中心城區(qū)棚改項目、6、一次性招標棚改項目、7、土地開發(fā)棚改項目。雖然項目模式名稱存在差異，但實際中有些模式只是由于歷史原因?qū)е马椖磕Ｊ桨l(fā)生變化，項目性質(zhì)并未改變。綜上所述，土地一級開發(fā)，是指由政府或其授權(quán)委托的企業(yè)，對一定區(qū)域范圍內(nèi)的城市國有土地、鄉(xiāng)村集體土地進行統(tǒng)一的征地、拆遷、安置、補償，并進行適當?shù)氖姓涮自O(shè)施建設(shè)，使該區(qū)域范圍內(nèi)的土地達到“三通一平“、“五通一平“或“七通一平“的建設(shè)條件（熟地），再對熟地進行有償出讓或轉(zhuǎn)讓的過程?！痉梢罁?jù)】：《中華人民共和國土地管理法》第十六條 下級土地利用總體規(guī)劃應(yīng)當依據(jù)上一級土地利用總體規(guī)劃編制。地方各級人民政府編制的土地利用總體規(guī)劃中的建設(shè)用地總量不得超過上一級土地利用總體規(guī)劃確定的控制指標，耕地保有量不得低于上一級土地利用總體規(guī)劃確定的控制指標，省、自治區(qū)、直轄市人民政府編制的土地利用總體規(guī)劃，應(yīng)當確保本行政區(qū)域內(nèi)耕地總量不減少。

五、土地一級開發(fā)授權(quán)

一、前期申請

原土地所有者或使用者征得區(qū)縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或上級主管部門同意，向市國土局提出申請。市國土局受理申請并進行土地開發(fā)項目預(yù)審。

二、項目審核

根據(jù)項目的性質(zhì)，委托市、區(qū)縣土地儲備機構(gòu)負責組織編制土地儲備開發(fā)實施方案。在方案編制中，由市國土局會同市發(fā)展改革、規(guī)劃、建設(shè)、交通、環(huán)保等部門參加的聯(lián)審會，對項目提出原則意見，確定土地開發(fā)主體。

三、辦理手續(xù)

1．土地儲備開發(fā)實施單位向市規(guī)劃部門辦理規(guī)劃意見，向市國土部門辦理用地手續(xù)，向市發(fā)展和改革委員會辦理核準手續(xù)。涉及交通、園林、文物、環(huán)保和市政專業(yè)部門的手續(xù)，按照有關(guān)規(guī)定辦理相應(yīng)手續(xù)。

2．如果開發(fā)項目涉及新增集體土地辦理農(nóng)用地征收、農(nóng)轉(zhuǎn)用手續(xù)或存量國有建設(shè)用地收回國有土地使用權(quán)的，土地儲備開發(fā)實施單位依法辦理相關(guān)手續(xù)，并獲得市人民政府的批準。

3．取得市人民政府的批準文件后由土地儲備開發(fā)實施單位到相關(guān)委辦局辦理征地、拆遷、市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等相關(guān)手續(xù)。組織實施征地、拆遷和市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、危改、文保、綠隔等項目需按規(guī)定承擔回遷房建設(shè)。

四、組織驗收

建設(shè)項目的土地一級開發(fā)完成后由市國土局組織相關(guān)委辦局進行驗收，驗收審核的內(nèi)容：審核土地一級開發(fā)成本，組織驗收土地開發(fā)程度是否達到合同的要求，根據(jù)委托合同支付相應(yīng)土地開發(fā)費或管理費，納入市土地儲備庫。

個人名下土地開發(fā)流程與費用

1、開發(fā)主體

土地一級開發(fā)工作主要由政府授權(quán)或土地儲備機構(gòu)來完成，不管是包含農(nóng)地征轉(zhuǎn)用過程的土地一級開發(fā)，還是使國有土地由生地變熟地的土地一級開發(fā)，實施主體往往是政府授權(quán)的一級開發(fā)公司或土地整理儲備機構(gòu)。

2、開發(fā)程序

（1）計劃編制

首先要根據(jù)國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、城市總體規(guī)劃以及土地供應(yīng)計劃、土地利用年度計劃和土地儲備開發(fā)計劃，來編制土地一級開發(fā)計劃。

（2）前期策劃

根據(jù)已編制的土地一級開發(fā)計劃，原土地所有者或使用者在征得縣（區(qū)）人民政府和鎮(zhèn)級人民政府或上級主管部門同意后，向市級國土資源管理部門提出土地一級開發(fā)申請。市級國土資源管理部門受理申請并進行預(yù)審，委托土地儲備機構(gòu)編制土地一級開發(fā)實施方案。

（3）征詢意見和審批

市級國土資源管理部門會同相關(guān)部門，包括規(guī)劃、建設(shè)、交通、環(huán)保等部門，就土地一級開發(fā)實施方案提出原則意見。

同時，土地一級開發(fā)項目涉及征用土地的，土地儲備機構(gòu)根據(jù)計劃和規(guī)劃有關(guān)手續(xù)分別向所在區(qū)（縣）政府提出征地申請，由區(qū)（縣）政府按規(guī)定程序辦理征地報批手續(xù)；涉及農(nóng)轉(zhuǎn)用的，向國土資源管理部門申辦農(nóng)轉(zhuǎn)用手續(xù)；涉及房屋拆遷的，向房管部門辦理房屋拆遷手續(xù)。

土地儲備機構(gòu)通過委托或招標的方式確定土地一級開發(fā)主體，并下達土地一級開發(fā)批復(fù)，簽訂土地一級開發(fā)合同。

（4）組織實施開發(fā)

土地一級開發(fā)主體首手進行拆遷調(diào)查、評估，按相關(guān)政策文件協(xié)商制定拆遷安置補償方案等等，并需經(jīng)過政府主管部門審查通過。與此同時，進行一級土地開發(fā)的開發(fā)商要及時做出土地規(guī)劃方案，以核定土地性質(zhì)、使用功能、范圍、規(guī)模、開發(fā)強度等技術(shù)經(jīng)濟指標。完成以上準備工作，就可以針對地塊實施拆遷、拆除、三通一平或七通一平等工作。

（5）項目驗收

土地一級開發(fā)項目完成后，土地儲備機構(gòu)負責實施，由市國土資源管理部門會同相關(guān)部門根據(jù)《土地一級開發(fā)合同》、計劃和規(guī)劃的批準文件進行驗收。驗收合格的建設(shè)用地，納入政府土地儲備庫。

土地開發(fā)費用

1、基礎(chǔ)設(shè)施配套費

對于基礎(chǔ)設(shè)施配套常常概括為“三通一平”和“七通一平”?！叭ㄒ黄健敝福和ㄋ⑼?、通電、平整地面?！捌咄ㄒ黄健敝福和ㄉ纤?、通下水、通電、通訊、通氣、通熱、通路、平整地面。

2、公共事業(yè)建設(shè)配套費用

這與項目大小、用地規(guī)模有關(guān)，各地情況不一，視實際情況而定。

3、小區(qū)開發(fā)配套費

同公共事業(yè)建設(shè)配套費類似，各地根據(jù)用地情況確定合理的標準。

在計算土地開發(fā)費過程中，首先必須準確確定土地開發(fā)程度。

所謂土地開發(fā)程度，是指土地的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和開發(fā)的狀況，一般包括道路、供電、供水、通訊、排水、通氣、供暖和場地是否平整等，這就是通常所說的“七通一平”。

“七通一平”的說法實際上最早來源于房地產(chǎn)開發(fā)和土地開發(fā)區(qū)的開發(fā)，比如在開發(fā)區(qū)的開發(fā)建設(shè)過程中，政府或開發(fā)商通常應(yīng)實現(xiàn)開發(fā)區(qū)內(nèi)的“三通一平”、“五通一平”或“七通一平”等。

但這種開發(fā)程度對開發(fā)區(qū)來說，是指區(qū)內(nèi)的“通”和“平”，而具體對于開發(fā)區(qū)內(nèi)某一塊地（宗地）來說，各種設(shè)施一般只建設(shè)到宗地紅線外，而宗地內(nèi)若還沒有建成房屋等建筑物的話，一般來說是不通的，但通常應(yīng)達到平整。這是指在正式的開發(fā)區(qū)內(nèi)，土地開發(fā)程度一般來說比較容易分析，而在一般地區(qū)，尤其是獨立工礦區(qū)的土地開發(fā)程度設(shè)定通常就比較困難了。

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投稿：蕭銘峰

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