周智堅(jiān)＊ 彭曉云＊＊

[摘要]盡快明晰公共利益的內(nèi)涵，界定公共利益的外延，對(duì)政府征地權(quán)力進(jìn)行有效的制衡，成為法治社會(huì)不可或缺的基礎(chǔ)要件。本文以公共利益的主體多樣性角度切入，對(duì)公共利益作縱向?qū)哟蝺?yōu)先等級(jí)體系劃分，作為政府征地時(shí)的價(jià)值判斷標(biāo)準(zhǔn)，避免公共利益的“異化”和“失真”，力求為公共利益的真實(shí)體現(xiàn)，多添一把希望之火。

[關(guān)鍵詞]公共利益 政府征地 價(jià)值體系

“公共利益”是政府征地合法性的基礎(chǔ)條件之一。但“公共利益”是多元主體的價(jià)值判斷，主體利益立場(chǎng)的不同，對(duì)其內(nèi)涵和外延也會(huì)有不同的認(rèn)識(shí)和界定，從而引發(fā)征地各方在價(jià)值維度上的隔閡，誘發(fā)實(shí)踐層面上的沖突。

我國(guó)的征地制度顯得較為粗略和原則化，特別是在“公共利益”的界定方面，規(guī)定得不甚明確，嚴(yán)重?fù)p害了原土地所有者或使用者的利益，滋生了行政腐敗，破壞了社會(huì)秩序。因此，在法律中明確界定公共利益已成為亟需解決的問題，本文嘗試通過構(gòu)建公共利益價(jià)值體系輔之以對(duì)應(yīng)的行政程序，指導(dǎo)政府征地的實(shí)踐。

一、問題的提出

北京黃老漢夫婦危舊房強(qiáng)制搬遷案、廣州小谷圍別墅的“大學(xué)城”征地糾紛案，共同指出了一個(gè)問題：我國(guó)現(xiàn)有立法缺乏界定公共利益的標(biāo)準(zhǔn)和程序，大量的建設(shè)項(xiàng)目搭乘公共利益的“便車”——公共利益成籮筐，什么項(xiàng)目都能裝。為避免“公共利益”被濫用，維護(hù)憲法作為根本大法的權(quán)威和尊嚴(yán)，建立法治的社會(huì)環(huán)境，明確界定憲法和相關(guān)法律中“公共利益”的涵義刻不容緩。我國(guó)學(xué)者在公共利益界定的方法上作了很多有益的探討，如實(shí)體法上的使用主體法、用途效果法、直接目的配合行政和司法程序法等。但是，不同角度的實(shí)體方法交集使用，使得公共利益范圍被縮小，可能限制行政權(quán)力的正當(dāng)行使。

筆者主張，從公共利益客觀、共享、相對(duì)的屬性出發(fā)，以單一的縱向利益為維度，以公共利益價(jià)值體系作為實(shí)體方法，預(yù)公告、說明理由、聽證為程序方法，構(gòu)建政府征地公共利益界定的方法體系。

二、政府征地之公共利益價(jià)值體系衡量

德國(guó)學(xué)者華特·克萊恩指出，在諸多公共利益的沖突中，以“對(duì)生活影響重大”、“受益人范圍廣”（公共利益的量廣質(zhì)高學(xué)說）的利益為優(yōu)。1但量廣質(zhì)高仍然存在彈性太大的弊端，必須以更明確的標(biāo)準(zhǔn)細(xì)化。

社會(huì)是由一定數(shù)量的成員組成的，但是究竟多少數(shù)量的成員才足以組成一個(gè)“社會(huì)”呢？全國(guó)人民的利益當(dāng)然是公共利益，全省人民的利益是否屬于公共利益呢，繼續(xù)細(xì)化到“全市”、“全區(qū)”、“全?！倍际且粋€(gè)公共利益的主體；但是，是否構(gòu)成公共利益卻沒有明確的標(biāo)準(zhǔn)予以衡量。

筆者認(rèn)為，利益究其本質(zhì)是一種主體對(duì)客體的價(jià)值判斷。不同的利益主體如企業(yè)、工會(huì)、行業(yè)協(xié)會(huì)；生活在社會(huì)中的人民同時(shí)又具有多種身份，是多種主體的利益歸屬人，如企業(yè)中的工人是企業(yè)利益的相關(guān)人，也是其居住社區(qū)的利益相關(guān)人，公共利益呈現(xiàn)出立體性和交叉性的特征。因此，公共利益的價(jià)值體系建構(gòu)不能從橫向入手，只能以縱向的研究進(jìn)路建立公共利益的價(jià)值體系。本文把公共利益分為以下四個(gè)層次：

1.最優(yōu)層次——全球性的公共利益。如維護(hù)世界和平與穩(wěn)定；對(duì)全球性犯罪如貪污、賄賂、走私、販毒的國(guó)際性司法合作；保護(hù)可持續(xù)發(fā)展的環(huán)境；全球性傳染病控制與治療；建立統(tǒng)一、開放的商品和服務(wù)的全球性市場(chǎng)。

2.次優(yōu)層次——國(guó)家性的公共利益。如健全法律制度、完善法制體系；保衛(wèi)國(guó)家安全與領(lǐng)土完整；發(fā)展教育事業(yè)；進(jìn)行國(guó)家基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，如公路、鐵路、機(jī)場(chǎng)；維持國(guó)家貨幣穩(wěn)定，避免出現(xiàn)通貨膨脹或緊縮。

3.基本層次——地方性的公共利益。如地方基礎(chǔ)設(shè)施（比如城市道路）修建、街道照明、地方社會(huì)治安；地方性的衛(wèi)生和醫(yī)療建設(shè)；地方性支柱產(chǎn)業(yè)、支柱企業(yè)的發(fā)展，如海南省重點(diǎn)發(fā)展旅游業(yè)和熱帶農(nóng)業(yè)。

4.一般層次——社區(qū)性的公共利益。如社區(qū)的綠化與環(huán)境、社區(qū)治安、社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、社區(qū)公共管理組織的管理行為等。

引用數(shù)學(xué)上的不等式關(guān)系，以上四者的關(guān)系表現(xiàn)為：最優(yōu)層次>次優(yōu)層次>基本層次>一般層次。公共利益價(jià)值體系對(duì)政府征地權(quán)約束的合法性源于“帕累托最優(yōu)”定理。所謂帕累托最優(yōu)，就是指這樣一種狀態(tài)，在使一部分人境況變好的情況下，而不會(huì)使另一部分人的處境變差。如果政府的征地決策在使得一部分人生活變好的同時(shí)，令另一部分人的生活變得更差，那么這個(gè)政府征地行為不是增進(jìn)公共利益，而是損害公共利益，就失去了合法性基礎(chǔ)。

政府濫用征地權(quán)通常都有各種冠冕堂皇的“公共利益”目的，但是如果把它放到公共利益價(jià)值體系中衡量，我們就會(huì)發(fā)現(xiàn)，通常政府征地權(quán)在促進(jìn)了低層次的公共利益的同時(shí)，損害了高層次的公共利益。因此，引入公共利益價(jià)值體系分析框架，將政府征地動(dòng)因置于公共利益價(jià)值體系中考量，避免政府由于權(quán)力尋租或決策不當(dāng)而造成“顧小家、損大家”的結(jié)局。

三、政府征地中公共利益價(jià)值體系的制度化

（一）解決問題的進(jìn)路——以商品房開發(fā)征地為例

公共利益的需要是國(guó)家征地權(quán)的合法性根基。我們以征地實(shí)務(wù)中爭(zhēng)議最大的征收農(nóng)用地、開發(fā)商品房為例，分析這種征地是否符合公共利益的層次要求：增進(jìn)的利益有：（1）新入住者得以安居樂業(yè)，增進(jìn)了一般層次的公共利益；（2）城市的范圍得以擴(kuò)展，城市的景觀得到改善，增進(jìn)了基本層次的公共利益。

減損的公共利益有：（1）被征地的農(nóng)民被迫重新適應(yīng)新環(huán)境、農(nóng)民又得不到合理的補(bǔ)償（補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過低、補(bǔ)償金被截留等因素）、農(nóng)民重新就業(yè)的困難、失去了以土地所有權(quán)形式為表現(xiàn)的生活保障，導(dǎo)致一般層次的公共利益損害；（2）大量農(nóng)民離開土地后，增加的勞動(dòng)力數(shù)量對(duì)國(guó)家就業(yè)率造成的巨大壓力，形成了勞動(dòng)力市場(chǎng)失衡；農(nóng)民失去土地的社會(huì)保障后，對(duì)國(guó)家穩(wěn)定帶來的消極影響；耕地不斷減少，對(duì)基本農(nóng)作物產(chǎn)量帶來的沖擊，是對(duì)次優(yōu)性公共利益的減損。

根據(jù)低層次公共利益服從高層次公共利益的原理，以國(guó)家動(dòng)用征地權(quán)進(jìn)行商品房建設(shè)的行為明顯違反了《土地管理法》關(guān)于政府征地的公共利益目的。

（二）完善建議

公共利益價(jià)值體系作為一種利益衡量與比較的方法必須具體化為實(shí)體與程序上的權(quán)利和義務(wù)，約束政府征地權(quán)力的行使，令其符合公共利益的內(nèi)在要求。[page]

1.在《土地管理法實(shí)施條例》第五章的“建設(shè)用地”中增設(shè)公共利益界定標(biāo)準(zhǔn)的條款。用概括加列舉的方法和分類法對(duì)公共利益進(jìn)行界定。政府征地的“公共利益需要”是指被征的土地將被公共使用或者具備公共的用途，能增進(jìn)全體社會(huì)成員的福利，包括但不限于：1軍事用地；2國(guó)家政府機(jī)關(guān)及公益性事業(yè)研究單位用地；3能源、交通用地，如煤礦、道路、機(jī)場(chǎng)等；4公共設(shè)施用地，如水、電、氣等管道、站場(chǎng)用地；5國(guó)家重點(diǎn)工程用地，如三峽工程、儲(chǔ)備糧庫(kù)等；6公益及福利事業(yè)用地，如學(xué)校、醫(yī)院、敬老院等；7水利、環(huán)境保護(hù)用地，如水庫(kù)、防護(hù)林等；8其它公認(rèn)或法院裁定的公共利益用地。

當(dāng)不同的公共利益發(fā)生沖突，依以下順序服從：全球性公共利益高于國(guó)家性公共利益高于地方性社會(huì)公共利益高于社區(qū)性社會(huì)公共利益。需要說明的是，全球性公共利益通常體現(xiàn)為一國(guó)權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)國(guó)際條約、協(xié)定的批準(zhǔn)。

2.在《土地管理法實(shí)施條例》第五章的“建設(shè)用地”中，增設(shè)政府征地預(yù)先公告、說明理由、聽證程序，具體包括：

（1）政府有預(yù)先公告并說明征地理由的義務(wù)。征地機(jī)關(guān)必須將征地的理由隨同擬征地公告向社會(huì)公開，告知相對(duì)人所享有的程序性權(quán)利。其中政府征地理由必須詳細(xì)說明征地行為將會(huì)犧牲的利益及促進(jìn)的利益，比較的標(biāo)準(zhǔn)是：其一，促進(jìn)利益的層次高于犧牲利益的層次，如其犧牲的利益所屬層次高于其促進(jìn)的利益所屬層次，其理由將不能成立；其二，若為同一層次的利益互換，則促進(jìn)的利益必須具有公共利益相對(duì)性的特征（急需性和階段性）。

（2）土地權(quán)利人的異議權(quán)。土地現(xiàn)有權(quán)利人認(rèn)為征地理由不符合公共利益標(biāo)準(zhǔn)的，可向征地機(jī)關(guān)提出異議，征地機(jī)關(guān)必須在時(shí)限內(nèi)對(duì)異議作出解釋，未經(jīng)解釋不得實(shí)施征地；現(xiàn)有權(quán)利人對(duì)解釋不滿意可要求舉行聽證。該權(quán)利能保障政府與被征地者充分溝通，讓被征地者發(fā)表意見，讓各方參與聽證程序，對(duì)有損個(gè)人利益的政府行為及時(shí)提出異議；同時(shí)政府對(duì)這些異議必須作出合理的回應(yīng)，保護(hù)利益相關(guān)人權(quán)利的實(shí)現(xiàn)，利用群眾的力量限制政府權(quán)力的濫用。

（3）土地權(quán)利人的訴權(quán)。當(dāng)土地現(xiàn)有權(quán)利人經(jīng)異議仍不服時(shí)，可直接向當(dāng)?shù)刂屑?jí)人民法院提起行政訴訟。法院以其中立的裁判者身份，審查行政行為的合法性，為權(quán)利人提供最后的司法保障，使政府征地的聽證程序更為有效、公平，使利益沖突各主體間的權(quán)利得到較好的平衡。

參考文獻(xiàn)

[1]朱道林、沈飛。土地征用的公共利益原則與制度需求的矛[J].國(guó)土資源，2002（11）：38－40.

[2]劉行。公共利益：亟待法律給說法[N].人民法院報(bào)，2004－05－14（8）。

[3]郭潔。土地征用法律問題探析[J].當(dāng)代法學(xué)，2002（8）：59－63.

[4]陳如桂。政府征地的公共利益目的[J].經(jīng)濟(jì)法制論壇，2004（2）：48.

[5]黃東東。土地征用公益目的性理解[J]，理論探討。2003（1）：36－38.

[6]顏運(yùn)秋、石新中。論法律中的公共利益[J].中國(guó)人民公安大學(xué)學(xué)報(bào)，2004（4）：75－81.

[7]楊峰。財(cái)產(chǎn)征收中“公共利益”如何確定[J].法學(xué)，2005（10）：99－100.

[8]沈衛(wèi)中。行政征用—我國(guó)土地征用制度之我見[M].行政與法》，2003（9）：45－47.

[9]陳新民。德國(guó)公法學(xué)基礎(chǔ)理論[M].濟(jì)南：山東人民出版社，2001.

[10]王名揚(yáng)。法國(guó)行政法[M].中國(guó)政法大學(xué)出版社，1988.

[11]李進(jìn)云、王文華、李克寧、蔣丹寧。美國(guó)財(cái)產(chǎn)法[M].法律出版社，1998.

[12]馬新彥。美國(guó)財(cái)產(chǎn)法與判例研究[M].法律出版社，2001.

＊廣東省電信實(shí)業(yè)集團(tuán)公司助理經(jīng)濟(jì)師，法學(xué)碩士。

＊＊中國(guó)建設(shè)銀行廣東省分行助理會(huì)計(jì)師，管理學(xué)、法學(xué)雙學(xué)士。

1李累：《略論我國(guó)憲法財(cái)產(chǎn)征收制度的缺陷》，《中山大學(xué)學(xué)報(bào)（社科版）》，2002年第2期，第13頁(yè)。

摘自《法治論壇》第五輯

北京圣運(yùn)律師為您整理關(guān)于本文的法律熱搜話題

●政府征地中公共利益的界定是什么

●政府征地中公共利益的界定是

●征地過程中公共利益的界定

●政府征地中公共利益的界定標(biāo)準(zhǔn)

●征地 公共利益

●論土地征收制度中公共利益的界定

●什么叫公共利益征地

●政府征地中公共利益的界定是

●土地征收公共利益用地認(rèn)定

●征收中的公共利益

北京圣運(yùn)律師事務(wù)所為您推薦與本文相關(guān)內(nèi)容閱讀

●根據(jù)公共利益需要，哪些情形下，確需征收房屋的，由市縣級(jí)人民政府作出征收決定??拆遷不給安置費(fèi)違法嗎？：今日在線補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)法律咨詢

●征地補(bǔ)償?shù)馁M(fèi)用包括什么??為了公共利益政府能征地嗎？：今日在線土地征收法律咨詢

●征地補(bǔ)償?shù)馁M(fèi)用包括什么??為了公共利益政府能征地嗎？：今日在線土地征收法律咨詢

●明明是強(qiáng)拆，竟然用影響公共利益當(dāng)借口

●明明是強(qiáng)拆，竟然用影響公共利益當(dāng)借口

●明明是補(bǔ)償協(xié)議沒談攏遭拆除，何必用影響公共利益當(dāng)借口

●?如果你勝訴，公共利益就有重大損失了……

●集體土地征收矛盾多發(fā)的根源〡國(guó)家壟斷集體土地入市，征地不以公共利益為前提

內(nèi)容審核：北京圣運(yùn)律師

來源：中國(guó)法院網(wǎng)-政府征地中公共利益的界定，政府征地中公共利益的界定