完善農(nóng)村土地征用制度的思考

土地征用所導(dǎo)致的土地所有權(quán)變動，是所有權(quán)社會化的結(jié)果，是為了維護公共利益、促進社會福利。我們應(yīng)吸取其他國家的成功經(jīng)驗，改革我國的土地征用制度。

(一)完善立法，合理界定公共利益的范圍

“為了公共利益的需要”而進行土地征用是土地征用權(quán)得以行使的前提。世界上幾乎所有的國家都規(guī)定了土地征用的公共目的性。我國的土地征用立法也確認(rèn)了為公共利益的需要而進行土地征用的原則。但如前所述，實踐中卻是公益性征地和商業(yè)性征地不分，以土地利用規(guī)劃來代替土地征用的目的判斷，使“公共利益”無從體現(xiàn)。造成這一現(xiàn)象的原因在于我國土地所有權(quán)不能交易，能為城市建設(shè)和工業(yè)發(fā)展所用的土地只能來源于國有土地使用權(quán)的出讓。我國正處于工業(yè)化和城市化發(fā)展的中期，城市建設(shè)和工業(yè)發(fā)展需要大量的土地，而有限的國有土地資源難以滿足經(jīng)濟發(fā)展的需要。政府只能動用土地征用權(quán)不分目的地進行土地征用，才能滿足經(jīng)濟、社會發(fā)展的需要。[6]

為杜絕各級政府都以公共利益為名，征用農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的土地，有必要從立法上明確界定公共利益。如日本詳細列出了35種公益性項目。在我國立法沒有明確規(guī)定之前可考慮先把用于工商用途的土地，排除在政府強制性征地范圍之外。有些項目，比如修建高速公路，可以通過收取過路費，將開發(fā)費用收回，甚至還可能盈利，也不應(yīng)宜列為公益性項目。同時參考學(xué)者觀點可以把“公共利益”嚴(yán)格限定在以下幾類：(1)軍事用地;(2)國家政府機關(guān)及公益性事業(yè)研究單位用地;(3)能源、交通用地，如煤礦、道路、機場等;(4)公共設(shè)施用地，如水、電、氣等管道、站場用地;(5)國家重點工程用地，如三峽工程、儲備糧庫等;(6)公益及福利事業(yè)用地，如學(xué)校、醫(yī)院、敬老院等;(7)水利、環(huán)境保護用地，如水庫、防護林等;(8)其它公認(rèn)或法院裁定的公共利益用地。[7] 在合理界　定“公共利益用地”的前提下，要確保土地征用權(quán)只能為公共利益的需要而行使。其它非公益性用地，不能依靠征用農(nóng)地，而應(yīng)當(dāng)主要依靠盤活城市土地存量市場以及開放農(nóng)村集體非農(nóng)建設(shè)用地市場來解決。

(二)完善土地征用程序， 賦予失地農(nóng)民異議權(quán)

土地征用程序是土地征用制度的重要組成部分，程序的正當(dāng)與否決定著結(jié)果是否公正。因此，建立合理的征用程序是完善土地征用制度的重要措施。首先，應(yīng)由獨立的機關(guān)對征用土地的用途和目的進行審查和確定，防止土地征用權(quán)的濫用?？梢钥紤]在國務(wù)院和省、自治區(qū)、直轄市政府一級設(shè)置專門的機構(gòu)，由它對需用他人土地的目的進行認(rèn)定，防止土地征用權(quán)的濫用。其次，應(yīng)當(dāng)賦予土地權(quán)利人對土地征用的異議權(quán)，保證土地征用的公正性。土地征用過程會涉及到諸多相關(guān)主體的利益。土地征用是行政處分權(quán)行使的一種方式，具有強制性。國家行政機關(guān)有義務(wù)通知土地所有權(quán)人和土地他項權(quán)利人，并設(shè)定必要的公告期。當(dāng)相關(guān)利益人對土地征用的行政決定不服時，應(yīng)當(dāng)賦予原土地權(quán)利人對該土地征用的異議權(quán)，同時增加征用補償?shù)牡诙尾脹Q程序。如果被征地人對補償表示不滿，可以向上級復(fù)議機關(guān)或法院提出異議或行政訴訟，以

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維護其合法權(quán)益。異議機制的建立將有利于保護土地權(quán)利人的權(quán)益。因為被征地者在土地征用中本來就處于弱者地位，若無法律上的救濟措施，其權(quán)利必然會遭到侵害。而且，異議機制也有利于防止土地征用權(quán)的濫用。因為，土地征用機構(gòu)享有的自由裁決權(quán)很可能會導(dǎo)致其決定權(quán)的濫用。

同時，還要增加聽證會制度。聽證會可以就土地征用合法性、土地征用補償?shù)葐栴}舉行，聽證會上應(yīng)充分聽取被征用人和利害關(guān)系人的意見，使被征用人和利害關(guān)系人獲得表達意見的機會，賦予被征土地產(chǎn)權(quán)人異議權(quán)。其次，增加對被征地人的救濟措施。如果被征用人對土地征用的合法性和土地征用的補償方案等存有異議，應(yīng)允許被征地人采取申訴、土地征用補償聯(lián)建、抵押等非農(nóng)化后，集體組織成員依然享有土地增值收益分紅權(quán)，在這些非農(nóng)化的使用權(quán)轉(zhuǎn)移行為期限結(jié)束后，土地仍然是農(nóng)民集體所有。也就是說農(nóng)民可以在土地流轉(zhuǎn)的過程中獲益。這種做法已經(jīng)突破“土地所有權(quán)轉(zhuǎn)移”這一制約。因此需要國家立法機關(guān)在已有試點的基礎(chǔ)，借簽地方政府已見效的規(guī)章制度，根據(jù)《憲法》修正案修改現(xiàn)行《土地管理法》的相關(guān)內(nèi)容，同時著手起草《土地征用條例》，切實維護失地農(nóng)民的合法權(quán)益，化解因土地征用而導(dǎo)致的農(nóng)民與政府的緊張關(guān)系，促進經(jīng)濟、社會協(xié)調(diào)發(fā)展。[page]

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內(nèi)容審核：張曙光教授

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