城鎮(zhèn)化建設(shè)中的農(nóng)村宅基地拆遷與安置情況調(diào)查

以芮城縣北關(guān)村永樂(lè)廣場(chǎng)北擴(kuò)工程為例[①]

【內(nèi)容摘要】 城鎮(zhèn)化是任何一個(gè)工業(yè)化國(guó)家發(fā)展的必然趨勢(shì)，是人類文明的重要進(jìn)步。我國(guó)人多地少，土地問(wèn)題是城鎮(zhèn)化建設(shè)必須解決的問(wèn)題，那么對(duì)于在城鎮(zhèn)化建設(shè)中的農(nóng)民宅基地的拆遷與安置一定要作為一項(xiàng)長(zhǎng)遠(yuǎn)的、科學(xué)的、系統(tǒng)的工程來(lái)建設(shè)，一定要先安置后拆遷，規(guī)劃先行。對(duì)于城鎮(zhèn)化建設(shè)中農(nóng)民宅基地的拆遷與安置出現(xiàn)的新問(wèn)題要認(rèn)真對(duì)待。由于隨著城鎮(zhèn)化的進(jìn)程的加速，對(duì)于城中村的農(nóng)民的宅基地來(lái)說(shuō)，已經(jīng)明顯具有不僅其是生活住房的保障，更加具有收入、就業(yè)、社會(huì)保障等三大功能，所以要不斷創(chuàng)新安置辦法，探求多種補(bǔ)償形式，加強(qiáng)對(duì)農(nóng)民的就業(yè)培訓(xùn)，切實(shí)提高被拆遷農(nóng)戶的社會(huì)保障。

【關(guān)鍵詞】 城鎮(zhèn)化 農(nóng)民 宅基地 拆遷安置 規(guī)劃

城鎮(zhèn)化是隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展出現(xiàn)的城市人口比重不斷提高、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不斷轉(zhuǎn)變優(yōu)化、居民收入水平不斷提高、城市文明不斷擴(kuò)散以及人的整體素質(zhì)不斷提高的過(guò)程，是衡量一個(gè)國(guó)家或地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平的重要標(biāo)志。城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，無(wú)論是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整、人口的集聚，還是基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，都必須通過(guò)土地的重新配置來(lái)實(shí)現(xiàn)，土地資源配置已經(jīng)成為推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程的重要基礎(chǔ)和保障。可以說(shuō)，城鎮(zhèn)化的過(guò)程，實(shí)際上是資源合理配置、調(diào)整和聚集的過(guò)程，即要在嚴(yán)格控制建設(shè)用地供應(yīng)總量的前提下，靠充分發(fā)揮土地資源和資產(chǎn)的聚集效益，靠?jī)?nèi)涵挖潛盤活存量土地，更好地發(fā)揮土地經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益。

我國(guó)人多地少，土地問(wèn)題是城鎮(zhèn)化建設(shè)必須解決的問(wèn)題，城鎮(zhèn)化建設(shè)必然要占用大量的土地，18億耕地的紅線還不能變，在這種情況下，如何解決這一矛盾是城鎮(zhèn)化建設(shè)能否成功的重要因素。我國(guó)農(nóng)民居住分散，宅基地不僅占用了大量的耕地，而且每戶的面積較大且不統(tǒng)一，特別是處在城鎮(zhèn)附近的農(nóng)民宅基地，不僅面積大，而且所處的區(qū)位優(yōu)勢(shì)也越來(lái)越明顯。所以在城鎮(zhèn)化的過(guò)程中，通過(guò)拆遷農(nóng)民宅基地并使其集中居住的辦法能夠節(jié)省大量的土地，這也是城鎮(zhèn)化所需土地的最主要的來(lái)源。但是在城鎮(zhèn)化建設(shè)當(dāng)中，如何妥善處理好農(nóng)民宅基地的拆遷工作，特別是拆遷后的農(nóng)民生產(chǎn)生活等的安置工作，是城鎮(zhèn)化建設(shè)必須面對(duì)的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題和長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃。

一、北關(guān)村及永樂(lè)廣場(chǎng)北擴(kuò)工程基本情況介紹

芮城縣古魏鎮(zhèn)北關(guān)村，地處縣城政治、經(jīng)濟(jì)、文化活動(dòng)中心，道路平坦，位于芮城縣城東北，與永樂(lè)廣場(chǎng)隔街相望，地理位置優(yōu)越，有著得天獨(dú)厚的經(jīng)濟(jì)發(fā)展條件，整個(gè)村莊內(nèi)形成“三橫六縱”的交通方便之格局。全村共分六個(gè)村民小組，540戶，1600口人，分別居住于縣城、廣場(chǎng)、街道、學(xué)校、商貿(mào)市場(chǎng)兩側(cè)，“是一個(gè)典型的‘城中村’”[②];全村現(xiàn)有耕地700畝，人均不足半畝。優(yōu)勢(shì)是地理?xiàng)l件優(yōu)越獨(dú)特，劣勢(shì)是地少人多發(fā)展不平衡。受到縣城經(jīng)濟(jì)的發(fā)展對(duì)土地的不斷“侵蝕”，“解放以來(lái)，由于城市建設(shè)不斷發(fā)展，北關(guān)村為城市建設(shè)已付出了近千畝的土地”[③]。耕地面積日益減少，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)逐漸消泯，從事農(nóng)業(yè)種植的勞動(dòng)力，不足500人，主要種植的糧食作物有小麥、玉米，經(jīng)濟(jì)作物有棉花、水果、花卉等?，F(xiàn)在，村民們已經(jīng)改單一種植為多種經(jīng)營(yíng)，700余人經(jīng)營(yíng)著各種商業(yè)、企業(yè)、以及外出務(wù)工。村內(nèi)耕地多以平均每年1500元的租金被企事業(yè)單位征用或租用，“近幾年來(lái)，本村又有500余畝土地租賃、裝讓出去，開(kāi)辦工廠和商貿(mào)區(qū)，每年可為村民收入100萬(wàn)元”[④]。北關(guān)村現(xiàn)建有七大市場(chǎng)(建材、汽修、木材舊貨銷售、北星商場(chǎng)、農(nóng)副產(chǎn)品批發(fā)交易市場(chǎng)、八一家私、摩托銷售等七個(gè)市場(chǎng))。為本村村民提供了不少就業(yè)崗位。由于村辦小學(xué)、幼兒園發(fā)展勢(shì)頭良好，縣二中建在北關(guān)村，近些年來(lái)，房屋租賃業(yè)在北關(guān)村已形成規(guī)模，全村將近500戶村民，家家戶戶，住滿客戶，沒(méi)有一間空閑房子。收取的房屋租金占了家庭收入的很大一部分。外出打工服務(wù)作為生產(chǎn)、生活來(lái)源，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)收入所占比例微乎其微。由此可以得出，隨著城鎮(zhèn)化的發(fā)展，北關(guān)村的土地面積在逐年減少，但是土地的價(jià)值也在逐年上升，而北關(guān)村民基本上不在依靠農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，很大一部分的家庭收入就是靠著土地出租以及房屋出租。

永樂(lè)廣場(chǎng)北擴(kuò)是芮城縣2009年重點(diǎn)工程之一，拆遷建筑面積50139平方米，占地81.87畝，廣場(chǎng)北擴(kuò)主要為了修建會(huì)展中心以應(yīng)對(duì)2010年9月16日中國(guó)(芮城)永樂(lè)宮第三屆國(guó)際書(shū)畫(huà)藝術(shù)節(jié)。會(huì)展中心是永樂(lè)廣場(chǎng)核心區(qū)建設(shè)標(biāo)志性工程，東西長(zhǎng)91米，南北寬86米，建筑設(shè)計(jì)總高度27.55米，總建筑面積達(dá)7529.27平方米。而此舉的意義在于“為加快城市建設(shè)步伐，提高城市品位和完善城市功能，滿足人民日益增長(zhǎng)的物質(zhì)文化需求”[⑤]。因此，此次拆遷擴(kuò)建被冠之以“公共利益”的目的，但是在我們的調(diào)研中得知，出了會(huì)展中心外，在修建的廣場(chǎng)還將修建一條步行街用于商業(yè)活動(dòng)。

此次拆遷涉及三個(gè)單位、一個(gè)行政村、四個(gè)居民小組，被拆遷戶146戶，拆遷費(fèi)用統(tǒng)一由城建局和農(nóng)戶簽訂協(xié)議支付。但主要單位就是北關(guān)村以及其的62戶農(nóng)戶，本次拆遷的補(bǔ)償辦法主要是貨幣補(bǔ)償：以貨幣形式對(duì)被拆遷戶的房屋和土地進(jìn)行補(bǔ)償。在《芮城縣永樂(lè)廣場(chǎng)北擴(kuò)拆遷方案》中，以政府文件的形式出臺(tái)了有關(guān)拆遷和安置的辦法其安置辦法。

在我們的調(diào)研中得知，拆遷工作從2009年8月25日開(kāi)始動(dòng)遷，僅用了半個(gè)月時(shí)間146戶拆遷協(xié)議全部簽定，又用了10天時(shí)間全部搬遷結(jié)束，11月25日拆遷完畢(包括垃圾清運(yùn))，由于前期宣傳工作做的較好，特別是北關(guān)村委會(huì)的工作及補(bǔ)償款的及時(shí)到位，拆遷工作是比較順利進(jìn)行了，“至現(xiàn)在無(wú)一例因拆遷產(chǎn)生的上訪戶”[⑥]，但是雖然出臺(tái)的相關(guān)的補(bǔ)償及安置辦法，但是安置工作則將近一年也沒(méi)解決，在安置上，拆遷戶多有怨言，而且我們也發(fā)現(xiàn)一些問(wèn)題。

二、廣場(chǎng)北擴(kuò)工程針對(duì)北關(guān)村村民宅基地拆遷和安置出現(xiàn)的問(wèn)題

1、“先拆遷后安置”致使安置工作不能妥善解決，拆遷戶的利益受損，同時(shí)給村委會(huì)的工作帶來(lái)巨大壓力和行政成本

按照2010年7月13日國(guó)土資源部發(fā)出的《關(guān)于進(jìn)一步做好征地管理工作的通知》要求：要嚴(yán)格執(zhí)行相關(guān)法律法規(guī)和政策規(guī)定，履行有關(guān)程序，做到先安置后拆遷。在這個(gè)通知里明確要求拆遷工作要做到先安置后拆遷，雖然本案的工程拆遷是在這個(gè)通知之前開(kāi)始的，但是“先安置后拆遷”基本上就是拆遷工作的一個(gè)原則?，F(xiàn)實(shí)中很多因?yàn)椴疬w出現(xiàn)的上訪戶，釘子戶，群體性事件，大多是由于補(bǔ)償和安置沒(méi)到位引起的。“堅(jiān)持先建后拆的原則，不能集中居住地點(diǎn)的農(nóng)房還沒(méi)建好就讓農(nóng)民拆房”[⑦]。[page]

在調(diào)研中我們發(fā)現(xiàn)，本次的拆遷工作補(bǔ)償基本是及時(shí)到位的，這是此次拆遷工作能夠短時(shí)間順利解決的關(guān)鍵。但是安置問(wèn)題卻沒(méi)有同步進(jìn)行。由于是先拆遷后安置，但是在拆遷后卻對(duì)安置工作不重視，或者說(shuō)是“由于已經(jīng)采取貨幣補(bǔ)償了，就不會(huì)有精力和動(dòng)力開(kāi)展安置工作了”[⑧]。北關(guān)村的62戶拆遷戶，很多的人房屋安置問(wèn)題至今沒(méi)有得到解決。據(jù)芮政發(fā)[2009]51號(hào)文件《芮城縣人民政府關(guān)于印發(fā)<芮城縣永樂(lè)廣場(chǎng)北擴(kuò)拆遷方案>的通知》里的安置辦法“被拆遷的農(nóng)戶宅基地由古魏鎮(zhèn)負(fù)責(zé)安置”，這里被拆遷的北關(guān)村的農(nóng)戶，雖然說(shuō)的是讓古魏鎮(zhèn)負(fù)責(zé)，但是實(shí)際上還是由北關(guān)村負(fù)責(zé)安置。在負(fù)責(zé)安置的工作中，由于北關(guān)村實(shí)行的小組安置，及由所在的小組負(fù)責(zé)安置，這樣這62戶人員的安置問(wèn)題個(gè)不統(tǒng)一，比如說(shuō)四組，就在其集中的新農(nóng)村建設(shè)里的樓房里安置，拆遷戶以貨幣購(gòu)買，而有的則是買斷土地，按照一畝12萬(wàn)的耕地一次性買斷作為宅基地，而每戶的宅基地不超過(guò)半畝。所以一些拆遷戶就用6萬(wàn)在村集體的幫助下重新購(gòu)買宅基地建房，但這又造成了原本承包這塊地的人成為失地農(nóng)民，又會(huì)引起其他問(wèn)題。

在這個(gè)過(guò)程中，先拆遷后安置，導(dǎo)致房屋拆遷后，安置跟不上，使很多拆遷戶現(xiàn)在都依然沒(méi)有房子住，或者說(shuō)是住在親戚家，而由于縣城的商品房相對(duì)比較貴，對(duì)有些原本房子結(jié)構(gòu)不太好的人來(lái)說(shuō)，拆遷補(bǔ)償?shù)玫降馁M(fèi)用是很少的，根據(jù)《永樂(lè)廣場(chǎng)北擴(kuò)房屋拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)》按照房屋的構(gòu)造補(bǔ)償分為4等10級(jí)，每平米從最低50元到950元依次。這樣有些人由于以前房屋修建時(shí)等級(jí)較高，補(bǔ)償費(fèi)得到相對(duì)多，而有些則由于等級(jí)低，補(bǔ)償費(fèi)甚至不能夠使其重新在縣城購(gòu)買一套商品房。這樣會(huì)造成有些人是由于商品房屋較貴，有些是不愿意住樓房，很多人就重新找到村組織要求再批宅基地重新建房。那么相當(dāng)一部分的拆遷戶就通過(guò)重新購(gòu)買耕地用作宅基地。還有，由于之前沒(méi)有安置好，房屋拆遷后到重新安置好這段時(shí)間的拆遷戶的住房損失很大，還不用說(shuō)出租房屋的一部分收入，這都使拆遷農(nóng)戶的利益受損，招來(lái)怨言。

同時(shí)這過(guò)程中實(shí)際上也無(wú)形中增加了村委會(huì)的行政成本。如果在拆遷前已經(jīng)將安置工作做好后，之后出現(xiàn)的這些問(wèn)題村委會(huì)基本上沒(méi)什么事情了。但是這件事中無(wú)論是拆遷前的動(dòng)員和拆遷中的組織以及拆遷后的工作，基本都是村委會(huì)在進(jìn)行。“如果沒(méi)有村委干部的工作動(dòng)員，拆遷工作很難進(jìn)行”[⑨]。而在事后的安置工作中，由于涉及的人多，情況不統(tǒng)一，村委會(huì)幾乎每天都有上門來(lái)找的，這就給村委會(huì)增加了工作壓力和行政成本，也使村干部很有怨言。“這本來(lái)不是我們的工作，但是我們又必須去做，上面壓下的，能不做?”[⑩]。

從這我們可以發(fā)現(xiàn)，拆遷工作，如果是先拆遷后安置，不僅給農(nóng)民帶來(lái)了一些生活上的問(wèn)題，同時(shí)由于安置工作不能提前規(guī)劃好，導(dǎo)致拆遷戶的農(nóng)民的利益受損，并且在重新選擇宅基地的時(shí)候又會(huì)帶來(lái)新的問(wèn)題。這樣就會(huì)給村委會(huì)帶來(lái)了更多額外行政成本和工作壓力，使村干部多有怨言。

2、城鎮(zhèn)化過(guò)程中，由于土地的升值，宅基地拆遷導(dǎo)致原本可以坐收土地“紅利”的農(nóng)民失去區(qū)位優(yōu)勢(shì)，影響農(nóng)民的家庭收入，而直接的貨幣補(bǔ)償，并不能帶來(lái)農(nóng)戶其他社會(huì)保障

改革開(kāi)放以后，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，芮城縣城的建設(shè)規(guī)模和速度開(kāi)始大幅度提升?？h城的不斷發(fā)展，也為北關(guān)村提供了不少基礎(chǔ)設(shè)施上的便利，更為北關(guān)村帶來(lái)了大量的流動(dòng)人口。這些流動(dòng)人口給北關(guān)村帶來(lái)了不少麻煩，但也帶來(lái)了大量的消費(fèi)潛力。流動(dòng)人口要在北關(guān)租住房屋，出租房屋收取租金成為北關(guān)村民致富的第二個(gè)主要途徑。除此之外，這些人群還要生活、消費(fèi)，這又為北關(guān)村創(chuàng)造了很多就業(yè)機(jī)會(huì)和致富門路。開(kāi)門市部、做生意、打零工已經(jīng)成為北關(guān)村民的第三條致富途徑。這些依靠縣城發(fā)展而來(lái)的“紅利”已經(jīng)成為北關(guān)村民的主要生活來(lái)源。而這些宅基，除了生活住房功能外，更加具有收入、就業(yè)、社會(huì)保障等三大功能。

(1)此次廣場(chǎng)北擴(kuò)工程所拆遷的地區(qū)，正是縣城經(jīng)濟(jì)最繁榮的地區(qū)之一，也是北關(guān)村區(qū)位最好的地方，這里原本的居民，依靠自己宅基地收取的出租房屋的租金，以及沿街而開(kāi)的一些門市，是其的家庭的主要收入來(lái)源。由于此次拆遷，將這些原本農(nóng)戶房子拆了，那么這些由房屋帶了收入也隨之沒(méi)有，有些農(nóng)戶基本上是全部的收入沒(méi)有了。這就給農(nóng)民的生活水平帶來(lái)的極大的影響。而隨后的安置沒(méi)有到位，即使是安置到位，這些農(nóng)民由于失去了區(qū)位優(yōu)勢(shì)，也沒(méi)有的收入，在城鎮(zhèn)化過(guò)程中農(nóng)民生活的社會(huì)化，導(dǎo)致起生活成本的急劇上升，失去了這部分收入的農(nóng)民，由于人均耕地不足一畝，農(nóng)業(yè)上的收入幾乎微乎其微，而農(nóng)民本人又由于缺乏其他謀生的本領(lǐng)或者技能，政府又缺乏相應(yīng)的就業(yè)培訓(xùn)和社會(huì)保障，這就是這些農(nóng)民的成為了無(wú)業(yè)也無(wú)收入的農(nóng)民，成為社會(huì)潛在的不穩(wěn)定因素。

(2)對(duì)于拆遷補(bǔ)償，本次拆遷的補(bǔ)償辦法主要是以貨幣形式對(duì)被拆遷戶的房屋和土地進(jìn)行補(bǔ)償。一方面由于其數(shù)額較少，僅夠重置房屋，而對(duì)于這些農(nóng)戶來(lái)說(shuō)，其的宅基地由于城鎮(zhèn)化的影響，已經(jīng)不僅是其生活住房的保障，更加具有收入、就業(yè)、社會(huì)保障等三大功能，目前的拆遷補(bǔ)償只是解決了生活住房功能，其他功能則隨著房屋的失去而失去。“簡(jiǎn)單地實(shí)行‘貨幣安置’辦法，有的農(nóng)民將其補(bǔ)償費(fèi)盲目用于生活消費(fèi)，甚至有的用于賭博，揮霍浪費(fèi)，沒(méi)有很好統(tǒng)籌安排發(fā)展生產(chǎn)，以致出現(xiàn)了“三無(wú)”農(nóng)民，成為農(nóng)村社會(huì)新的不穩(wěn)定因素”[11]。

(3)置于拆遷補(bǔ)償款，雖然直接打給了拆遷戶，但是這些款項(xiàng)對(duì)于大多數(shù)的農(nóng)戶來(lái)說(shuō)，僅僅可以滿足其重建房屋以及從拆遷失去房屋到重建這段時(shí)間內(nèi)的需要，甚至有些農(nóng)戶由于之前的住房結(jié)構(gòu)等級(jí)低或者面積較小，得到的拆遷補(bǔ)償款還不足以滿足起的需要，更無(wú)力再進(jìn)行資本的收益。置于《拆遷方案》中的有關(guān)門面房置換問(wèn)題，由于所設(shè)農(nóng)戶較少，而且廣場(chǎng)步行街修建的時(shí)間較長(zhǎng)，這段時(shí)間內(nèi)農(nóng)戶商業(yè)損失無(wú)人負(fù)責(zé)。

從這里我們也可以看到，廣場(chǎng)北擴(kuò)中，雖然工程所說(shuō)的會(huì)展中心的修建目的是為了公共利益，這個(gè)我們暫且不論是否合理，但是步行街的修建則是明顯帶有商業(yè)性質(zhì)的，這附加在所謂公共利益上的商業(yè)用地，這以后所產(chǎn)生的利益與農(nóng)民再無(wú)半點(diǎn)關(guān)系，農(nóng)民不再參與土地增益的分配，更是對(duì)農(nóng)民直接利益的侵害。在這項(xiàng)工程中，由于被拆遷的農(nóng)民處在決策的底層，可是說(shuō)是對(duì)政策決策的過(guò)程缺乏足夠和必要的參與監(jiān)督作用，其利益必然會(huì)收到權(quán)力強(qiáng)制力的“合法”侵害。而村委會(huì)雖然是群眾自治組織，但由于其作用有限，或者說(shuō)是還不能充分發(fā)揮他作用，在這個(gè)過(guò)程中也是利益的受害者。[page]

3、拆遷戶房屋安置問(wèn)題上，由于缺少合理的集中住房的規(guī)劃，這對(duì)城鎮(zhèn)化的未來(lái)發(fā)展是一種土地和資源的浪費(fèi)

城鎮(zhèn)規(guī)劃是城鎮(zhèn)化建設(shè)的龍頭和靈魂，是科學(xué)有序推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程的重要前提。城鎮(zhèn)規(guī)劃的科學(xué)與否，決定城鎮(zhèn)建設(shè)的水平、速度和質(zhì)量。在城鎮(zhèn)化的過(guò)程中，通過(guò)拆遷農(nóng)民宅基地并使其集中居住的辦法能夠節(jié)省大量的土地，這也是城鎮(zhèn)化所需土地的最主要的來(lái)源。但是在拆遷前一定要做到統(tǒng)籌規(guī)劃。“在城鄉(xiāng)結(jié)合部和城中村，當(dāng)?shù)卣畱?yīng)根據(jù)城市發(fā)展需要……統(tǒng)籌規(guī)劃。安置房建設(shè)要符合城市發(fā)展規(guī)劃，防止出現(xiàn)‘重復(fù)拆遷’”[12]。

此次工程拆遷的安置工作由于是先拆后安置，而安置也由于缺乏統(tǒng)一性和前瞻性，基本上是由拆遷戶自行決定或者有村委決定，北關(guān)村實(shí)行的小組安置，這樣這62戶人員的安置問(wèn)題個(gè)不統(tǒng)一，有的購(gòu)買村里的集中住房，有的甚至再通過(guò)村集體買斷耕地來(lái)安排宅基地(按照一畝12萬(wàn)的耕地一次性買斷作為宅基地，而每戶的宅基地不超過(guò)半畝，這樣的戶數(shù)還不是少數(shù))。由于這樣的缺乏統(tǒng)一性和規(guī)劃性，這對(duì)于縣城的整體發(fā)展規(guī)劃必然會(huì)產(chǎn)生影響。像這樣的城鎮(zhèn)化建設(shè)中，土地由于其稀缺性，必然會(huì)不斷的升值，而這些分散的，并沒(méi)有符合縣城發(fā)展規(guī)劃的房屋建設(shè)，甚至是村集體的集中住房，必然會(huì)隨著城鎮(zhèn)化的不斷推進(jìn)，“重復(fù)拆遷”的現(xiàn)象肯定會(huì)隨著而來(lái)，這不僅在短期內(nèi)由于不能合理科學(xué)的利用不斷升值的土地資源而造成資源的浪費(fèi)，而對(duì)未來(lái)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展，這就是一種建設(shè)的浪費(fèi)。

三、思考和建議

1、逐步推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)中拆遷項(xiàng)目“公共利益”的立法界定，保障被拆農(nóng)戶的知情權(quán)、參與權(quán)、決定權(quán)和監(jiān)督權(quán)，增強(qiáng)村級(jí)自治組織的能動(dòng)性和獨(dú)立性，保障農(nóng)民的利益不受侵害

在城鎮(zhèn)建設(shè)的項(xiàng)目審批程序中建立公共利益的界定制度，首先，要建立公共利益公告制度。無(wú)論是征地還是拆遷農(nóng)民的宅基地，必須公告其目的以及完全真實(shí)的內(nèi)容和程序，保證被征地農(nóng)民的知情權(quán)。其次，完善聽(tīng)證制度。在拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)聽(tīng)證程序中，增加公共利益界定的聽(tīng)證內(nèi)容，保證被拆遷農(nóng)民的參與權(quán)。再次，健全裁決機(jī)制。如因公共利益而產(chǎn)生糾紛，應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定，當(dāng)事人可以要求法院進(jìn)行司法審查，尋求司法救濟(jì)。在拆遷工作中，由于地塊的用途不同，政府所起的作用也應(yīng)有所區(qū)別。征地拆遷權(quán)作為國(guó)家的強(qiáng)制性權(quán)力，只能由政府行使，并嚴(yán)格用于公共利益的需要，經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目用地不應(yīng)啟動(dòng)國(guó)家的權(quán)力，房屋拆遷立法應(yīng)將“ 商業(yè)目的與社會(huì)公益目的” 的拆遷區(qū)別開(kāi)來(lái)，不能在公共利益的掩護(hù)下附加某些商業(yè)目的，更不能假借公共利益的目的進(jìn)行商業(yè)活動(dòng)。這一方面需要增加農(nóng)民的權(quán)利意識(shí)，以及參與公共決策的能力和機(jī)會(huì)，并且還要通過(guò)制度化的形式確保農(nóng)民的這些權(quán)利不是表面化，而要有實(shí)實(shí)在在的參與權(quán)和決定權(quán)。同時(shí)另一方面，更要增強(qiáng)村級(jí)自治組織的功能，特別是能動(dòng)性和獨(dú)立性和充分發(fā)揮村委會(huì)的在維護(hù)農(nóng)戶利益方面的作用，增強(qiáng)對(duì)于侵害其利益的相關(guān)地方政策的抗?fàn)幮裕荒軆H僅淪落成政策執(zhí)行的工具。

2、先安置后拆遷，盡快出臺(tái)有關(guān)農(nóng)民宅基地拆遷的專門法律，全方位保障農(nóng)民利益

按照2010年7月13日國(guó)土資源部發(fā)出的《關(guān)于進(jìn)一步做好征地管理工作的通知》要求：要嚴(yán)格執(zhí)行相關(guān)法律法規(guī)和政策規(guī)定，履行有關(guān)程序，做到先安置后拆遷。通知還要求合理進(jìn)行住房拆遷的補(bǔ)償安置，因地制宜采取多元化安置方式，妥善解決好被拆遷農(nóng)戶居住問(wèn)題;統(tǒng)籌規(guī)劃有序推進(jìn)征地拆遷。

先安置后拆遷，這樣就可以避免被拆遷農(nóng)戶一些相關(guān)的利益受損，或者說(shuō)是可以將損失降到最低。由于我國(guó)村級(jí)組織的自治性還不是很強(qiáng)，這樣也會(huì)減少村委組織在拆遷安置工作中增加的額外行政成本。

雖然在這個(gè)通知里明確要求拆遷工作要做到先安置后拆遷，但是這也僅僅是一個(gè)通知，還不是法律，這樣就給地方政府以很大的靈活性，在政策執(zhí)行過(guò)程中很容易導(dǎo)致政策變通，而先安置后拆遷也僅僅是一個(gè)文件精神，并不具備法律效力，這樣就難免造成現(xiàn)實(shí)中出現(xiàn)很多先拆遷后安置的現(xiàn)象，而農(nóng)民在利益受到傷害時(shí)也無(wú)法進(jìn)行有利的司法程序，所以要將這些文件精神上升到法律條文的高度，切實(shí)保障被拆遷農(nóng)戶的利用。

3、城鎮(zhèn)化建設(shè)中要對(duì)土地利用進(jìn)行長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃，科學(xué)規(guī)劃，合理布局，集約利用，避免“重復(fù)拆遷”

隨著縣城城鎮(zhèn)化的發(fā)展，土地在不斷的增值，有限的土地資源必須得到科學(xué)長(zhǎng)遠(yuǎn)的安排，才能不產(chǎn)生建設(shè)浪費(fèi)。城鎮(zhèn)化的發(fā)展不能靠搞運(yùn)動(dòng)和行政命令，而要依靠市場(chǎng)機(jī)制的作用。但是，城鎮(zhèn)化發(fā)展又不是完全自發(fā)能夠形成的，特別是宏觀布局上要有控制，在城鎮(zhèn)建設(shè)上要有規(guī)劃。

科學(xué)規(guī)劃是城鎮(zhèn)化建設(shè)的前提和基礎(chǔ)，沒(méi)有科學(xué)的規(guī)劃，城鎮(zhèn)化建設(shè)就會(huì)無(wú)章可循。首先，必須強(qiáng)化規(guī)劃意識(shí)、提高規(guī)劃的科學(xué)性，保障規(guī)劃的嚴(yán)肅性，以規(guī)劃為龍頭，推進(jìn)城鎮(zhèn)化的各項(xiàng)建設(shè)，避免走“城鎮(zhèn)化建設(shè)遍地開(kāi)花”的老路。其次，規(guī)劃要充分考慮區(qū)位優(yōu)勢(shì)、資源條件和人口規(guī)模等因素，遵循市場(chǎng)規(guī)律，立足優(yōu)勢(shì)，突出特色，科學(xué)確立城鎮(zhèn)的經(jīng)濟(jì)布局和市場(chǎng)定位。再次，要注重規(guī)劃的適度性、協(xié)調(diào)性。城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃既要以可持續(xù)發(fā)展思想為指導(dǎo)，體現(xiàn)地方特色，突出時(shí)代感和文化底蘊(yùn)，有適度的超前性，又要考慮到經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)環(huán)境的協(xié)調(diào)，各產(chǎn)業(yè)發(fā)展與基礎(chǔ)設(shè)施的協(xié)調(diào)，城鎮(zhèn)功能的健全、空間的合理分布以及物質(zhì)文明和精神文明的協(xié)調(diào)等。最后，規(guī)劃制定前要經(jīng)過(guò)科學(xué)論證，廣泛聽(tīng)取各方面的意見(jiàn)，規(guī)劃一經(jīng)確立，就要嚴(yán)格執(zhí)行，要強(qiáng)化規(guī)劃的法律地位和權(quán)威，不能因人事變動(dòng)而改變規(guī)劃。

特別是在城鎮(zhèn)化建設(shè)中，要加強(qiáng)宅基地規(guī)劃管理，根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度及城鎮(zhèn)化、工業(yè)化進(jìn)程的客觀需要，加強(qiáng)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃制度建設(shè)。結(jié)合城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的總體規(guī)劃，編制村莊土地利用規(guī)劃和村莊建設(shè)規(guī)劃，有計(jì)劃、有重點(diǎn)地逐步推進(jìn)宅基地集居化建設(shè)。根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城鎮(zhèn)化進(jìn)程的客觀要求，科學(xué)預(yù)測(cè)農(nóng)村居民點(diǎn)的數(shù)量和用地規(guī)模，完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃，編制村莊土地利用規(guī)劃、村莊建設(shè)規(guī)劃和開(kāi)展村莊治理試點(diǎn)，從嚴(yán)控制村莊建設(shè)用地及宅基地用地規(guī)模和布局。充分考慮土地權(quán)益均衡的原則，建立宅基地整理激勵(lì)機(jī)制。特別對(duì)在城鎮(zhèn)化建設(shè)中已被拆遷的農(nóng)民宅基地安置上，如果還有其自由選擇，隨意建設(shè)，“還專門為其再每人批半畝宅基地”[13]，不僅導(dǎo)致資源的浪費(fèi)，還會(huì)導(dǎo)致城市發(fā)展的減速，帶領(lǐng)其他的社會(huì)問(wèn)題。所以在城鎮(zhèn)建設(shè)中要注意通過(guò)科學(xué)的規(guī)劃、緊湊的發(fā)展、有序的開(kāi)發(fā)來(lái)壓縮城鎮(zhèn)人均用地規(guī)模。引導(dǎo)城鎮(zhèn)居民改變過(guò)去的一家一院的農(nóng)村型居住方式。通過(guò)設(shè)計(jì)環(huán)境優(yōu)美、居住舒適的住宅小區(qū)吸引居民逐步向標(biāo)準(zhǔn)單元式住宅樓的現(xiàn)代化城鎮(zhèn)型居住方式轉(zhuǎn)變。[page]

4、創(chuàng)新城鎮(zhèn)化建設(shè)中的拆遷安置辦法，探求多種補(bǔ)償形式，加強(qiáng)對(duì)農(nóng)民的就業(yè)培訓(xùn)，切實(shí)提高被拆遷農(nóng)戶的社會(huì)保障

現(xiàn)在對(duì)于城鎮(zhèn)化建設(shè)中的拆遷安置補(bǔ)償主要是貨幣補(bǔ)償，即以貨幣形式對(duì)被拆遷戶的房屋和土地進(jìn)行補(bǔ)償。由于一次性獲得的金錢數(shù)額較大，大部分農(nóng)民往往也樂(lè)于接受。但事實(shí)上，期冀用金錢一次性“買斷”政府對(duì)農(nóng)民未來(lái)生活的責(zé)任只是政府的“一廂情愿”，因?yàn)橥恋鼗蛘哒f(shuō)是住房不僅是農(nóng)民的生存手段，更是農(nóng)民的生存方式。對(duì)于城鎮(zhèn)化進(jìn)程的農(nóng)民來(lái)說(shuō)，由于耕地的減少，加之市場(chǎng)化中農(nóng)業(yè)的收入降低，而隨著城鎮(zhèn)化的進(jìn)程的加速，特別是對(duì)于城中村的農(nóng)民來(lái)說(shuō)，其相對(duì)面積較大的住房，由于具有區(qū)位優(yōu)勢(shì)，已經(jīng)明顯具有不僅是其生活住房的保障，更加具有收入、就業(yè)、社會(huì)保障等三大功能，目前的拆遷補(bǔ)償只是解決了生活住房功能，其他功能則隨著房屋的失去而失去。簡(jiǎn)單地實(shí)行“貨幣安置”辦法，已不能滿足農(nóng)民生存發(fā)展的需求。所以我們要?jiǎng)?chuàng)新拆遷安置辦法，采取多種形式的補(bǔ)償辦法。

(1)建立就業(yè)培訓(xùn)和服務(wù)機(jī)制

就業(yè)是失地農(nóng)民最關(guān)心的問(wèn)題。調(diào)研中，大多數(shù)村民期望能有一個(gè)合適的工作崗位。從調(diào)查情況看，城鎮(zhèn)化進(jìn)程不僅是農(nóng)民耕地減少，而也導(dǎo)致沒(méi)有人繼續(xù)從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn),生活來(lái)源主要是房屋出租和征地補(bǔ)償金，而房屋被拆遷后，所面臨的就是失業(yè)和失去收入。所以我們不妨在拆遷安置補(bǔ)償上增加政府和拆遷方的責(zé)任，強(qiáng)化對(duì)被拆遷農(nóng)民的職業(yè)培訓(xùn)，加強(qiáng)就業(yè)指導(dǎo)，還要在城鄉(xiāng)結(jié)合處建立各種勞務(wù)中介機(jī)構(gòu)，及時(shí)提供各類及時(shí)準(zhǔn)確的用工信息，為失業(yè)的農(nóng)業(yè)增加就業(yè)的能力和機(jī)會(huì)，有就業(yè)來(lái)提高保障。

(2)全面推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)中失地和失屋(失去租金收入)農(nóng)民社會(huì)保障體系的建設(shè)

對(duì)于城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的農(nóng)村來(lái)說(shuō)，很多已經(jīng)成為了“城中村”，這里的農(nóng)民耕地很少或者說(shuō)是已失去耕地，房屋出租收入是其主要生活來(lái)源，如果這部分也失去了，僅獲得一些將拆遷補(bǔ)償款(由于社會(huì)成本的加大，除了重建房外，剩余的也會(huì)很快消失)，如果加之農(nóng)民還沒(méi)有取得其他的謀生技能，這將成為社會(huì)最不穩(wěn)定的因素，所以一方面我們要加強(qiáng)農(nóng)民的就業(yè)培訓(xùn)外，還要全面推進(jìn)農(nóng)民社會(huì)保障體系的建設(shè)。這是各級(jí)政府的一項(xiàng)重要職責(zé)，要將這一部分農(nóng)民納入城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系中來(lái)，加快建立最低生活保障和養(yǎng)老保險(xiǎn)體系的建設(shè)，使其享受和城鎮(zhèn)居民同樣的對(duì)待和福利。

城鎮(zhèn)化是社會(huì)發(fā)展的必然趨勢(shì)，我國(guó)人多地少，土地問(wèn)題是城鎮(zhèn)化建設(shè)必須解決的問(wèn)題，那么對(duì)于在城鎮(zhèn)化建設(shè)中的農(nóng)民宅基地的拆遷與安置一定要作為一項(xiàng)長(zhǎng)遠(yuǎn)的、科學(xué)的、系統(tǒng)的工程來(lái)建設(shè)，一定要先安置后拆遷，規(guī)劃先行。對(duì)于城鎮(zhèn)化建設(shè)中農(nóng)民宅基地的拆遷與安置出現(xiàn)的新問(wèn)題要認(rèn)真對(duì)待，要不斷創(chuàng)新安置辦法，探求多種補(bǔ)償形式，加強(qiáng)對(duì)農(nóng)民的就業(yè)培訓(xùn)，切實(shí)提高被拆遷農(nóng)戶的社會(huì)保障。

參考文獻(xiàn)：

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[13]鄭振成：《農(nóng)村宅基地整治利用的探索》[J]，《寧波經(jīng)濟(jì)》，2010年第4期。

[①] 作者：王慧斌，山西大學(xué)政治與公共管理學(xué)院行政管理專業(yè)2009級(jí)碩士研究生。本文受華中師范大學(xué)中國(guó)農(nóng)村問(wèn)題研究中心“百村十年”項(xiàng)目資助

[②] 楊引章：《北關(guān)村志》，中國(guó)文化出版社2009年，第3頁(yè)。

[③] 楊引章：《北關(guān)村志》，中國(guó)文化出版社2009年，第109頁(yè)。

[④] 楊引章：《北關(guān)村志》，中國(guó)文化出版社2009年，第110頁(yè)。

[⑤] 芮城縣人民政府文件：芮政發(fā)[2009]51號(hào)，芮城縣人民政府關(guān)于印發(fā)《芮城縣永樂(lè)廣場(chǎng)北擴(kuò)拆遷方案》的通知。

[⑥] 芮城縣住房保障與城鄉(xiāng)建設(shè)管理局永樂(lè)廣場(chǎng)北擴(kuò)拆遷情況匯報(bào)材料。

[⑦] 李兵弟：《城鎮(zhèn)化建設(shè)中應(yīng)做到的三個(gè)堅(jiān)持，住房與城鄉(xiāng)建設(shè)部村鎮(zhèn)建設(shè)司司長(zhǎng)李兵弟談城鎮(zhèn)化建設(shè)方向》，《廣西城鎮(zhèn)建設(shè)》，2010年3月。

[⑧]訪談?dòng)涗?/p>

[⑨]訪談?dòng)涗?/p>

[⑩]訪談?dòng)涗?/p>

[11]劉伯龍，竺乾威，程惕潔等著：《當(dāng)代中國(guó)農(nóng)村公共政策研究》，復(fù)旦大學(xué)出版社2005年12月，第98頁(yè)。

[12] 2010年7月13日國(guó)土資源部發(fā)出的《關(guān)于進(jìn)一步做好征地管理工作的通知》

[13] 訪談?dòng)涗?/p>

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