一、強(qiáng)制拆遷所面臨的風(fēng)險(xiǎn)

（一）不予受理的風(fēng)險(xiǎn)

《規(guī)定》第二條規(guī)定，行政機(jī)關(guān)向人民法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行，除《條例》規(guī)定的強(qiáng)制執(zhí)行申請(qǐng)書及附具材料外，還應(yīng)當(dāng)提供：征收補(bǔ)償決定及相關(guān)證據(jù)和所依據(jù)的規(guī)范性文件；征收補(bǔ)償決定送達(dá)憑證、催告情況及房屋被征收人、直接利害關(guān)系人的意見(jiàn)；社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估材料；申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行的房屋狀況；被執(zhí)行人的姓名或者名稱、住址及與強(qiáng)制執(zhí)行相關(guān)的財(cái)產(chǎn)狀況等具體情況；法律、行政法規(guī)規(guī)定應(yīng)當(dāng)提交的其他材料。

上述規(guī)定是人民法院對(duì)強(qiáng)制執(zhí)行申請(qǐng)形式要件的審查，若形式要件不符合規(guī)定或者材料不全，應(yīng)當(dāng)限期補(bǔ)正。不符合形式要件或者逾期無(wú)正當(dāng)理由不補(bǔ)正材料的，人民法院不予受理。

除形式要件外，《規(guī)定》在申請(qǐng)期限上也作出了限定。強(qiáng)制執(zhí)行的申請(qǐng)應(yīng)當(dāng)自被執(zhí)行人的法定起訴期限屆滿之日起三個(gè)月內(nèi)提出；逾期申請(qǐng)的，除有正當(dāng)理由外，人民法院不予受理。

（二）不準(zhǔn)予執(zhí)行的風(fēng)險(xiǎn)

人民法院在審查期間，可以根據(jù)需要調(diào)取相關(guān)證據(jù)、詢問(wèn)當(dāng)事人、組織聽(tīng)證或者進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)調(diào)查。對(duì)于征收補(bǔ)償決定存在以下情形之一的，法院裁定不準(zhǔn)予執(zhí)行：

1、明顯缺乏事實(shí)根據(jù)；

2、明顯缺乏法律、法規(guī)依據(jù)；

3、明顯不符合公平補(bǔ)償原則，嚴(yán)重?fù)p害被執(zhí)行人合法權(quán)益，或者使被執(zhí)行人基本生活、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)條件沒(méi)有保障；

4、明顯違反行政目的，嚴(yán)重?fù)p害公共利益；

5、嚴(yán)重違反法定程序或者正當(dāng)程序；

6、超越職權(quán)；

7、法律、法規(guī)、規(guī)章等規(guī)定的其他不宜強(qiáng)制執(zhí)行的情形。

過(guò)去，人民法院對(duì)行政行為的審查主要是看行政行為是否違反法定程序?！兑?guī)定》出臺(tái)后，加入了正當(dāng)程序、明顯不符合公平補(bǔ)償原則，嚴(yán)重?fù)p害被執(zhí)行人合法權(quán)益，或者使被執(zhí)行人基本生活、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)條件沒(méi)有保障，大大加強(qiáng)了人民法院對(duì)行政行為的審查力度，充分體現(xiàn)了對(duì)被執(zhí)行人權(quán)益的保護(hù)。

不準(zhǔn)予執(zhí)行的七種情形，實(shí)際上就是行政機(jī)關(guān)在征收過(guò)程中容易出現(xiàn)的違法情形，法院以此作為審查是否準(zhǔn)予執(zhí)行的標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)對(duì)權(quán)力的制約和監(jiān)督。審判實(shí)踐中，人民法院在組織聽(tīng)證時(shí)，除要求提供征收補(bǔ)償決定合法性的證據(jù)和法律依據(jù)，往往還要求行政機(jī)關(guān)提供作出征收決定的證據(jù)和依據(jù)。如果行政機(jī)關(guān)的征收補(bǔ)償行為違反法定程序，或者雖不違反法定程序，但是補(bǔ)償決定明顯違反公平原則、損害被征收人合法權(quán)益的，人民法院就可能裁定不準(zhǔn)予執(zhí)行。

（三）實(shí)施強(qiáng)拆過(guò)程中的風(fēng)險(xiǎn)

人民法院裁定準(zhǔn)予執(zhí)行的，一般由作出征收決定的市、縣級(jí)人民政府組織實(shí)施。這是從現(xiàn)實(shí)可行性出發(fā)，經(jīng)有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)反復(fù)協(xié)商后形成的共識(shí)。一是考慮法院的執(zhí)行能力問(wèn)題；二是社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估是由市、縣級(jí)人民政府做的，由政府組織實(shí)施更容易控制風(fēng)險(xiǎn)。但從另一方面可以看出，強(qiáng)制拆遷是個(gè)燙手的山芋，政府在組織實(shí)施強(qiáng)制拆遷時(shí)將面對(duì)更加激化的矛盾，極易引發(fā)暴力沖突和訴訟風(fēng)險(xiǎn)。

向法院申請(qǐng)強(qiáng)制拆遷是政府在無(wú)法與被征收人達(dá)成協(xié)議情況下的無(wú)奈之舉，這就意味著雙方之間的對(duì)話、溝通路徑已全部關(guān)閉。在這樣對(duì)抗的情境中實(shí)施強(qiáng)拆本就困難重重。實(shí)踐中，經(jīng)常出現(xiàn)強(qiáng)制拆除房屋后，被執(zhí)行人提起行政賠償之訴，要求行政機(jī)關(guān)賠償因強(qiáng)拆導(dǎo)致的財(cái)產(chǎn)損失。甚至有一些被執(zhí)行人主張房屋中有大量金條、現(xiàn)金遺失，要求巨額賠償。此外，執(zhí)行人員的政治、業(yè)務(wù)素質(zhì)也極大地影響強(qiáng)制拆遷的效果。在工作中的一個(gè)小小失誤就可能造成程序錯(cuò)誤。一些執(zhí)行人員作風(fēng)不嚴(yán)謹(jǐn)，態(tài)度不當(dāng)，也容易讓被執(zhí)行人產(chǎn)生誤會(huì)，甚至引發(fā)激烈對(duì)抗。

二、強(qiáng)制拆遷的風(fēng)險(xiǎn)防范

（一）依法實(shí)施征收拆遷

《條例》和《規(guī)定》的出臺(tái)，從司法審查和監(jiān)督的角度，對(duì)被征收人合法權(quán)益賦予了多重保護(hù)。被征收人對(duì)于征收決定不服可以起訴；對(duì)補(bǔ)償決定不服可以起訴；政府申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行需要經(jīng)過(guò)司法審查和裁定；執(zhí)行中存在違法情形可以起訴。要順利通過(guò)這重重關(guān)卡，唯一的法寶就是依法實(shí)施征收拆遷。

從申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行的立案要求和審查內(nèi)容看，人民法院作出準(zhǔn)予強(qiáng)制執(zhí)行的前提是征收行為程序合法、正當(dāng)，補(bǔ)償公平、合理。行政機(jī)關(guān)只要從源頭上抓起，嚴(yán)格按照法定程序?qū)嵤┱魇招袨?，通常都?huì)得到老百姓的理解和支持。即便出現(xiàn)個(gè)別釘子戶，也可以向人民法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行。人民法院也賦予了行政機(jī)關(guān)權(quán)利救濟(jì)途徑，對(duì)于人民法院作出的不予受理或不準(zhǔn)予執(zhí)行的裁定，行政機(jī)關(guān)可以向上一級(jí)人民法院申請(qǐng)復(fù)議。

值得注意的是，行政機(jī)關(guān)在走到申請(qǐng)強(qiáng)制拆遷的程序時(shí)，往往已經(jīng)歷了較長(zhǎng)時(shí)間。在這過(guò)程中，經(jīng)常要查閱或使用相關(guān)文件，如果對(duì)這些文件疏于管理，遺失了部分作出征收補(bǔ)償決定的證據(jù)和依據(jù)，人民法院就可能因申請(qǐng)不符合形式要件而不予受理。因此，行政機(jī)關(guān)應(yīng)建立一套健全的檔案管理機(jī)制。

（二）做好社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估

《條例》第十二條規(guī)定，市、縣級(jí)人民政府作出房屋征收決定前，應(yīng)當(dāng)按照有關(guān)規(guī)定進(jìn)行社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估不僅是作出征收決定的必備程序，也是人民法院審查強(qiáng)制拆遷申請(qǐng)的必備要素。上海交通大學(xué)國(guó)際與公共事務(wù)學(xué)院教授徐家良在回答瀟湘晨報(bào)記者時(shí)指出，社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)，是指政府與公民之間出現(xiàn)的各種矛盾和沖突，一旦超越底線，損害公民基本權(quán)利和合法利益，可能會(huì)引發(fā)信任危機(jī)和制度危機(jī)，嚴(yán)重威脅社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。

社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估是征收行為的重要環(huán)節(jié)，不是簡(jiǎn)單以風(fēng)險(xiǎn)評(píng)定等級(jí)作為征收決策的依據(jù)，而是通過(guò)從合法、合理、可行、安全等方面進(jìn)行調(diào)查、論證，對(duì)征收項(xiàng)目中可能出現(xiàn)的困難、矛盾集中的問(wèn)題等提前把握，擬定應(yīng)對(duì)措施，并在具體實(shí)施過(guò)程中有針對(duì)性的解決。例如，在入戶調(diào)查時(shí)，就可以對(duì)被征收人進(jìn)行政策宣講，聽(tīng)取并記錄被征收人的意見(jiàn)，了解被征收人的家庭、生活情況。調(diào)查結(jié)果匯總后，就可以初步把握項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中可能遇到的問(wèn)題，可能無(wú)法達(dá)成補(bǔ)償協(xié)議的被征收人及原因，根據(jù)不同原因采取不同措施。在征收實(shí)踐中，沒(méi)有在簽約期內(nèi)達(dá)成征收補(bǔ)償協(xié)議的，并不都是因?yàn)楸徽魇杖颂岢鲞^(guò)高的補(bǔ)償要求。有的是因歷史遺留問(wèn)題產(chǎn)生權(quán)屬糾紛，有的是因繼承權(quán)糾紛無(wú)法達(dá)成一致。像這種情況，行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行時(shí)，應(yīng)加強(qiáng)與被執(zhí)行人的溝通，保障其征收補(bǔ)償利益不受損失，一般在強(qiáng)拆過(guò)程中或強(qiáng)拆后不會(huì)引發(fā)更大的矛盾。而對(duì)于哪些補(bǔ)償要求明顯超出政策標(biāo)準(zhǔn)的釘子戶，在強(qiáng)拆后往往會(huì)再提起訴訟要求賠償。因此，強(qiáng)拆過(guò)程中一定要做好財(cái)產(chǎn)保全和證據(jù)保全工作。

（三）建立有效的強(qiáng)制執(zhí)行工作程序

行政機(jī)關(guān)依據(jù)法院準(zhǔn)予強(qiáng)制執(zhí)行裁定組織實(shí)施強(qiáng)制拆遷時(shí)，也應(yīng)當(dāng)制定嚴(yán)格的工作程序。包括但不限于：

（1）發(fā)出執(zhí)行通知，要求被執(zhí)行人限期搬遷；

（2）發(fā)出執(zhí)行公告，告知強(qiáng)制拆遷的時(shí)間，要求被執(zhí)行人自行遷出房屋；

（3）制定周密詳細(xì)的執(zhí)行預(yù)案，作好執(zhí)行前的準(zhǔn)備工作；

（4）清點(diǎn)被執(zhí)行人物品，制作物品清單?？梢匝?qǐng)被執(zhí)行人單位、社區(qū)工作人員現(xiàn)場(chǎng)見(jiàn)證或者由公證處進(jìn)行公證，做好保全工作；

（5）將物品遷至指定地點(diǎn)，清點(diǎn)、交接財(cái)物。做好證據(jù)保全；

（6）發(fā)出執(zhí)行情況告知書，告知被執(zhí)行人執(zhí)行情況、領(lǐng)取補(bǔ)償款或安置房的方式，告知被執(zhí)行人申請(qǐng)行政復(fù)議或提起行政訴訟的權(quán)利救濟(jì)途徑等。

三、強(qiáng)制拆遷中存在的問(wèn)題有哪些

一、當(dāng)前中國(guó)強(qiáng)制拆遷中存在的問(wèn)題

（一）行政主體大力驅(qū)使，導(dǎo)致拆遷程序違規(guī)囿于行政強(qiáng)制法律執(zhí)行的流程十分繁瑣，一些行政主體濫權(quán)違規(guī)縮減強(qiáng)拆流程，行政強(qiáng)制法也未對(duì)強(qiáng)拆主體的責(zé)任承擔(dān)進(jìn)行合理調(diào)控。這主要表現(xiàn)為，未給予當(dāng)事人充足時(shí)間提起行政復(fù)議或訴訟，就采取暴力、脅迫等方式進(jìn)行強(qiáng)制拆除。強(qiáng)制拆遷程序的違規(guī)，阻礙了行政強(qiáng)制法的有效落實(shí)，嚴(yán)重?fù)p害了行政相對(duì)人的權(quán)利。

（二）背后利益鏈條操縱，民眾難獲合理補(bǔ)償房屋強(qiáng)制拆遷的目的之一是建設(shè)商品性住房。因此，以地獲利的開(kāi)發(fā)商想盡可能少地補(bǔ)償民眾，便通過(guò)賄賂等渠道減少補(bǔ)償支出，并且暗中參與強(qiáng)制拆遷。甚至在一些地方，暴力強(qiáng)拆的執(zhí)法者并不是政府人員，而是受開(kāi)發(fā)商雇傭的第三方。開(kāi)發(fā)商利用金錢在背后操縱拆遷進(jìn)展，使民眾難以獲得合理補(bǔ)償。

（三）強(qiáng)制執(zhí)行亦不規(guī)范，救濟(jì)權(quán)利未得保障強(qiáng)制執(zhí)行措施的不規(guī)范，導(dǎo)致有些強(qiáng)制拆遷沒(méi)有嚴(yán)格的執(zhí)行手續(xù)，嚴(yán)重忽略程序正當(dāng)原則，強(qiáng)拆方式不合理。同時(shí)，被執(zhí)行人申請(qǐng)行政救濟(jì)的權(quán)利得不到有效保障，救濟(jì)渠道嚴(yán)重受阻，很多被強(qiáng)拆人長(zhǎng)年累月的申訴、訴訟，也得不到應(yīng)有的結(jié)果。

二、基于行政強(qiáng)制法視角審視強(qiáng)制拆遷頻發(fā)問(wèn)題的原因

（一）強(qiáng)拆立法存在空白，法律難以全面落實(shí)我國(guó)并沒(méi)有根據(jù)建設(shè)發(fā)展的進(jìn)程以及強(qiáng)拆實(shí)情，進(jìn)行專門的強(qiáng)制拆遷法律制定，這給了違法強(qiáng)拆者以法律空隙可鉆。同時(shí)，行政機(jī)關(guān)在強(qiáng)制拆遷過(guò)程中為求快速便捷，忽視法律規(guī)定，導(dǎo)致行政強(qiáng)制法中保障行政相對(duì)人權(quán)利的部分難以落實(shí)。

（二）強(qiáng)拆流程并未循法，濫權(quán)違規(guī)現(xiàn)象嚴(yán)重縱觀我國(guó)行政強(qiáng)制法，絕大多數(shù)法律是規(guī)定行政機(jī)關(guān)的執(zhí)行權(quán)力，嚴(yán)重忽略對(duì)其進(jìn)行法律規(guī)制。因而，行政機(jī)關(guān)在強(qiáng)制拆遷過(guò)程中經(jīng)常出現(xiàn)徇私枉法、越權(quán)違規(guī)現(xiàn)象，但卻得不到法律的有效規(guī)制。法律缺乏對(duì)行政機(jī)關(guān)執(zhí)行強(qiáng)制拆遷的有效約束，變相放縱了行政機(jī)關(guān)越權(quán)執(zhí)法。

（三）強(qiáng)拆維權(quán)道路曲折，合理維權(quán)意識(shí)淡薄眾所周知，被強(qiáng)拆的民眾維權(quán)十分艱難，極易造成長(zhǎng)年累月的纏訟。久而久之，民眾以合理方式進(jìn)行維權(quán)的意識(shí)越發(fā)淡薄，以暴制暴現(xiàn)象嚴(yán)重，這也是釀成強(qiáng)拆血案的重要原因之一。

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內(nèi)容審核：陳博揚(yáng)律師

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