行政許可法第十四條的內(nèi)容、主旨及釋義

　　小編整理了《中華人民共和國(guó)行政許可法》第十四條的全文內(nèi)容、主旨和釋義，以加深對(duì)行政許可法第十四條的理解。中華人民共和國(guó)行政許可法第十四條內(nèi)容如下：

　　本法第十二條所列事項(xiàng)，法律可以設(shè)定行政許可。尚未制定法律的，行政法規(guī)可以設(shè)定行政許可。

　　必要時(shí)，國(guó)務(wù)院可以采用發(fā)布決定的方式設(shè)定行政許可。實(shí)施后，除臨時(shí)性行政許可事項(xiàng)外，國(guó)務(wù)院應(yīng)當(dāng)及時(shí)提請(qǐng)全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)制定法律.或者自行制定行政法規(guī)。

　　主旨

　　本條是關(guān)于法律、行政法規(guī)和國(guó)務(wù)院決定的設(shè)定行政許可的規(guī)定。

　　釋義和理解

　　行政許可是政府對(duì)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)活動(dòng)進(jìn)行事前管制的手段，按照依法行政的要求，實(shí)施行政許可要有法律、法規(guī)作為依據(jù)。如《律師法》規(guī)定，律師執(zhí)業(yè)應(yīng)當(dāng)取得律師資格和執(zhí)業(yè)證書;《執(zhí)業(yè)醫(yī)師法》規(guī)定，醫(yī)師執(zhí)業(yè)要取得執(zhí)業(yè)醫(yī)師資格，并向衛(wèi)生行政部門申請(qǐng)注冊(cè);國(guó)務(wù)院頒布的《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》規(guī)定，成立社會(huì)團(tuán)體應(yīng)當(dāng)經(jīng)其業(yè)務(wù)主管單位審查同意，并依照本條例的規(guī)定進(jìn)行登記等等。目前行政許可太多、太濫，主要原因就是設(shè)定權(quán)大亂，一些沒有立法權(quán)的機(jī)關(guān)也在設(shè)定行政許可。制定行政許可法的目的之一，就是要規(guī)范行政許可的設(shè)定權(quán)，規(guī)定誰(shuí)有權(quán)設(shè)定行政許可，以什么形式設(shè)定行政許可。設(shè)定行政許可是立法行為，應(yīng)當(dāng)符合我國(guó)的立法體制。

　　一、我國(guó)的立法體制

　　立法體制是一個(gè)國(guó)家立法權(quán)限如何劃分的制度。主要內(nèi)容包括兩個(gè)方面：一是哪些國(guó)家機(jī)關(guān)享有立法權(quán)，享有多大的立法權(quán);二是享有不同立法權(quán)限的國(guó)家機(jī)關(guān)之間是一種什么樣的關(guān)系。從世界范圍來(lái)看，主要有三種不同的立法體制：一是一級(jí)立法體制，即立法權(quán)由中央統(tǒng)一行使，地方不享有立法權(quán);二是二級(jí)立法體制，即立法權(quán)由中央和地方共同行使;三是一元二級(jí)立法體制，即立法權(quán)主要集中在中央，地方享有部分立法權(quán)。一個(gè)國(guó)家采取什么相關(guān)的立法體制，是由這個(gè)國(guó)家的國(guó)體、政體、國(guó)家結(jié)構(gòu)、歷史傳統(tǒng)以及民族情況等一系列客觀原因決定的。我國(guó)是一個(gè)統(tǒng)一的、多民族的、單一制的人民民主專政的社會(huì)主義國(guó)家，人民代表大會(huì)制度是我國(guó)的根本政治制度。我國(guó)的立法體制有自己的特點(diǎn)。根據(jù)憲法、立法法和有關(guān)組織法的規(guī)定，我國(guó)的立法體制是統(tǒng)一、多層級(jí)的立法體制。全國(guó)人大及其常委會(huì)可以制定法律，國(guó)務(wù)院可以制定行政法規(guī)，省、自治區(qū)、直轄市以及較大的市的人大及其常委會(huì)可以制定地方性法規(guī)，經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在地的省、市的人大及其常委會(huì)可以制定經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)，民族自治地方的人大可以制定自治條例和單行條例。此外，國(guó)務(wù)院各部、委員會(huì)、中國(guó)人民銀行、審計(jì)署和具有行政管理職能的直屬機(jī)構(gòu)可以制定規(guī)章，省、自治區(qū)、直轄市以及較大的市的人民政府可以制定規(guī)章。法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例、單行條例、規(guī)章都是我國(guó)法律體系的組成部分。只有通過(guò)上述立法形式，才可以對(duì)公民的權(quán)利和自由設(shè)定限制條件，也就是說(shuō)，行政許可的設(shè)定權(quán)就是在這些立法形式之間進(jìn)行分配。

　　二、行政許可設(shè)定存在的問題

　　設(shè)定行政許可屬于立法行為，應(yīng)當(dāng)按照憲法和立法法確立的立法體制進(jìn)行。目前行政許可存在的主要問題之一就是設(shè)定權(quán)太亂，不僅法律、法規(guī)、規(guī)章設(shè)定行政許可，大量的規(guī)章以下的規(guī)范性文件也在設(shè)行政許可;不僅有立法權(quán)的機(jī)關(guān)設(shè)定行政許可，許多沒有立法權(quán)的機(jī)關(guān)也在設(shè)定行政許可，甚至有的行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部機(jī)構(gòu)也在設(shè)定行政許可。據(jù)1997年深圳市對(duì)市政府各部門實(shí)施行政許可的情況進(jìn)行了調(diào)查，除市人民銀行外，50個(gè)政府部門以審批、核準(zhǔn)、備案等3種形式實(shí)施的行政許可共1134項(xiàng)。這些許可形式中，法律設(shè)定的48個(gè)，行政法規(guī)或國(guó)務(wù)院文件設(shè)定的104個(gè)，部門規(guī)章或者部委文件設(shè)定的323個(gè)，廣東省地方性法規(guī)設(shè)定的13個(gè)，深圳市地方性法規(guī)設(shè)定的49個(gè)，廣東省委、省政府設(shè)定的70個(gè)，深圳市委、市政府設(shè)定的143個(gè)，廣東省政府廳、局設(shè)定的53個(gè)，深圳市委、市政府辦公廳設(shè)定的27個(gè)，深圳市委、市政府各部門設(shè)定的110個(gè)，各部門內(nèi)部處室發(fā)文設(shè)定的20多個(gè)，還有一些沒有任何依據(jù)，只是政府部門自己認(rèn)為應(yīng)當(dāng)審批。行政許可太多、太濫，限制了公民的權(quán)利和自由，影響了經(jīng)濟(jì)發(fā)展的活力。制定行政許可法的主要目的之一，就是要規(guī)定哪些機(jī)關(guān)可以設(shè)定行政許可，以什么形式設(shè)定行政許可，解決行政許可設(shè)定權(quán)“亂”的問題。

　　三、法律的設(shè)定權(quán)

　　法律是全國(guó)人大及其常委會(huì)制定的規(guī)范性文件，是憲法之下效力層次最高的規(guī)范性文件。全國(guó)人民代表大會(huì)是國(guó)家最高權(quán)力機(jī)關(guān)，在國(guó)家機(jī)關(guān)的權(quán)力分工中，全國(guó)人大及其常委會(huì)行使國(guó)家立法權(quán)是立法機(jī)關(guān)，由它對(duì)公民的權(quán)利和自由作必要的限制，符合法治精神和原則。因此，本法規(guī)定法律可以設(shè)定行政許可。但是，法律設(shè)定行政許可的權(quán)力也不是無(wú)限的，首先，法律也要尊重憲法的原則和精神，充分保護(hù)憲法確定的公民的權(quán)利和自由，要盡量少設(shè)行政許可。其次，法律設(shè)定行政許可，還要受本法第十二條的限制，即一般應(yīng)在第十二條規(guī)定五類事項(xiàng)的范圍內(nèi)設(shè)定行政許可。雖然本法規(guī)定法律可以超出這五類事項(xiàng)設(shè)定行政許可，但應(yīng)當(dāng)理解為這是例外規(guī)定，是在特別需要的情況下才可設(shè)定，不是可以不受限制，任意擴(kuò)大設(shè)定范圍。第三，法律設(shè)定行政許可還要受本法第十三條的限制，即通過(guò)本法第十三條規(guī)定的四種方式可以解決的，也不應(yīng)設(shè)定行政許可。

　　四、行政法規(guī)的設(shè)定權(quán)

　　行政法規(guī)是國(guó)務(wù)院制定的規(guī)范性文件。國(guó)務(wù)院是國(guó)家最高權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)，是最高行政機(jī)關(guān)，根據(jù)憲法和立法法規(guī)定，國(guó)務(wù)院可以制定行政法規(guī)。在我國(guó)的法律體系中，行政法規(guī)是效力層次僅次于憲法、法律，其設(shè)定權(quán)的范圍較大，根據(jù)本法第十二條的規(guī)定，行政法規(guī)和法律設(shè)定的行政許可的范圍是一樣的。但實(shí)際上，行政法規(guī)的設(shè)定范圍要小于法律，根據(jù)本法第十四條的規(guī)定，尚未制定法律的，行政法規(guī)可以設(shè)定行政許可。因此，在行政法規(guī)與法律的關(guān)系上，法律沒有規(guī)定的，它可以規(guī)定，法律有規(guī)定的，它可以作具體規(guī)定，不得與法律相抵觸。此外，行政法規(guī)設(shè)定行政許可還要受立法法第八條限制，立法法第八條列舉了全國(guó)人大及其常委會(huì)的專屬立法權(quán)，行政法規(guī)不得設(shè)定立法法規(guī)定只能由法律規(guī)定的事項(xiàng)，或者須經(jīng)法律明確授權(quán)。另外，行政法規(guī)還應(yīng)當(dāng)在本法第十二條規(guī)定的五類可以設(shè)定行政許可的事項(xiàng)范圍內(nèi)設(shè)定行政許可，雖然本法第十二條規(guī)定的行政法規(guī)還可以對(duì)其他事項(xiàng)設(shè)定行政許可，但應(yīng)當(dāng)理解這是例外授權(quán)，應(yīng)慎重使用。此外，行政法規(guī)設(shè)定行政許可應(yīng)遵守本法第十三條的規(guī)定，通過(guò)本法第十三條規(guī)定的四種方式可以解決的，也不應(yīng)設(shè)定行政許可。

　　五、國(guó)務(wù)院決定的設(shè)定權(quán)

　　國(guó)務(wù)院發(fā)布決定是國(guó)務(wù)院根據(jù)憲法第八十九條所享有的一項(xiàng)權(quán)力。一般是針對(duì)某個(gè)方面的具體事項(xiàng)作出的、與行政法規(guī)不同的一種規(guī)范性文件，其制定程序也不同于行政法規(guī)，不屬于我國(guó)法律體系的組成部分。因此，在制定行政許可法的過(guò)程中，對(duì)于國(guó)務(wù)院的決定是否可以設(shè)定行政許可，有不同意見。一種意見認(rèn)為，設(shè)定行政許可是一種立法行為，憲法和立法法對(duì)立法的形式作了明確規(guī)定，國(guó)務(wù)院的決定不屬于法的淵源，由它來(lái)設(shè)定行政許可與行政許可法定的原則不符，也與現(xiàn)有的立法體制不協(xié)調(diào);現(xiàn)在對(duì)國(guó)務(wù)院發(fā)布的文件中什么是行政法規(guī)，什么不是行政法規(guī)已經(jīng)分清楚了，國(guó)務(wù)院如果需要設(shè)定行政許可，可以用制定行政法規(guī)的方式，沒有必要再用決定的方式設(shè)定行政許可。因此，不贊成國(guó)務(wù)院決定可以設(shè)定行政許可。一種意見贊成賦予國(guó)務(wù)院決定行政許可設(shè)定權(quán)，理由是：(1)行政許可法取消了國(guó)務(wù)院部門規(guī)章的行政許可設(shè)定權(quán)，而現(xiàn)在部門規(guī)章設(shè)定的行政許可量比較大，經(jīng)過(guò)清理，有一些還需要保留，但又不可能馬上都上升為行政法規(guī)，可以通過(guò)國(guó)務(wù)院發(fā)布決定的方式，對(duì)需要保留的部門規(guī)章設(shè)定的行政許可作一攬子規(guī)定;(2)加入世貿(mào)組織以后，出現(xiàn)一些緊急情況，需要我國(guó)有相應(yīng)的應(yīng)急措施。如當(dāng)某個(gè)國(guó)家在貿(mào)易方面對(duì)我國(guó)出口的產(chǎn)品采取禁止、限制或其他歧視性措施時(shí)，我們有權(quán)按照對(duì)等原則采取相應(yīng)措施，實(shí)施進(jìn)出口許可和配額管理等臨時(shí)性行政許可，由于以后國(guó)務(wù)院部門規(guī)章不能設(shè)定行政許可，就需要國(guó)務(wù)院作出決定。但這些限制措施一般是屬于臨時(shí)性的，也不可能制定行政法規(guī);(3)目前，我國(guó)還有一些管理領(lǐng)域，法制不太健全，沒有法律，行政法規(guī)也很少，實(shí)踐中主要靠“紅頭文件”在管，在今后一段時(shí)間內(nèi)，制定法律的時(shí)機(jī)還不成熟，由國(guó)務(wù)院決定設(shè)定行政許可來(lái)管，是一個(gè)現(xiàn)實(shí)可行的選擇;(4)在改革開放的過(guò)程中，在國(guó)有企業(yè)改革、促進(jìn)就業(yè)與再就業(yè)、社會(huì)保障等方面有一些試點(diǎn)、試驗(yàn)的事項(xiàng)，先是用政策作指導(dǎo)，在局部地區(qū)、特定領(lǐng)域?qū)嵤?，積累經(jīng)驗(yàn)，在制定法律、行政法規(guī)前，也需要采取行政許可的方式實(shí)施管理，防止出現(xiàn)混亂。還有一種意見認(rèn)為，國(guó)務(wù)院的決定在制定程序和法律效力與行政法規(guī)不同，如果要賦予其行政許可設(shè)定權(quán)，也要與行政法規(guī)有所區(qū)別，必須限定條件。

　　最后，綜合考慮上述因素，本法規(guī)定：“必要時(shí)，國(guó)務(wù)院可以采用發(fā)布決定的方式設(shè)定行政許可。實(shí)施后，除臨時(shí)性行政許可事項(xiàng)外，國(guó)務(wù)院應(yīng)當(dāng)及時(shí)提請(qǐng)全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)制定法律，或者自行制定行政法規(guī)。”因此，國(guó)務(wù)院采用決定的方式設(shè)定行政許可，要受兩種限制：一是在“必要時(shí)”，即來(lái)不及制定法律、行政法規(guī)，又確實(shí)需要通過(guò)設(shè)定行政許可來(lái)管理;二是實(shí)施后，應(yīng)當(dāng)“及時(shí)”提請(qǐng)全國(guó)人大及其常委會(huì)制定法律或自行制定行政法規(guī)。立法過(guò)程中有人提出應(yīng)當(dāng)對(duì)國(guó)務(wù)院發(fā)布決定的實(shí)施時(shí)限作出規(guī)定，如規(guī)定“一年內(nèi)有效”。考慮到國(guó)務(wù)院決定是針對(duì)不同情況規(guī)定的，時(shí)限不好規(guī)定，所以立法用了“及時(shí)”這個(gè)概念。

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內(nèi)容審核：黃旭暉律師

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