一、土地一級(jí)開(kāi)發(fā)暫行辦法

第一條為規(guī)范市區(qū)土地一級(jí)開(kāi)發(fā)行為，更好地落實(shí)土地利用總體規(guī)劃和城市總體規(guī)劃，確保有計(jì)劃供應(yīng)土地，根據(jù)《中華人民共和國(guó)土地管理法》、《中華人民共和國(guó)城市房地產(chǎn)管理法》、《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》（國(guó)發(fā)〔2004〕28號(hào)）和《國(guó)務(wù)院關(guān)于促進(jìn)節(jié)約集約用地的通知》（國(guó)發(fā)〔2008〕3號(hào)）和《土地儲(chǔ)備管理辦法（國(guó)土資發(fā)〔2007〕277號(hào)）》等有關(guān)規(guī)定，制定本辦法。第二條本辦法所稱(chēng)土地一級(jí)開(kāi)發(fā)，是指土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)按規(guī)定確定土地一級(jí)開(kāi)發(fā)單位，依照土地利用總體規(guī)劃和城市規(guī)劃，對(duì)國(guó)有土地、集體土地依法實(shí)施拆遷、收回、征收和市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，達(dá)到土地供應(yīng)條件的行為。城中村和舊城改造，按本辦法規(guī)定實(shí)施土地一級(jí)開(kāi)發(fā)。第三條市國(guó)土資源局（以下簡(jiǎn)稱(chēng)市國(guó)土局）負(fù)責(zé)土地一級(jí)開(kāi)發(fā)管理工作，市土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)組織實(shí)施。市發(fā)改、建設(shè)、規(guī)劃、財(cái)政和審計(jì)等行政主管部門(mén)按照各自職責(zé)，做好相關(guān)工作。第四條土地一級(jí)開(kāi)發(fā)堅(jiān)持以政府主導(dǎo)、市場(chǎng)運(yùn)作的原則，可以由土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)承擔(dān)，也可以由土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)通過(guò)招標(biāo)方式選擇有實(shí)力的經(jīng)濟(jì)實(shí)體承擔(dān)。一級(jí)開(kāi)發(fā)后的土地，按照年度土地供應(yīng)計(jì)劃和供地政策供應(yīng)土地。第五條土地一級(jí)開(kāi)發(fā)主要包括：

（一）辦理一級(jí)開(kāi)發(fā)相關(guān)政府審批手續(xù)，包括規(guī)劃、項(xiàng)目核準(zhǔn)或備案、征地、拆遷、市政建設(shè)、交評(píng)、環(huán)評(píng)等一級(jí)開(kāi)發(fā)審批手續(xù)；

（二）實(shí)施集體土地征收工作；

（三）實(shí)施國(guó)有土地收回（收購(gòu)）及地上建筑物征收工作；

（四）完成地上附著物拆除、地下構(gòu)筑物拆移等工作；

（五）根據(jù)規(guī)劃條件進(jìn)行土地平整及其他市政、配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；

（六）其他一級(jí)開(kāi)發(fā)工作。第六條土地一級(jí)開(kāi)發(fā)實(shí)施方案由市土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)或轄區(qū)政府商市土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)編制，經(jīng)市國(guó)土局審核后，報(bào)市政府批準(zhǔn)。土地一級(jí)開(kāi)發(fā)實(shí)施方案應(yīng)包括地塊現(xiàn)狀情況、土地及地上建筑物權(quán)屬情況，規(guī)劃條件及供地方向，一級(jí)開(kāi)發(fā)成本，資金籌備計(jì)劃，一級(jí)開(kāi)發(fā)實(shí)施方式及時(shí)間安排等內(nèi)容。第七條土地一級(jí)開(kāi)發(fā)成本包括：

（一）前期費(fèi)用；

（二）征地補(bǔ)償費(fèi)、拆遷補(bǔ)償費(fèi)、工程費(fèi)；

（三）市政基礎(chǔ)設(shè)施、公共配套設(shè)施建設(shè)費(fèi)用；

（四）財(cái)務(wù)費(fèi)用和相關(guān)稅費(fèi)；

（五）不可預(yù)見(jiàn)費(fèi)。第八條土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)實(shí)施土地一級(jí)開(kāi)發(fā)的，由土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)籌措資金、辦理規(guī)劃、項(xiàng)目核準(zhǔn)、征地拆遷及大市政建設(shè)等手續(xù)并組織實(shí)施。管理費(fèi)用按照土地一級(jí)開(kāi)發(fā)成本的2％列支。通過(guò)招標(biāo)方式進(jìn)行土地一級(jí)開(kāi)發(fā)的，由土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)與中標(biāo)單位簽訂土地一級(jí)開(kāi)發(fā)協(xié)議。中標(biāo)人負(fù)責(zé)籌措資金、辦理規(guī)劃、項(xiàng)目核準(zhǔn)、征地拆遷和大市政建設(shè)等手續(xù)并組織實(shí)施。招標(biāo)底價(jià)包括土地一級(jí)開(kāi)發(fā)的預(yù)計(jì)總成本和利潤(rùn)，利潤(rùn)不高于成本的10％。第九條土地一級(jí)開(kāi)發(fā)由土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)或土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)委托土地一級(jí)開(kāi)發(fā)實(shí)施單位向建設(shè)、規(guī)劃、國(guó)土等部門(mén)辦理相關(guān)手續(xù)，涉及交通、園林、文物、環(huán)保、人防等有關(guān)單位的，應(yīng)辦理相關(guān)手續(xù)。第十條土地一級(jí)開(kāi)發(fā)涉及集體土地、農(nóng)用地的，依法辦理土地征收、農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)。第十一條國(guó)有土地一級(jí)開(kāi)發(fā)，由土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)、土地一級(jí)開(kāi)發(fā)實(shí)施單位與土地使用權(quán)人、房屋產(chǎn)權(quán)人簽訂補(bǔ)償協(xié)議。

二、土地一級(jí)開(kāi)發(fā)手續(xù)

土地一級(jí)開(kāi)發(fā)流程如下：

（一）原土地所有者或使用者在征得區(qū)縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或上級(jí)主管部門(mén)的同意后向市國(guó)土局提出土地一級(jí)開(kāi)發(fā)申請(qǐng)。

（二）市國(guó)土局受理申請(qǐng)并進(jìn)行土地開(kāi)發(fā)項(xiàng)目預(yù)審。

（三）通過(guò)土地預(yù)審的項(xiàng)目，根據(jù)項(xiàng)目的性質(zhì)，委托市、區(qū)縣土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)組織編制土地儲(chǔ)備開(kāi)發(fā)實(shí)施方案，開(kāi)發(fā)實(shí)施方案主要包括：待儲(chǔ)備開(kāi)發(fā)地塊的范圍、土地面積、控規(guī)條件、地上物狀況、儲(chǔ)備開(kāi)發(fā)成本、土地收益、開(kāi)發(fā)計(jì)劃、實(shí)施方式等。

（四）編制了開(kāi)發(fā)實(shí)施方案的項(xiàng)目上由市國(guó)土局會(huì)同市發(fā)展改革、規(guī)劃、建設(shè)、交通、環(huán)保等部門(mén)參加的聯(lián)審會(huì)，通過(guò)會(huì)審，對(duì)建設(shè)項(xiàng)目土地一級(jí)開(kāi)發(fā)的實(shí)施方案中土地、產(chǎn)業(yè)政策、城市規(guī)劃、建設(shè)資質(zhì)、交通及環(huán)保等條件提出原則意見(jiàn)。

（五）通過(guò)聯(lián)審會(huì)的項(xiàng)目確定土地開(kāi)發(fā)主體

1、土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)實(shí)施土地開(kāi)發(fā)的，由土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)籌措資金、辦理規(guī)劃、項(xiàng)目核準(zhǔn)、征地拆遷及大市政建設(shè)等手續(xù)并組織實(shí)施。其中通過(guò)招標(biāo)方式選擇開(kāi)發(fā)企業(yè)負(fù)責(zé)土地開(kāi)發(fā)具體管理的，開(kāi)發(fā)企業(yè)的管理費(fèi)用不高于土地儲(chǔ)備開(kāi)發(fā)成本的2%。以招標(biāo)方式確定開(kāi)發(fā)企業(yè)后，土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)與中標(biāo)開(kāi)發(fā)企業(yè)簽訂土地一級(jí)開(kāi)發(fā)管理委托協(xié)議。

2、通過(guò)招標(biāo)方式選擇開(kāi)發(fā)企業(yè)實(shí)施土地開(kāi)發(fā)的，由開(kāi)發(fā)企業(yè)負(fù)責(zé)籌措資金、辦理規(guī)劃、項(xiàng)目核準(zhǔn)、征地拆遷和大市政建設(shè)等手續(xù)并組織實(shí)施。招標(biāo)底價(jià)包括土地儲(chǔ)備開(kāi)發(fā)的預(yù)計(jì)總成本和利潤(rùn)，利潤(rùn)率不高于預(yù)計(jì)成本的8%。通過(guò)招標(biāo)方式確定開(kāi)發(fā)企業(yè)后，土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)與中標(biāo)開(kāi)發(fā)企業(yè)簽訂土地一級(jí)開(kāi)發(fā)委托協(xié)議

（六）土地儲(chǔ)備開(kāi)發(fā)實(shí)施單位向市規(guī)劃部門(mén)辦理規(guī)劃意見(jiàn)，向市國(guó)土部門(mén)辦理用地手續(xù)，向市發(fā)展和改革委員會(huì)辦理核準(zhǔn)手續(xù)，涉及交通、園林、文物、環(huán)保和市政專(zhuān)業(yè)部門(mén)的，應(yīng)按照有關(guān)規(guī)定辦理相應(yīng)手續(xù)

（七）如果開(kāi)發(fā)項(xiàng)目涉及新增集體土地辦理農(nóng)用地征收、農(nóng)轉(zhuǎn)用手續(xù)或存量國(guó)有建設(shè)用地收回國(guó)有土地使用權(quán)的，土地儲(chǔ)備開(kāi)發(fā)實(shí)施單位依法辦理相關(guān)手續(xù)，并獲得市人民政府的批準(zhǔn)。

（八）在取得市人民政府的批準(zhǔn)文件后由土地儲(chǔ)備開(kāi)發(fā)實(shí)施單位到相關(guān)委辦局辦理征地、拆遷、市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等相關(guān)手續(xù)。組織實(shí)施征地、拆遷和市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。危改、文保、綠隔等項(xiàng)目需按規(guī)定承擔(dān)回遷房建設(shè)。

（九）組織驗(yàn)收建設(shè)項(xiàng)目的土地一級(jí)開(kāi)發(fā)完成后由市國(guó)土局組織相關(guān)委辦局進(jìn)行驗(yàn)收，驗(yàn)收審核的內(nèi)容：

1、審核土地一級(jí)開(kāi)發(fā)成本

2、組織驗(yàn)收土地開(kāi)發(fā)程度是否達(dá)到合同的要求

3、根據(jù)委托合同支付相應(yīng)土地開(kāi)發(fā)費(fèi)或管理費(fèi)

4、納入市土地儲(chǔ)備庫(kù)。

三、一級(jí)土地開(kāi)發(fā)要求

土地一級(jí)開(kāi)發(fā)是指政府或其授權(quán)委托的企業(yè)在土地出讓前，按照土地利用總體規(guī)劃、城市總體規(guī)劃及控制性詳規(guī)，對(duì)一定區(qū)域內(nèi)的城市國(guó)有土地和農(nóng)村集體土地進(jìn)行統(tǒng)一征用、拆遷、補(bǔ)償、安置，并進(jìn)行適當(dāng)?shù)幕A(chǔ)設(shè)施建設(shè)和社會(huì)公共設(shè)施建設(shè)，使該區(qū)域范圍內(nèi)土地達(dá)到“幾通一平”的建設(shè)條件，從而可以?xún)舻爻鲎屚恋厥褂脵?quán)的行為。土地一級(jí)開(kāi)發(fā)可以由土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)主導(dǎo)，負(fù)責(zé)籌措資金、辦理規(guī)劃、項(xiàng)目核準(zhǔn)、征地拆遷及大市政建設(shè)等手續(xù)并組織實(shí)施。在這種情況下，開(kāi)發(fā)企業(yè)僅僅是作為土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)的受托人，具體執(zhí)行一級(jí)開(kāi)發(fā)相關(guān)事務(wù)，開(kāi)發(fā)企業(yè)的管理費(fèi)（利潤(rùn)率）為開(kāi)發(fā)成本的2％。由開(kāi)發(fā)企業(yè)自行負(fù)責(zé)籌措資金、辦理規(guī)劃、項(xiàng)目核準(zhǔn)、征地拆遷和大市政建設(shè)等手續(xù)并組織施的，利潤(rùn)率為開(kāi)發(fā)成本的8％。土地一級(jí)開(kāi)發(fā)業(yè)務(wù)的特點(diǎn)＊資金密集。土地一級(jí)開(kāi)發(fā)業(yè)務(wù)是屬于資金密集型業(yè)務(wù)，資金需求往往達(dá)到幾億元或者幾十億元。＊融資困難。從事一級(jí)開(kāi)發(fā)的企業(yè)大多數(shù)是為項(xiàng)目設(shè)立的項(xiàng)目公司，融資比較困難，原因在于：

（1）企業(yè)成立時(shí)間短，缺少經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)，市場(chǎng)信譽(yù)和銀行信用還沒(méi)有建立起來(lái)；

（2）企業(yè)缺少固定資產(chǎn)或其他有效財(cái)產(chǎn)作為融資抵押。一級(jí)開(kāi)發(fā)階段，土地使用權(quán)不歸開(kāi)發(fā)企業(yè)所有，企業(yè)不能以此進(jìn)行抵押融資；

（3）受?chē)?guó)家宏觀(guān)調(diào)控政策調(diào)控的影響，銀行對(duì)包括土地一級(jí)開(kāi)發(fā)在內(nèi)的房地產(chǎn)行業(yè)貸款處于收縮狀態(tài)。中國(guó)人民銀行“121號(hào)文件”明確規(guī)定要“嚴(yán)格控制土地儲(chǔ)備貸款的發(fā)放”，使得各類(lèi)土地一級(jí)開(kāi)發(fā)主體從銀行獲得資金支持難度加大；

（4）缺少債券、股票上市等直接融資渠道。＊需求穩(wěn)定。土地是資源類(lèi)商品，也是房地產(chǎn)產(chǎn)業(yè)鏈最前端的環(huán)節(jié)。而土地的稀缺性和社會(huì)需求增長(zhǎng)的矛盾日益突出，使土地在很長(zhǎng)一段時(shí)期將處于增值過(guò)程。以土地加工和交易為對(duì)象的土地一級(jí)開(kāi)發(fā)業(yè)務(wù)基本上不存在價(jià)值風(fēng)險(xiǎn)，流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)也比較小。＊土地一級(jí)開(kāi)發(fā)過(guò)程簡(jiǎn)單，與其對(duì)應(yīng)的資金路線(xiàn)圖清晰?，F(xiàn)金流方面，資金主要用于征地、拆遷、市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和其他相關(guān)費(fèi)用。由于征地、拆遷、市政等子市場(chǎng)比較成熟和透明，法律政策體系相對(duì)完備。因此，一級(jí)開(kāi)發(fā)的過(guò)程和成本是可控的，事先可以做出比較準(zhǔn)確的預(yù)算。8％的開(kāi)發(fā)利潤(rùn)基本由政策提供保障。以上特性決定了土地一級(jí)開(kāi)發(fā)與房地產(chǎn)二級(jí)開(kāi)發(fā)不同的風(fēng)險(xiǎn)收益特性，是風(fēng)險(xiǎn)較低和收益穩(wěn)定的經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)。＊土地一級(jí)開(kāi)發(fā)業(yè)務(wù)的發(fā)展方向是政府主導(dǎo)、市場(chǎng)化運(yùn)作。從相關(guān)政策的演進(jìn)來(lái)看，政府逐漸從市場(chǎng)的直接參與者向規(guī)則制定者和行業(yè)監(jiān)管者的角色轉(zhuǎn)變，通過(guò)培育市場(chǎng)主體、加強(qiáng)市場(chǎng)監(jiān)管等舉措推動(dòng)土地市場(chǎng)發(fā)育。從規(guī)劃的制訂到土地供應(yīng)的計(jì)劃管理、土地入市交易管理等，都體現(xiàn)了政府的主導(dǎo)作用。同時(shí)，政府也在積極培育合格的市場(chǎng)主體，以維持適度競(jìng)爭(zhēng)。＊土地一級(jí)開(kāi)發(fā)業(yè)務(wù)的發(fā)展方向是培育市場(chǎng)化的土地一級(jí)開(kāi)發(fā)主體，實(shí)行市場(chǎng)準(zhǔn)入制度?！侗本┦型恋貎?chǔ)備和一級(jí)開(kāi)發(fā)管理暫行辦法》第四條規(guī)定，“土地儲(chǔ)備開(kāi)發(fā)堅(jiān)持以政府主導(dǎo)、市場(chǎng)化運(yùn)作的原則，可以由土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)承擔(dān)或者通過(guò)招標(biāo)方式選擇有相應(yīng)資質(zhì)等級(jí)的房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)企業(yè)承擔(dān)。”未來(lái)，只有有誠(chéng)信、有實(shí)力的開(kāi)發(fā)企業(yè)才能經(jīng)營(yíng)土地一級(jí)開(kāi)發(fā)，市場(chǎng)準(zhǔn)入門(mén)檻的提高將進(jìn)一步提升土地一級(jí)開(kāi)發(fā)企業(yè)的整體素質(zhì)，降低融資風(fēng)險(xiǎn)。日前，北京市土地一級(jí)開(kāi)發(fā)招投標(biāo)政策已獲審批通過(guò)，將正式開(kāi)始實(shí)施，這意味著北京市土地一級(jí)開(kāi)發(fā)將駛?cè)敫邮袌?chǎng)化、透明化運(yùn)行的軌道。

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內(nèi)容審核：劉超律師

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