征地補償費是被征地農(nóng)民密切關(guān)心的問題，與農(nóng)民的生計大事息息相關(guān)。如何公平、公正地分配征地補償費，是本文試圖探究所在。首先分析征地補償費的性質(zhì)及構(gòu)成。其次分析征地補償費應(yīng)由誰組織分配，應(yīng)由村民委員會或村民小組組織分配，還是由征地單位直接支付給被征地農(nóng)民，不同的性質(zhì)和構(gòu)成，是否應(yīng)區(qū)別對待。再次對村民委員會或村民小組分配征地補償費的方案是否符合法律、法規(guī)的規(guī)定，保證公平、公正對待每一位村民，不存在歧視，法律、法規(guī)是否得到正確的實施，尤其應(yīng)注意村民自治權(quán)與村民同等待遇是否協(xié)調(diào)一致。最后對實踐中經(jīng)常出現(xiàn)的問題應(yīng)如何解決提一些看法。

由于精神文明的不斷建設(shè)，公民素質(zhì)的日益提高，公平、公正是每個現(xiàn)代公民要求得到的待遇，也是每個公民依法應(yīng)享有的權(quán)利。隨著農(nóng)村城市化步伐的不斷加快，大量農(nóng)業(yè)用地被征用。農(nóng)民賴以生存的土地被征用后，征地補償費如何公平、公正地分配，成為農(nóng)民密切關(guān)心的問題。如果未能妥善處理，有可能隱發(fā)大范圍的影響社會穩(wěn)定的不利因素。因此，各相關(guān)部門應(yīng)十分慎重對待。筆者試圖從自己經(jīng)辦的一系列農(nóng)村征地補償費糾紛案出發(fā)，總結(jié)一些這類糾紛存在的主要問題，并尋找解決問題的相應(yīng)對策。

根據(jù)《中華人民共和國土地管理法》第四十七條的規(guī)定，征用耕地的補償費包括土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗的補償費；征用城市郊區(qū)的菜地，用地單位應(yīng)當(dāng)按照國家有關(guān)規(guī)定繳納新菜地開發(fā)建設(shè)基金。根據(jù)《中華人民共和國土地管理法實施條例》第二十六條的規(guī)定，土地補償費歸農(nóng)村集體經(jīng)濟組織所有；地上附著物及青苗補償費歸地上附著物及青苗的所有者所有；需要安置的人員由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織安置的，安置補助費支付給農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，由農(nóng)村集體組織管理和使用；由其他單位安置的，安置補助費支付給安置單位；不需要統(tǒng)一安置的，安置補助費發(fā)放給被安置人員個人或者征得被安置人員同意后用于支付被安置人員的保險費用。根據(jù)《福建省實施〈中華人民共和國土地管理法〉辦法》第二十六條的規(guī)定，土地補償費支付給行使土地所有權(quán)的集體土地經(jīng)營管理單位，但被征用的屬農(nóng)民承包經(jīng)營的土地或者自留地，集體土地經(jīng)營管理單位又未能調(diào)整其他數(shù)量和質(zhì)量相當(dāng)?shù)耐恋亟o農(nóng)民繼續(xù)承包經(jīng)營的，應(yīng)當(dāng)將不少于百分之七十的土地補償費支付給被征地農(nóng)民。

實踐中，農(nóng)民的土地被征用后，由于土地資源的有限性，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織一般無法調(diào)整其他土地給被征地農(nóng)民，亦無法對需要安置的人員進行安置，通常將土地補償費與安置補助費揉在一塊，在提留百分之三十后將其余百分之七十分配給村民，二者沒有區(qū)別對待。多數(shù)村民委員會將百分之七十的補償款發(fā)放到村民小組，由村民小組組織分配給各村民。少數(shù)的村民委員會直接將百分之七十的補償款支付給村民。還有一部分人認為應(yīng)由征地單位直接支付給被征地農(nóng)民，可以防止村民委員會或村民小組無故扣留村民的補償款。

筆者認為，根據(jù)法律規(guī)定，土地補償費歸農(nóng)村集體經(jīng)濟組織所有，支付給行使土地所有權(quán)的集體土地經(jīng)營管理單位，集體土地經(jīng)營管理單位未能調(diào)整其他數(shù)量和質(zhì)量相當(dāng)?shù)耐恋亟o農(nóng)民繼續(xù)承包經(jīng)營時應(yīng)將不少于百分之七十的土地補償費支付給被征地農(nóng)民。故以村民小組為集體土地經(jīng)營管理單位時土地補償費可由村民小組組織分配；以村民委員會為集體土地經(jīng)營管理單位時土地補償費可由村民委員會組織分配；村民會議或村民代表會議討論決定分配方案后，將分配方案提交征地單位，征地單位可根據(jù)該分配方案直接將土地補償費支付給村民。根據(jù)法律規(guī)定，安置補助費應(yīng)當(dāng)發(fā)放給未被統(tǒng)一安置的被安置人員個人。故安置補助費只能由征地單位直接支付給村民。

地上附著物和青苗的補償費的分配因產(chǎn)權(quán)人、種植人相對比較明確，一般不存在很大的爭議，產(chǎn)生糾紛的主要是土地補償費和安置補助費的分配。具體分配方式一般分為二種：一是由分有責(zé)任田的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員平均分配，無論其承包的責(zé)任田是否被征用；二是誰承包的責(zé)任田被征用，就歸誰所有。在實際分配中，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織經(jīng)常以少數(shù)服從多數(shù)的“民主”原則決定少數(shù)人不享有征地補償費的分配權(quán)利，該部份人不服決定而產(chǎn)生糾紛。

第一種分配方式的糾紛主要有：1、已出嫁的婦女，因丈夫?qū)倬用駪舳鵁o法將戶口遷入男方處，戶口未遷出，但因出嫁而被收回責(zé)任田，在分配時以其及其子女(隨母落戶，未分得責(zé)任田)沒有責(zé)任田為由決定不予發(fā)放；2、已按風(fēng)俗舉行婚禮但未辦理結(jié)婚證的婦女，因未辦理結(jié)婚證而未將戶口遷出，但仍以其已出嫁為由決定不予發(fā)放；3、已離婚的婦女，戶口未遷出男方處，以其已離婚為由決定不予發(fā)放；4、因考上大中專院校而將戶口遷出且被收回責(zé)任田，在分配時以其沒有責(zé)任田為由決定不予發(fā)放；5、大中專院校畢業(yè)后將戶口遷回，因居民戶與農(nóng)業(yè)戶不在同一個村民小組，雖然在同一個村，但其原村民小組以戶口已遷出本小組為由決定不予發(fā)放；6、因為服刑而決定不予發(fā)放；7、已嫁入的婦女，戶口已遷入，因其未分得責(zé)任田而決定不予發(fā)放或少分；8、新出生的人口，因其未辦好戶口手續(xù)或雖已辦好戶口手續(xù)但未分得責(zé)任田而決定不予發(fā)放；9、遺贈扶養(yǎng)協(xié)議的受遺贈人將本人及家庭成員戶口遷入遺贈人處，以便于雙方共同生活照顧遺贈人的生活起居，受遺贈人已分得的責(zé)任田被征用，但農(nóng)村集體經(jīng)濟組織仍以受遺贈人及其家庭成員非本組織成員而決定不予發(fā)放；10、因與農(nóng)村集體經(jīng)濟組織存在其他糾紛，該組織利用職務(wù)便利予以扣留。

第二種分配方式的糾紛主要有：1、承包人死亡后，其繼承人均不屬集體經(jīng)濟組織成員，但繼續(xù)承包經(jīng)營責(zé)任田，該責(zé)任田被征用后的補償費因部分村民不同意發(fā)放給繼承人，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織不敢發(fā)放；2、承包人死亡后，家庭成員繼續(xù)承包經(jīng)營責(zé)任田并繳納相關(guān)稅費，該責(zé)任田被征用后，其余繼承人以已盡贍養(yǎng)義務(wù)為由要求分得屬已死亡的承包人份額內(nèi)的土地補償費。

既然法律已規(guī)定土地補償費歸農(nóng)村集體經(jīng)濟組織所有，筆者認為有權(quán)參與分配的只能是集體經(jīng)濟組織成員。而認定集體經(jīng)濟組織成員的依據(jù)一般應(yīng)以戶籍為原則，但戶籍又不是唯一依據(jù)。在第一種分配方式中，應(yīng)注意區(qū)分如下幾種情況：1、為了分配土地補償費，以不正當(dāng)手段遷入戶口，不應(yīng)當(dāng)認定其分配資格；2、為了成就某種便利條件而將戶口遷入，不應(yīng)當(dāng)認定其分配資格，如許多中、小學(xué)和幼兒園的就讀條件中包括戶口所在地，部分家長為子女擇校而將子女的戶口遷入親戚處；3、因在大中專院校就讀而將戶口遷出，其父母仍以集體經(jīng)濟組織的基本生產(chǎn)資料為經(jīng)濟生活保障，為確保其安心學(xué)習(xí)所必要的生活費用，應(yīng)當(dāng)認定其分配資格；4、大中專院校畢業(yè)后又將戶口遷回，已屬居民戶，且已在外工作，有生活來源，雖然未將戶口遷至其工作所在地，但不應(yīng)當(dāng)以戶口在本村認定其分配資格；5、已嫁入的婦女，戶口已遷入，應(yīng)查明其娘家所在地是否已收回其責(zé)任田，如未收回，其作為農(nóng)民的合法權(quán)益未被侵犯，不應(yīng)當(dāng)認定其分配資格；6、確系本村新生人口，根據(jù)法律規(guī)定，人的民事權(quán)利能力始于出生，故不能以其戶口手續(xù)未辦好而拒絕發(fā)放，只要能夠確認征地補償費產(chǎn)生于其出生之后，就應(yīng)當(dāng)認定其分配資格。

針對第一種分配方式的其他主要糾紛，筆者認為：1、服刑人員的合法財產(chǎn)權(quán)利不受剝奪，不應(yīng)當(dāng)以其正在服刑為由拒絕發(fā)放；2、農(nóng)村集體經(jīng)濟組織無權(quán)扣留村民的合法財產(chǎn)，確實存在其他糾紛應(yīng)通過正當(dāng)途徑、合法程序解決。

對第二種分配方式的主要糾紛，筆者認為：承包人死亡后，繼承人可繼續(xù)承包經(jīng)營責(zé)任田，但該責(zé)任田被征用后的補償費，繼承人只能分得青苗補償費，土地補償費應(yīng)歸農(nóng)村集體經(jīng)濟組織所有，因為農(nóng)村集體經(jīng)濟組織無須在征用已死亡的承包人的責(zé)任田后調(diào)整相應(yīng)數(shù)量和質(zhì)量的土地給已死亡的承包人或其繼承人繼續(xù)承包經(jīng)營。根據(jù)法律規(guī)定，只有集體土地經(jīng)營管理單位應(yīng)當(dāng)調(diào)整又未能調(diào)整其他數(shù)量和質(zhì)量相當(dāng)?shù)耐恋亟o農(nóng)民繼續(xù)承包經(jīng)營的，才應(yīng)當(dāng)將不少于百分之七十的土地補償費支付給被征地農(nóng)民。當(dāng)然，集體經(jīng)濟組織成員在享受村民權(quán)利的同時也應(yīng)當(dāng)履行村民義務(wù)。法院在審理這類案件時，首先應(yīng)查明征用土地是否辦理了合法的審批手續(xù)，合法的財產(chǎn)才能得到法律的保護。

筆者審理的原告林全祿、林梅娟、林耀耀三人與被告龍巖市新羅區(qū)西陂鎮(zhèn)西山村八組征地補償費糾紛一案，發(fā)現(xiàn)西山村在征用林梅娟、林耀耀的責(zé)任田后，仍要求該二人繳納該責(zé)任田的相關(guān)稅費。根據(jù)法律規(guī)定，耕種了責(zé)任田，才需要承擔(dān)相應(yīng)的稅費，責(zé)任田被征用后不可能繼續(xù)耕種。故本案應(yīng)查明征用土地的相關(guān)審批手續(xù)是否辦理齊全。

根據(jù)《中華人民共和國村民委員會組織法》第十九條第三項的規(guī)定：“涉及村民利益的下列事項，村民委員會必須提請村民會議討論決定，方可辦理：(一)……(三)從村集體經(jīng)濟所得收益的使用；……”農(nóng)村集體經(jīng)濟組織必須將征地補償費的分配方案提請村民會議討論決定。而實踐中多數(shù)做法是由村兩委委員進行討論決定，未提請村民會議或村民代表會議進行討論。少數(shù)的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織以村民會議或村民代表會議的形式討論決定征地補償費的分配方案，但討論時又忽略了《中華人民共和國村民委員會組織法》第二十條第二款的規(guī)定：“村民自治章程、村規(guī)民約以及村民會議或者村民代表會議討論決定的事項不得與憲法、法律、法規(guī)和國家的政策相抵觸，不得有侵犯村民的人身權(quán)利、民主權(quán)利和合法財產(chǎn)權(quán)利的內(nèi)容”，往往不能堅持平等原則，出現(xiàn)歧視婦女現(xiàn)象，以傳統(tǒng)習(xí)俗代替法律規(guī)定。為此，筆者認為，在農(nóng)村應(yīng)大力進行宣傳普法工作，尤其是與農(nóng)民生活密切相關(guān)的《中華人民共和國村民委員會組織法》、《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》等法律。且有關(guān)部門應(yīng)切實保證法律的實施，如《中華人民共和國村民委員會組織法》第二十八條規(guī)定：“地方各級人民代表大會和縣級以上地方各級人民代表大會常務(wù)委員會在本行政區(qū)域內(nèi)保證本法的實施，保障村民依法行使自治權(quán)利。”

以上是筆者對征地補償費糾紛的一些看法。農(nóng)村社會生活極為復(fù)雜，法律原則往往難以解決復(fù)雜的現(xiàn)實問題。目前尚無全國性的法律規(guī)定，筆者建議通過立法或司法解釋認可一些善良風(fēng)俗習(xí)慣，發(fā)揮民事習(xí)慣法的作用，并對農(nóng)民集體所有權(quán)的行使進行認真改造，使之適應(yīng)民事社會生活。更為關(guān)鍵的是，相關(guān)部門應(yīng)切實保證法律的實施。制定法律的目的在于保障公民都得到公平、公正的待遇，有了立法，只是公民能夠得到公平、公平待遇的法律依據(jù)，而法律得到了正確實施，公民才真正享有公平、公正待遇。

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內(nèi)容審核：馮立影律師

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