摘要：失地農(nóng)民的出現(xiàn)是我國城市化進程中出現(xiàn)的新問題，失地農(nóng)民問題首先要解決的是失地農(nóng)民的話語權(quán)保障。文章從失地農(nóng)民產(chǎn)生的背景出發(fā)，分析了話語權(quán)的內(nèi)容，并提出失地農(nóng)民話語權(quán)缺失的現(xiàn)實狀況，最后給出了保障失地農(nóng)民話語權(quán)的建議。 關(guān)鍵詞：失地農(nóng)民；話語權(quán)；城市化進程 一、失地農(nóng)民及其產(chǎn)生背景 對“農(nóng)民”的定義，古今中外都莫衷一是。在英語中，“農(nóng)民”有“farmer”和“peasant”兩種說法。farmer完全是個職業(yè)概念，指的就是經(jīng)營farm（農(nóng)場、農(nóng)業(yè)）的人。這個概念與fisher（漁民）、artisan（工匠）、merchant（商人）等職業(yè)并列。而所有這些職業(yè)的就業(yè)者都具有同樣的公民（citizen）權(quán)利，即在法律上他們都是市民，只不過從事的職業(yè)有別。而peasant恰恰相反，它的范疇止于一種與土地這一生產(chǎn)資料密切關(guān)聯(lián)的社會等級、身份或生存狀態(tài)。在古代中國，“農(nóng)民”這一概念比西方有更多的職業(yè)涵義，而身份卑賤之義較為淡化。但是，近代以來，中國社會所提到的“農(nóng)民”更多的是“peasant”這一身份性概念。如“農(nóng)民工”等詞語的出現(xiàn)，更是有力地說明了在社會轉(zhuǎn)型期，農(nóng)民就是具有農(nóng)村戶口，依靠土地的農(nóng)業(yè)收益為主要經(jīng)濟來源的一類人。隨著國家經(jīng)濟和社會的發(fā)展，一部分農(nóng)民原來擁有的農(nóng)田被征收和占用，這些失去土地的農(nóng)民便被稱為“失地農(nóng)民”。 失地農(nóng)民的出現(xiàn)不是偶然的，這一特殊群體是伴隨著我們國家城市化進程的發(fā)展而誕生的。美國經(jīng)濟學(xué)家斯蒂格利茨曾經(jīng)指出，21世紀影響世界進程和改變世界面貌的有兩件事：一是美國高科技產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，二是中國的城市化進程。在城市化進程中，對農(nóng)民影響最大的就是失去了傳統(tǒng)上賴以生存的土地，淪為“失地農(nóng)民”。城市化是人類社會文明發(fā)展的標志，我們國家的城市化進程同樣是不可避免的。在這一過程中，作為利益犧牲者的失地農(nóng)民的各項權(quán)益亟需得到保障。作為其他權(quán)利得以保障的前提和基礎(chǔ)，失地農(nóng)民話語權(quán)的保障尤為重要。 二、話語權(quán)的內(nèi)容 所謂話語權(quán)，是指一定的主體在特定的社會背景下，所具備的對社會行動及其決策規(guī)則進行言語規(guī)范的權(quán)利。無論是單獨的個體，還是某個群體，話語權(quán)都是其最為重要的一項權(quán)利，是實現(xiàn)其他權(quán)利的先決權(quán)利，也是其他權(quán)利最終所追求的終極權(quán)利。在一個民主與法治的社會里，話語權(quán)是保證社會成員之間公正的進行社會規(guī)則分配的重要因素，是應(yīng)該普遍被提及和受到尊重的。作為社會發(fā)展產(chǎn)物的失地農(nóng)民這一特殊群體，人們多數(shù)是將其作為負面社會問題予以關(guān)注。殊不知，占有社會構(gòu)成較大基數(shù)并且仍然在不斷擴大的失地農(nóng)民，才是我國城市化進程以及經(jīng)濟發(fā)展成敗的重要考量所在。事實上，由于自身素質(zhì)及文化傳統(tǒng)因素的影響，失地農(nóng)民很難認識到話語訴求對于他們的重要性。但這并不當然意味著其他社會階層、決策者可以忽視失地農(nóng)民的話語權(quán)。從內(nèi)容上看，失地農(nóng)民話語權(quán)可以從以下兩個維度進行界定。 （一）內(nèi)在來源——土地承包經(jīng)營權(quán)的延續(xù) 20世紀80年代，中國農(nóng)村開始全面推行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制。承包責任制的主要方式是農(nóng)戶向村委會或村民小組承包土地、果園、魚塘或其他生產(chǎn)資料，在完成國家和集體的稅收、統(tǒng)籌提留或承包費等任務(wù)后，其余收入歸己，俗稱“大包干”。這種承包形式逐漸都采取了簽訂合同的方式。農(nóng)民通過這種承包所取得的對土地的權(quán)利被稱為“土地承包經(jīng)營權(quán)”。 雖然理論上對“土地承包經(jīng)營權(quán)”的性質(zhì)存有爭議，我國剛剛實施的《物權(quán)法》已經(jīng)從法律層面上對其做出界定。《物權(quán)法》第125條規(guī)定：土地承包經(jīng)營權(quán)人依法對其承包經(jīng)營的耕地、林地、草地等等享有占有、使用和收益的權(quán)利，有權(quán)從事種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。因此，農(nóng)民對于其被征用的土地雖然不享有所有權(quán)，但是卻擁有使用收益的財產(chǎn)性權(quán)利。政府即使真正因為公共利益的需要而征占農(nóng)民土地時，就應(yīng)該充分尊重農(nóng)民的這一財產(chǎn)性權(quán)利。而使得這一權(quán)利得到很好維護和尊重的，就是在征地的過程中賦予農(nóng)民話語權(quán)。失地農(nóng)民只有充分享有了話語權(quán)，才能在征地的全過程中，得以表達自己的利益訴求，從而使得自己的財產(chǎn)性權(quán)利在被政府公權(quán)力的侵害中得以救濟。 （二）外在要求——失去土地義務(wù)的權(quán)利對等 馬克思主義法學(xué)認為，權(quán)利和義務(wù)是一種對立統(tǒng)一的辯證關(guān)系?？梢园褭?quán)利理解為法律賦予權(quán)利主體的一種用以享有或維護特定利益的力量，義務(wù)則是對法力的服從，或為保障權(quán)利主體的利益而對一定法律結(jié)果所應(yīng)承受的影響，或一個人通過一定行為或不為而改變法律關(guān)系的能力。 因此，政府因公共利益的需要而對農(nóng)民擁有土地承包經(jīng)營權(quán)的土地進行征占，可以看作農(nóng)民這一義務(wù)主體對于政府公權(quán)力的服從，為保障政府公權(quán)力所代表的公共利益得以實現(xiàn)而承受的影響。理所當然，在承擔了失去土地這一義務(wù)以后，作為權(quán)利的對等，失地農(nóng)民應(yīng)當被賦予一種維護自身利益的力量，這種力量凝結(jié)的終極表現(xiàn)就是話語權(quán)的實現(xiàn)。失地農(nóng)民話語權(quán)地位的確立，才能促使保障其可持續(xù)生存與發(fā)展的機制的建立。 三、失地農(nóng)民缺乏話語權(quán)的保障 失地農(nóng)民缺乏話語權(quán)的保障，有著極其深刻的社會體系結(jié)構(gòu)和文化矛盾根源。在當今中國社會體系下，社會轉(zhuǎn)型結(jié)構(gòu)與傳統(tǒng)社會文化的碰撞，使得越來越多的失地農(nóng)民必然面臨著話語權(quán)保障的缺失。 首先，在社會結(jié)構(gòu)激烈變革的時期，政府作為具有公信力的管理機關(guān)，應(yīng)當履行好自身的職責，在經(jīng)濟發(fā)展與社會變革中，考慮并平衡多方利益主體的利益訴求。然而，權(quán)利法律與秩序法律背道而馳的現(xiàn)象，在政府征地與失地農(nóng)民話語權(quán)缺失的現(xiàn)實對比下，再一次得以闡釋。 事實上，保障失地農(nóng)民話語權(quán)在我國的法律法規(guī)中已經(jīng)有比較充分的規(guī)定?！吨腥A人民共和國土地管理法》第四十八條規(guī)定：“征地補償安置方案確定后，有關(guān)地方人民政府應(yīng)當公告，并聽取被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民的意見。”相應(yīng)地，《征用土地公告辦法》也規(guī)定，有關(guān)市、縣人民政府土地行政主管部門應(yīng)當研究被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟組織、農(nóng)村村民或者其他權(quán)利人對征地補償、安置方案的不同意見。對當事人要求聽證的，應(yīng)當舉行聽證會……應(yīng)當受理……公告內(nèi)容的查詢或者實施中問題的舉報，接受社會監(jiān)督。然而，在現(xiàn)實中，表現(xiàn)土地征占秩序的法律卻是截然相反的。失地農(nóng)民在土地征占過程中的話語權(quán)幾乎被完全剝奪。從用地單位的立項、選址，到土地行政主管部門的受理、審批，農(nóng)民大多都是不知情的，完全是當?shù)卣f了算，農(nóng)民只能被動地服從。征地補償費的標準大都由征地主管部門確定，即便在有聽證制度的地區(qū)，參與聽證的主體也是政府部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)及村集體。這樣，失地農(nóng)民的話語權(quán)就很難得到保障。在現(xiàn)行的土地所有制下，地方政府與村集體組織很容易形成利益共同體，在支付極低補償費用后，將征占的土地拿到一級市場進行高價交易，公然侵害失地農(nóng)民的權(quán)益。失地農(nóng)民缺乏話語權(quán)保障的另一重要表現(xiàn)是，在目前的體制內(nèi)，沒有任何針對失地農(nóng)民而建立的制度化利益表達和訴求渠道。充分的利益表達是現(xiàn)代社會中一項基本的公民權(quán)，也是政府決策者和社會管理者制定社會政策、解決社會問題，以及實施社會管理的基本前提和重要信息依據(jù)。我國現(xiàn)行的有關(guān)土地管理法律法規(guī)，只是對于征地問題的實然狀態(tài)做出的理想化規(guī)定，并沒有確立出現(xiàn)征地爭端的解決機構(gòu)和程序，當然也沒有肯定失地農(nóng)民這一征地過程中重要當事人的話語權(quán)地位。 [page]在出現(xiàn)征地爭端后，因為農(nóng)村土地所有權(quán)屬于集體，失地農(nóng)民個體不具備提起訴訟的主體資格，也就無法通過法律途徑維護自身權(quán)益。因此，失地農(nóng)民所能采取的就是傳統(tǒng)上更具有形式意義的信訪途徑表達自己的利益訴求。由此所帶來的只能是集體上訪、越級上訪等一系列其他社會問題。 四、完善失地農(nóng)民的話語權(quán)保障 從世界各國城市化的發(fā)展規(guī)律來看，我國已經(jīng)跨過30%的城市化緩慢發(fā)展的低限，進入城市化加速發(fā)展階段。城市化發(fā)展的必然性，失地農(nóng)民問題的不可避免。有效解決失地農(nóng)民問題的途徑之一是，建立起征地前、征地中以及征地后農(nóng)民話語權(quán)的多方位長效保障機制，可以從以下方面進行考慮。 （一）借鑒國外經(jīng)驗，建立農(nóng)地征占監(jiān)理制度 韓國土地補償法規(guī)定，為了緩慢地解決政府或公共事業(yè)實行者和被征地農(nóng)民之間的補償額糾紛，中央政府可以設(shè)置補償協(xié)議會。補償協(xié)議會作為一個臨時咨詢機關(guān)……是政府公布的補償計劃閱覽期間結(jié)束后30日以內(nèi)設(shè)置在市和縣級政府之中，由8-16個協(xié)議專家和相關(guān)利益者構(gòu)成，其中一定包括土地所有者1/3以上的人……以便保護土地所有者的權(quán)益?？紤]到中韓兩國基本土地制度的差異，對其土地征占中的相關(guān)制度，我們可以有選擇的予以借鑒。 在我國征占土地的過程中，應(yīng)當建立獨立第三方監(jiān)理制度。村委會作為農(nóng)村集體土地的所有者和管理者，理應(yīng)代表農(nóng)民的利益，與政府公權(quán)力進行對話。但是，在具體的實施中，除了個別典型村以外，村委會主要還是鄉(xiāng)政府的行政工具，是國家政權(quán)在村落社區(qū)的延伸，很難代表農(nóng)民說話。因此，建立一種獨立的第三方監(jiān)理機構(gòu)，參與到征地過程中政府公權(quán)力與農(nóng)民私權(quán)利的博弈，是保證防止村干部拿集體土地做交易、中飽私囊，從而真正執(zhí)行國家有關(guān)征地法律法規(guī)的有效途徑。 具體來說，該監(jiān)理機構(gòu)應(yīng)該是由代表土地使用者的農(nóng)民成員、代表土地所有權(quán)的村集體干部以及代表土地征占方的土地行政管理部門成員組成的一個臨時性獨立組織。監(jiān)理機構(gòu)應(yīng)當由土地行政管理部門在公布征地計劃后發(fā)起成立。其主要職能是負責公布并協(xié)調(diào)土地征占雙方與土地征占有關(guān)的征占計劃和補償安置協(xié)議。在村集體干部尋租土地所有權(quán)以及對其土地所有權(quán)進行架空這兩者之間尋求一個平衡點。對村集體土地所有權(quán)的適當架空，才能有效遏制村集體干部對集體土地所有權(quán)的尋租，從而保證失地農(nóng)民在土地征占前后話語訴求的實現(xiàn)。 （二）在法律層面，建立失地農(nóng)民代表訴訟制度 失地農(nóng)民代表訴訟是指當失地農(nóng)民的利益受到侵害，而村集體組織不能或怠于行使土地所有者的職責維護失地農(nóng)民利益時，失地農(nóng)民為了村集體的利益以自己的名義代表村集體提起的訴訟。 村集體作為農(nóng)村土地的所有者，在政府征地過程中居于絕對話語權(quán)地位。失地農(nóng)民作為農(nóng)村土地的使用者，在其失去土地使用權(quán)的過程中往往處于被動承受的境地?，F(xiàn)有的制度規(guī)范很難有效阻止村集體成為“理性人”而與土地征占者為了利益走向聯(lián)合。因此，失地農(nóng)民的生存和發(fā)展需求就必然呼喚法律賦予其話語權(quán)，為其利益訴求提供渠道，而不僅僅寄希望于土地所有權(quán)的制度性不公正上。 失地農(nóng)民代表訴訟的制度設(shè)計中，失地農(nóng)民處于原告的地位，訴因是在征占土地關(guān)系中，作為土地所有者的村集體因不作為（如征地中向征占方妥協(xié)）或作為（如截留、私分補償安置款）而侵害失地農(nóng)民利益，與此對應(yīng)之訴的被告就是土地征占方或村集體。這一制度設(shè)計應(yīng)當被增加到《中華人民共和國村民委員會組織法》的規(guī)定中。該法第一條規(guī)定：“為了保障農(nóng)村村民實行自治，由村民群眾依法辦理自己的事情，發(fā)展農(nóng)村基層民主，促進農(nóng)村社會主義物質(zhì)文明和精神文明建設(shè)，根據(jù)憲法，制定本法。”失地農(nóng)民代表訴訟制度正是在征地領(lǐng)域“保障農(nóng)村村民實行自治”、“發(fā)揚農(nóng)村基層民主”的體現(xiàn)，也是從根本途徑上對失地農(nóng)民話語權(quán)的保障。 參考文獻： 1、閔春芳,朱明菊.關(guān)于失地農(nóng)民的法社會學(xué)思考[J].湖北行政學(xué)院學(xué)報,2007(1). 2、王艷平,劉妙妙.關(guān)注基層社會和諧——當前農(nóng)民“話語權(quán)”淺析[J].農(nóng)業(yè)科技與信息,2007(1).

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