【摘要】征地拆遷是對(duì)他人不動(dòng)產(chǎn)的強(qiáng)制處分，結(jié)果是強(qiáng)行取得或者消滅他人的物權(quán)。立法涵義不明導(dǎo)致的“公共利益”被濫用、現(xiàn)行補(bǔ)償制度導(dǎo)致的利益分配失衡，是造成征地拆遷社會(huì)之痛的根源。物權(quán)法不應(yīng)對(duì)此視若無(wú)睹，保護(hù)物權(quán)人的利益免受征地拆遷損抑是其天職。從征地拆遷現(xiàn)狀出發(fā)，本文對(duì)物權(quán)法草案提出了界定公共利益的范圍、確立征收和征用補(bǔ)償基本原則、創(chuàng)設(shè)征收集體土地差額補(bǔ)償原則、區(qū)分并增設(shè)營(yíng)利性建設(shè)項(xiàng)目征地拆遷補(bǔ)償原則、明確用益物權(quán)征地拆遷補(bǔ)償原則等具體修改建議?！娟P(guān)鍵詞】征地拆遷　物權(quán)法　修改【全文】雖然物權(quán)法不是征收征用法、拆遷管理法，但是這并不妨礙它根據(jù)憲法的規(guī)定，對(duì)征收和拆遷作出適當(dāng)?shù)木唧w化而且是符合憲法條文精神的限制性規(guī)定。因?yàn)檎鞯夭疬w是對(duì)他人作為生存物質(zhì)基礎(chǔ)的不動(dòng)產(chǎn)的強(qiáng)制處分，將強(qiáng)制取得或者消滅他人的物權(quán)，而物權(quán)法是規(guī)定權(quán)利人對(duì)物所享有的財(cái)產(chǎn)權(quán)利并加以保護(hù)的基本法律，為使物權(quán)免受損抑，通過(guò)相應(yīng)制度給予被征收人、被拆遷人充分保護(hù)，正是物權(quán)立法的應(yīng)有之義。在無(wú)數(shù)強(qiáng)權(quán)粗暴與弱勢(shì)血淚的實(shí)例一再證明現(xiàn)行征地拆遷制度存在重大缺陷的現(xiàn)實(shí)面前，如果物權(quán)法僅僅象目前草案（全國(guó)人大常委會(huì)第三審議稿，下同）那樣，在此問(wèn)題上只作過(guò)于原則、粗陋的規(guī)定，則今后遇到征地拆遷時(shí)，情況會(huì)依然如舊，物權(quán)法理論上所能發(fā)揮的保護(hù)物權(quán)、定紛止?fàn)?、?gòu)建和諧社會(huì)的作用，將在征地拆遷領(lǐng)域止于紙上談兵，宣傳意義也將大于法律實(shí)施意義。由此，特對(duì)草案有關(guān)征收和拆遷的條文提出如下修改建議：一、明確界定公共利益的范圍。從法律層面界定公共利益，世界各國(guó)罕有先例，確有一定的難度。但是，只有界定公共利益，才能明確公權(quán)力介入私權(quán)利的范圍和界線(xiàn)。正因?yàn)榱⒎](méi)有明確什么是、哪些是公共利益，才會(huì)出現(xiàn)征地拆遷把什么建設(shè)項(xiàng)目都當(dāng)做公共利益的現(xiàn)象。例如，建設(shè)一個(gè)加油站，新（擴(kuò)）建一家工廠(chǎng)，圈一片地成立一個(gè)科技園、工業(yè)區(qū)，沒(méi)有具體建設(shè)項(xiàng)目、純?yōu)閷?lái)經(jīng)營(yíng)性土地出讓作準(zhǔn)備的土地儲(chǔ)備，都成了公共利益，有些地方甚至套用著“房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)建設(shè)項(xiàng)目是發(fā)展城市經(jīng)濟(jì)的需要=城市建設(shè)的需要=公共利益”的邏輯理念和管理模式。如此一來(lái)，對(duì)被征收人、被拆遷人的物權(quán)產(chǎn)生了極大的威脅和損害。在城市化進(jìn)程加速發(fā)展、征地拆遷量大面廣的今天，假如物權(quán)法仍不能給我們提供有效的保護(hù)，物權(quán)沒(méi)有實(shí)質(zhì)性的根本保障，那么物權(quán)立法的意義又何在？只要真正了解當(dāng)前征地拆遷的現(xiàn)狀，就不難認(rèn)識(shí)到在立法上界定公共利益，不存在是否必要的問(wèn)題，而只是一個(gè)如何界定、從寬還是從嚴(yán)的問(wèn)題?！稇椃ā芬呀?jīng)規(guī)定，為了公共利益的需要，國(guó)家可以依法對(duì)土地或者私有財(cái)產(chǎn)實(shí)行征收、征用。物權(quán)法草案第49條但書(shū)前的一段，大可不必對(duì)此原則再作機(jī)械性的重復(fù)。與商業(yè)項(xiàng)目相比較，公共利益項(xiàng)目通常具有三個(gè)突出的特點(diǎn)──產(chǎn)品公共性、受益主體不特定與普遍性、目的非營(yíng)利性，特別在目的方面，商業(yè)項(xiàng)目和公共利益項(xiàng)目截然相反。鑒于此，界定公共利益的范圍可以從正反兩個(gè)方面進(jìn)行，正的方面即公共利益特點(diǎn)體現(xiàn)最鮮明的那些領(lǐng)域，反的方面即商業(yè)領(lǐng)域。因此，建議將草案第49條但書(shū)前的該段修改為：“非以營(yíng)利為目的，為了國(guó)防、科學(xué)文化教育、環(huán)境保護(hù)衛(wèi)生、自然災(zāi)害防治、公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等公共利益的需要，縣級(jí)以上人民政府依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序，可以征收、征用單位、個(gè)人的不動(dòng)產(chǎn)或者動(dòng)產(chǎn)?！币部梢圆扇×信e與概括相結(jié)合的立法模式，在該條中增設(shè)一款作為第二款：“符合下列情形之一的，為公共利益的需要：（一）國(guó)防；（二）科學(xué)文化教育；（三）環(huán)境保護(hù)衛(wèi)生；（四）自然災(zāi)害防治；（五）公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；（六）其他非營(yíng)利性的公共產(chǎn)品項(xiàng)目。”二、細(xì)化征收與拆遷補(bǔ)償原則，保護(hù)物權(quán)免受不當(dāng)損抑。

征地拆遷之所以成為社會(huì)矛盾的焦點(diǎn)、熱點(diǎn)問(wèn)題，一個(gè)根本的原因在于通過(guò)征地拆遷，現(xiàn)有的社會(huì)財(cái)富發(fā)生了不公正的轉(zhuǎn)移，從法定的物權(quán)人手中部分地轉(zhuǎn)移到他人特別是對(duì)立的征地拆遷人的手中，另外也包括征地拆遷“漏斗效應(yīng)”即補(bǔ)償款在向被征收人等轉(zhuǎn)移過(guò)程中所發(fā)生的流失。例如，以較低的成本征收集體土地后，并未對(duì)土地投入很多，依法定方式出讓后，卻獲得成倍甚至幾十倍的直接收益；給予房屋所有權(quán)人的補(bǔ)償價(jià)格，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于房屋價(jià)值；依評(píng)估價(jià)獲得的拆遷補(bǔ)償款，通常難以買(mǎi)回同類(lèi)地段的類(lèi)似房屋。坦白地說(shuō)，這正是不公正、不公平的制度利益分配的結(jié)果，表明集體土地實(shí)質(zhì)上仍然沒(méi)有取得與國(guó)有土地完全平等的地位，表明被拆遷人的利益還沒(méi)有得到充分的保護(hù)。物權(quán)法完全可以通過(guò)確立更加公平、公正的征收與拆遷補(bǔ)償原則，克服上述問(wèn)題，保護(hù)物權(quán)免受征地拆遷之損抑。1、修改草案第49條但書(shū)，確立為公共利益需要進(jìn)行征收、征用補(bǔ)償?shù)幕驹瓌t。世界各國(guó)關(guān)于征收的立法，大多經(jīng)歷了一個(gè)充分補(bǔ)償——不充分補(bǔ)償——合理補(bǔ)償?shù)难莼^(guò)程。我國(guó)實(shí)行市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，有些地方在實(shí)踐中已經(jīng)采用市場(chǎng)評(píng)估的辦法確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，取得了較好的社會(huì)效果。不妨確立以市場(chǎng)評(píng)估價(jià)為標(biāo)準(zhǔn)的合理補(bǔ)償原則，作為征收、征用補(bǔ)償?shù)幕驹瓌t。建議將該條但書(shū)修改為：“但應(yīng)當(dāng)按照市場(chǎng)評(píng)估價(jià)給予補(bǔ)償；不能夠進(jìn)行市場(chǎng)評(píng)估的，應(yīng)當(dāng)給予合理補(bǔ)償?！?、進(jìn)一步細(xì)化征收集體土地的補(bǔ)償原則，創(chuàng)設(shè)土地征收差額補(bǔ)償原則，作為上述征收、征用補(bǔ)償基本原則的補(bǔ)充?？梢栽诘?9條增設(shè)第二款，規(guī)定：“征收集體土地，并按照國(guó)有土地出讓使用權(quán)的，出讓價(jià)格高于原補(bǔ)償價(jià)格的部分，歸原集體土地的所有人所有?！敝劣谕恋匮a(bǔ)償之外的安置補(bǔ)助、地上附著物和青苗補(bǔ)償?shù)绕渌M(fèi)用項(xiàng)目，留待土地法進(jìn)一步規(guī)定。三、區(qū)分并增設(shè)營(yíng)利性項(xiàng)目征地拆遷補(bǔ)償原則既然確立了為公共利益所需的征地拆遷補(bǔ)償原則，那么作為非公共利益所需的征地拆遷，其補(bǔ)償原則就應(yīng)該有所區(qū)別，否則專(zhuān)門(mén)針對(duì)公共利益作出規(guī)定就失去了意義。根據(jù)目前的法律規(guī)定，經(jīng)營(yíng)性建設(shè)項(xiàng)目用地的直接來(lái)源是國(guó)有土地，因此為非公共利益所需的征地拆遷即指國(guó)有土地上房屋拆遷。物權(quán)法草案涉及拆遷的是第68條，建議進(jìn)行如下修改：1、刪除該條第二款。因?yàn)榈?9條已經(jīng)規(guī)定了征收和拆遷補(bǔ)償?shù)幕驹瓌t；對(duì)于安置，宜由土地法和拆遷管理法規(guī)定，此處僅規(guī)定沒(méi)有具體標(biāo)準(zhǔn)的“妥善安置”，并無(wú)實(shí)質(zhì)意義。[page]2、刪除該條第三款。該款規(guī)定違法拆遷、征收致人損失的，“應(yīng)當(dāng)依法承擔(dān)民事責(zé)任和行政責(zé)任；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任”。一來(lái)，在民事法律中規(guī)定行政責(zé)任和刑事責(zé)任欠妥；二來(lái)，沒(méi)有明確何種具體責(zé)任和責(zé)任的具體內(nèi)容，實(shí)際上等于沒(méi)有規(guī)定。既如此，按照有關(guān)規(guī)定辦就是了，不必 羅嗦。3、針對(duì)非公共利益項(xiàng)目征地拆遷，確立有限制的、相對(duì)充分的拆遷補(bǔ)償原則，并作為該條的第二款。所謂相對(duì)充分，是指以市場(chǎng)評(píng)估價(jià)為參考，具體補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)高于、但又不過(guò)分高于市場(chǎng)評(píng)估價(jià)；所謂有限制，是指適用情形限制，僅適用于經(jīng)營(yíng)性建設(shè)項(xiàng)目。具體表述為：“為了非公共利益項(xiàng)目的需要，拆遷房屋的，應(yīng)當(dāng)給予所有權(quán)人不低于被拆遷房屋市場(chǎng)評(píng)估價(jià)150％的補(bǔ)償?！彼摹⒚鞔_用益物權(quán)征地拆遷補(bǔ)償原則草案第128條規(guī)定了因征收、征用而對(duì)不動(dòng)產(chǎn)用益物權(quán)人的補(bǔ)償原則，同樣建議進(jìn)行相應(yīng)的修改，即對(duì)合理性補(bǔ)償原則作適當(dāng)?shù)木唧w化，同時(shí)增加適用拆遷情形。具體修改為：“因不動(dòng)產(chǎn)被征收、征用、拆遷致使用益物權(quán)消滅或者影響用益物權(quán)行使的，應(yīng)當(dāng)按照市場(chǎng)評(píng)估價(jià)給予補(bǔ)償；不能夠進(jìn)行市場(chǎng)評(píng)估的，應(yīng)當(dāng)給予合理補(bǔ)償?！?/p>

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內(nèi)容審核：羅思章律師

來(lái)源：臨律-從征地拆遷看物權(quán)法草案的修改，從征地拆遷看物權(quán)法草案的修改