權(quán)利貧困（poverty of rights ）是中國(guó)農(nóng)村貧困現(xiàn)象的主要原因，而農(nóng)民權(quán)利的貧困主要表現(xiàn)為土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利的貧困。本文分析了農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的三大特征，即農(nóng)民集體土地所有權(quán)的虛置和多元，國(guó)家壟斷的土地處分權(quán)的膨脹和隨意性，以及農(nóng)戶實(shí)質(zhì)享有的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)的被剝奪，這三點(diǎn)構(gòu)成了農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利貧困的制度因素。筆者進(jìn)而將農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利貧困分為土地的使用權(quán)利、處分權(quán)利和收益權(quán)利的貧困等3類，逐項(xiàng)加以分析，從而討論農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利缺失與農(nóng)民貧困化的因果聯(lián)系，認(rèn)為農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利的貧困直接導(dǎo)致了農(nóng)民的失地、失業(yè)、貧困、無家可歸、苛捐雜稅以及失去社會(huì)保障。筆者借鑒美國(guó)的歷史經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)，在本文中提出了解決中國(guó)農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利貧困的3大方向和選擇。

從美國(guó)的歷史經(jīng)驗(yàn)來看，民眾的貧困一般可以分為物質(zhì)貧困、能力貧困、權(quán)利貧困和動(dòng)機(jī)貧困四大類。[1]物質(zhì)貧困是指狹義的貧困，其主要特征是溫飽得不到保障；能力貧困是由于文化、教育、技能的不足而導(dǎo)致謀生、求職能力的缺乏，并由此出現(xiàn)經(jīng)濟(jì)貧困，屬于“想工作，但沒有能力工作”所造成的貧困；權(quán)利貧困是指制度層面對(duì)部份人群的政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化權(quán)利的限制和歧視所導(dǎo)致的生活貧困，屬于“想工作、能工作，但沒有權(quán)利和機(jī)會(huì)工作”所導(dǎo)致的貧困；動(dòng)機(jī)貧困的主要表現(xiàn)是依賴福利、懶于工作，屬于“有工作、能工作，但不愿工作”所導(dǎo)致的一種貧困。目前，中國(guó)的農(nóng)民既有物質(zhì)貧困的一面，也有能力貧困的問題，至于動(dòng)機(jī)貧困則尚未成為突出問題。[2]但是，容易被人忽視的一大貧困現(xiàn)象則是農(nóng)民的權(quán)利貧困，它正在成為中國(guó)農(nóng)民貧困的一大根本原因。

長(zhǎng)期以來中國(guó)農(nóng)民的權(quán)利貧困主要表現(xiàn)在以下方面。一是參與權(quán)利的貧困，農(nóng)民的選舉權(quán)利僅及城市居民的四分之一，政府安排各級(jí)人民代表名額時(shí)，農(nóng)村社區(qū)人民代表的人數(shù)僅及居民人數(shù)相當(dāng)?shù)某擎?zhèn)社區(qū)人民代表人數(shù)的四分之一，換言之，4個(gè)農(nóng)民的選票只相當(dāng)于1個(gè)城鎮(zhèn)居民的選票[3]，這種情況還不如美國(guó)黑奴所享有的五分之三的代表權(quán)和選舉權(quán)（60％）[4].二是遷徙權(quán)利的貧困，戶口制度成為農(nóng)民自由遷徙的“緊箍咒”。三是社會(huì)保險(xiǎn)權(quán)利的貧困，農(nóng)民不得享受社會(huì)保險(xiǎn)，在中國(guó)長(zhǎng)期以來就是一種“常識(shí)”。四是教育權(quán)利的貧困，農(nóng)民的子女不得與城市居民的子女享有同等的受教育權(quán)利。五是醫(yī)療保險(xiǎn)權(quán)利的貧困，農(nóng)民不能加入國(guó)家的醫(yī)療保險(xiǎn)體系。六是抗?fàn)帣?quán)利的貧困，農(nóng)民的上訪、示威受到現(xiàn)行法律和政策的嚴(yán)格限制。七是土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利的貧困。這些都可以歸納為公民權(quán)利的貧困，農(nóng)民不能與城市居民一樣享有公民的起碼權(quán)利，此乃最具中國(guó)特色的歧視。限于篇幅，本文將側(cè)重討論中國(guó)農(nóng)民目前土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利的貧困。

原湖北省監(jiān)利縣棋盤鄉(xiāng)黨委書記李昌平2002年1月出版了《我向總理說實(shí)話》一書，他揭露了農(nóng)村社會(huì)的真相，強(qiáng)調(diào)“現(xiàn)在農(nóng)民真苦、農(nóng)村真窮、農(nóng)業(yè)真危險(xiǎn)”。筆者認(rèn)為，這一現(xiàn)象的根源其實(shí)就是農(nóng)民的權(quán)利貧困，而權(quán)利貧困的最重要特征之一是農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利不斷遭到來自政府、農(nóng)村自治組織和其他勢(shì)力的“合法”剝奪和非法侵犯。農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利主要包括土地使用權(quán)、土地處分權(quán)和土地收益權(quán)。土地使用權(quán)是指按照土地的性能和用途利用土地的權(quán)利；土地處分權(quán)主要是指處置土地財(cái)產(chǎn)、改變土地用途的權(quán)利，它是法律賦予土地使用人轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)的權(quán)利；而土地收益權(quán)是指在土地上取得某種經(jīng)濟(jì)利益的權(quán)利，土地使用人可以通過在土地上生產(chǎn)或土地租賃及土地轉(zhuǎn)讓取得經(jīng)濟(jì)收入和孳息。[5]土地使用權(quán)是土地財(cái)產(chǎn)權(quán)的基礎(chǔ)，土地處分權(quán)是土地財(cái)產(chǎn)權(quán)的象征，而土地收益權(quán)則是土地財(cái)產(chǎn)權(quán)的實(shí)質(zhì)。所謂農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利的貧困就是“農(nóng)民使用土地、處分土地和獲取土地收益的權(quán)利被排斥或剝奪，因而缺乏獲取土地使用權(quán)、處置土地財(cái)產(chǎn)、決定土地用途和享受土地轉(zhuǎn)讓收益的應(yīng)有權(quán)利”。

一、中國(guó)農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)貧困的制度因素

過去半個(gè)世紀(jì)以來，中國(guó)農(nóng)民的土地產(chǎn)權(quán)經(jīng)歷了3次歷史變遷。1950年代初，土地改革使農(nóng)民有了土地所有權(quán)，實(shí)現(xiàn)了“耕者有其田”的理想；但好景不長(zhǎng)，1950年代中期推行初級(jí)社、高級(jí)社和人民公社，又逐步剝奪了農(nóng)民的土地所有權(quán)，完成了由私返公的土地集體化[6].直到1980年代初，實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制才對(duì)土地產(chǎn)權(quán)作了一次不徹底的變動(dòng)，于是農(nóng)戶重新獲得了土地的承包權(quán)和使用權(quán)，但仍然沒有完整的所有權(quán)[7].1990年代以來，由于政府大規(guī)模的征地、各利益集團(tuán)無止境的圈地，導(dǎo)致農(nóng)民的土地承包權(quán)和使用權(quán)日益喪失，廣大農(nóng)民再度淪為無地?zé)o業(yè)的赤貧者[8].目前，農(nóng)民的土地承包權(quán)利和經(jīng)營(yíng)權(quán)利正面臨著來自三大方面的威脅，即政府征地、利益集團(tuán)圈地和所在鄉(xiāng)村干部賣地。

農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利得不到保障的制度原因首先在于農(nóng)民集體作為土地所有者的地位虛置，導(dǎo)致其農(nóng)村土地法人地位的模糊和土地產(chǎn)權(quán)主體的多元，農(nóng)村集體不能有效保護(hù)農(nóng)民的土地使用權(quán)、處分權(quán)和收益權(quán)。在法律上，中國(guó)的《憲法》、《民法通則》、《土地管理法》和《農(nóng)業(yè)法》都規(guī)定了農(nóng)村的土地所有權(quán)，其基本要旨是農(nóng)村土地屬于農(nóng)村集體所有[9].而農(nóng)村集體所有的涵義包括3方面，即村農(nóng)民集體所有[10]、鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體所有[11]、以及村內(nèi)兩個(gè)以上的集體經(jīng)濟(jì)組織中的農(nóng)民集體所有[12].但在現(xiàn)實(shí)中，“農(nóng)村集體”或“農(nóng)民集體”是一個(gè)看不見、摸不著的“抽象的、沒有法律人格意義的集合群體”[13]，它不同于農(nóng)民集體組織，也不是法人或自然人，因此不具有法律上的人格。于是，在具體執(zhí)法中，有關(guān)部門就把“農(nóng)民集體”與農(nóng)民集體組織混為一談，比較流行的做法是賦予村民委員會(huì)或村民小組這一非經(jīng)濟(jì)組織以法人地位，讓它掌握實(shí)際的土地所有權(quán)，控制所有“農(nóng)民集體”的意志，而“農(nóng)民集體”中的每一個(gè)農(nóng)民卻失去了直接的參與權(quán)與決策權(quán)。這樣的制度環(huán)境為村民委員會(huì)和村民小組的腐敗、專權(quán)提供了條件；一個(gè)村的土地權(quán)利“含金量”越高，土地的所謂“集體所有權(quán)”就越有可能轉(zhuǎn)化為村干部的個(gè)人支配權(quán)。[14]

其實(shí)，村民委員會(huì)并非集體經(jīng)濟(jì)組織，它僅僅是一個(gè)社區(qū)自治團(tuán)體，并不具備作為產(chǎn)權(quán)主體的法人資格。[15]因此，有學(xué)者提出，應(yīng)該剝奪村民委員會(huì)的經(jīng)濟(jì)權(quán)力，還村委會(huì)作為一個(gè)村民自治組織的本來面目。[16]除了村民委員會(huì)以外，其他一些集體經(jīng)濟(jì)組織如鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)等也要求行使土地所有權(quán)，它們可以不經(jīng)農(nóng)民集體的同意，擅自分割和瓜分農(nóng)村土地，由此既導(dǎo)致農(nóng)戶利益受損，也鼓勵(lì)和促使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或村委會(huì)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)進(jìn)行行政干預(yù)[17]；而這種干預(yù)對(duì)農(nóng)民集體而言往往是“前門拒狼（鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)）、后門進(jìn)虎（鄉(xiāng)村政府）”，因?yàn)闊o論是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、還是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，都可能是農(nóng)民土地權(quán)益的侵犯者。農(nóng)村土地所有權(quán)主體的多元和模糊，必然導(dǎo)致責(zé)、權(quán)、利的邊界不清，影響長(zhǎng)期投資土地的動(dòng)力，鼓勵(lì)各級(jí)政府隨意低價(jià)征用農(nóng)村土地，影響農(nóng)民對(duì)土地收益和風(fēng)險(xiǎn)的不穩(wěn)定預(yù)期，并最終推動(dòng)多元主體對(duì)農(nóng)民巧取豪奪。[18][page]

這種不正常的制度架構(gòu)導(dǎo)致農(nóng)村的土地產(chǎn)權(quán)出現(xiàn)了兩個(gè)荒誕現(xiàn)象。其一，作為“農(nóng)民集體”組成要素的農(nóng)民個(gè)體事實(shí)上不能履行土地所有權(quán)。盡管農(nóng)民無時(shí)無刻不想爭(zhēng)取和保護(hù)自己的土地權(quán)利，但在政府眼里，這些現(xiàn)實(shí)存在的“個(gè)體”是完全可以忽略的，政府只承認(rèn)那看不見、摸不著的“農(nóng)民集體”。因此，被那個(gè)抽象的“農(nóng)民集體”取代了的農(nóng)民個(gè)體及其群體就始終無法成為土地所有權(quán)的法律主體。其二，由于法律上規(guī)定的土地所有者是一個(gè)虛幻的“農(nóng)民集體”，它自然不可能具備法律人格，更不可能具體行使對(duì)土地的有效監(jiān)督和管理，這樣就事實(shí)上造成了司法意義上的農(nóng)村集體土地所有權(quán)的虛置。[19]

針對(duì)這種荒誕的現(xiàn)象，有人提出，應(yīng)該在法律上將“農(nóng)民集體所有”解釋成“農(nóng)民共同所有”；然而，“農(nóng)民共同所有”的實(shí)質(zhì)就是私人所有，這與憲法堅(jiān)持的“社會(huì)主義公有制”性質(zhì)是對(duì)立的。[20]顯然，如果不改變現(xiàn)有憲法的所有制規(guī)定，法律上土地產(chǎn)權(quán)規(guī)定的故意模糊、法規(guī)執(zhí)行的隨意性和行政部門的專斷，就是必然的結(jié)果；而農(nóng)民的土地使用權(quán)、處分權(quán)和收益權(quán)被侵犯，并且由于農(nóng)民土地權(quán)利的貧困日益導(dǎo)致農(nóng)民物質(zhì)生活上的貧困，也就難以避免。除了土地集體所有權(quán)的多元、虛置和模糊以外，無限膨脹的國(guó)家權(quán)力和隨意無常的政策法規(guī)，也影響了村民自治組織代表農(nóng)民、保護(hù)土地的能力，導(dǎo)致村民與國(guó)家機(jī)構(gòu)在土地權(quán)利博弈的游戲中往往處于必?cái)〉牡匚?。[21]

表面上，中國(guó)的憲法規(guī)定“農(nóng)民集體”享有農(nóng)村土地的所有權(quán)，但憲法的修正案、《民法通則》、《土地管理法》等法律都對(duì)這種虛擬的所有權(quán)作了致命的限制，導(dǎo)致“農(nóng)民集體”的土地所有權(quán)成為一種擺設(shè)。這些法律的基本精神是，任何組織和個(gè)人不能買賣和轉(zhuǎn)讓土地[22]，也不能出租和抵押土地[23]，但國(guó)家可以征用集體所有的土地[24].除了國(guó)法之外，一些由政府、政黨和行政機(jī)關(guān)所制定的“土法”和政策法規(guī)對(duì)“農(nóng)民集體”的土地所有權(quán)還有種種干預(yù)和限制，不僅無所不包，而且隨意性極大，具有超越法律的效力。[25]

這樣，在各類法律和法規(guī)的重重限制下，“農(nóng)民集體所有”的土地產(chǎn)權(quán)徒有其名，并無其實(shí)。首先，名義上的“土地所有人”其實(shí)沒有土地的處分權(quán)，不得自由買賣、租賃、轉(zhuǎn)讓和抵押土地，而實(shí)際上控制著農(nóng)村土地最終處分權(quán)的是政府，只有經(jīng)過政府征用之后，“農(nóng)民集體”才能轉(zhuǎn)讓所屬土地；其次，土地所有者并沒有土地的收益權(quán)，因?yàn)檎饔猛恋貢r(shí)發(fā)放的補(bǔ)貼只是一種政府單方面規(guī)定數(shù)額、用行政強(qiáng)制手段迫使農(nóng)民接受的一次性“補(bǔ)償”，由于“農(nóng)民集體”根本無法對(duì)屬于自己的土地自主和自由地定價(jià)，政府計(jì)算“補(bǔ)償”時(shí)往往會(huì)低估土地真正的市場(chǎng)價(jià)值，農(nóng)民卻不能拒絕接受這種按十分不公平的價(jià)格計(jì)算的“補(bǔ)償”；再次，在政府與農(nóng)民就土地權(quán)益所作的博弈中，政府永遠(yuǎn)處于超越法律的絕對(duì)優(yōu)勢(shì)地位，具有“天然”的自行賦予的強(qiáng)制力和決定權(quán)，農(nóng)民無法與行政權(quán)力的控制者處于平等的法律地位，因此土地是否征用、土地征用的用途和征用價(jià)格，只能而且必須服從政府的意志。

由于“農(nóng)村集體”的土地產(chǎn)權(quán)法律上的模糊和虛置，導(dǎo)致農(nóng)民難以利用現(xiàn)有的法律與法規(guī)抵制各利益集團(tuán)利用“國(guó)家”的名義對(duì)農(nóng)民土地所有權(quán)的侵犯，結(jié)果“農(nóng)民集體”所擁有的土地所有權(quán)出現(xiàn)了有限、虛擬和無力自保的特徵；而政府或一些濫用“國(guó)家”名義的既得利益集團(tuán)，卻成了農(nóng)村土地的終極所有者、最高仲裁者和絕對(duì)控制者。[26]

影響農(nóng)民土地經(jīng)營(yíng)權(quán)利的另一基本因素是農(nóng)民所擁有的實(shí)質(zhì)性的土地產(chǎn)權(quán)不被尊重和承認(rèn)，影響了農(nóng)民的土地使用權(quán)、處分權(quán)和收益權(quán)的有效運(yùn)用，導(dǎo)致農(nóng)民經(jīng)營(yíng)土地權(quán)利的貧困。目前在理解農(nóng)民的土地權(quán)利問題上，存在一個(gè)流行的誤區(qū)，以為由于農(nóng)民個(gè)人沒有土地的所有權(quán)，所以他們就沒有土地的財(cái)產(chǎn)權(quán)。

其實(shí)，所有權(quán)不等于財(cái)產(chǎn)權(quán)，農(nóng)戶依法享有的土地承包權(quán)、使用權(quán)、流轉(zhuǎn)權(quán)和收益權(quán)事實(shí)上已經(jīng)構(gòu)成了實(shí)質(zhì)性的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)。[27]2003年3月1日開始施行的《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法》（以下簡(jiǎn)稱《土地承包法》），允許“通過家庭承包取得的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)可以依法采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓或者其他方式流轉(zhuǎn)”。[28]也就是說，農(nóng)民依法享有對(duì)土地的支配權(quán)和處分權(quán)。由此可見，目前農(nóng)民所合法擁有的土地承包權(quán)是一種使用權(quán)、收益權(quán)和處置權(quán)的結(jié)合，應(yīng)該被界定為一種特殊的和實(shí)質(zhì)的土地產(chǎn)權(quán)。[29]

既然“農(nóng)民集體”的土地所有權(quán)是虛置的，那么農(nóng)戶的土地使用權(quán)就應(yīng)當(dāng)具有相對(duì)的實(shí)質(zhì)性和獨(dú)立性。土地使用權(quán)應(yīng)該作為獨(dú)立的財(cái)產(chǎn)權(quán)，可以創(chuàng)造財(cái)富、收獲地租、索取剩余。隨著現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)理論的發(fā)展，財(cái)產(chǎn)權(quán)越來越傾向于被定義為控制權(quán)[30]；誰(shuí)擁有控制權(quán)，誰(shuí)就擁有實(shí)質(zhì)的產(chǎn)權(quán)。既然農(nóng)戶所合法地?fù)碛型恋厥褂脵?quán)、承包權(quán)和流轉(zhuǎn)權(quán)，這些法定權(quán)利實(shí)際上已經(jīng)取代了“農(nóng)村集體”的土地所有權(quán)，使土地所有權(quán)高度弱化，并對(duì)集體土地所有權(quán)實(shí)行了實(shí)質(zhì)性的分割。[31]

但是，在征地和非法圈地的狂潮中，農(nóng)戶的土地產(chǎn)權(quán)遭到了無情的剝奪與侵犯，農(nóng)民們不僅難以保障自己的土地使用權(quán)、占有權(quán)，更無法維護(hù)自己應(yīng)有的對(duì)土地的處分權(quán)和收益權(quán)。而且，由于現(xiàn)行法律對(duì)“農(nóng)民集體”的土地所有權(quán)也未作明確規(guī)定，更不能有效地保障農(nóng)民的土地權(quán)利免遭侵犯，結(jié)果依附于土地所有權(quán)的農(nóng)戶土地使用權(quán)和承包權(quán)，自然也就處于朝不保夕的危險(xiǎn)境地。同時(shí)，在現(xiàn)實(shí)中，一方面農(nóng)民日益將土地的使用權(quán)視為實(shí)際的所有權(quán)，視地如命，誓死保衛(wèi)；但另一方面，面對(duì)政府的征地和外力的“侵犯”，農(nóng)民往往只能消極性地抵制，“表達(dá)他們對(duì)社區(qū)之外占有土地的不承認(rèn)，造成保護(hù)合法產(chǎn)權(quán)的高額成本，并因此使土地貶值”[32]，最終的受害者其實(shí)還是農(nóng)民本身。

由于“農(nóng)民集體”事實(shí)上無法履行土地所有者的法人職能，農(nóng)戶的土地使用權(quán)、處分權(quán)和收益權(quán)又得不到保護(hù)，加上政府和各利益集團(tuán)對(duì)農(nóng)村土地的不合理、不公平的征用，導(dǎo)致農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利和經(jīng)營(yíng)土地權(quán)利不斷受到排斥和剝奪，農(nóng)民的貧困也因此成為必然。[33]

二、農(nóng)民土地使用權(quán)利的貧困

農(nóng)民的土地使用權(quán)是農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)的基礎(chǔ)和核心。沒有土地的使用權(quán)和承包權(quán)，農(nóng)民的土地產(chǎn)權(quán)就成為空話，農(nóng)民的土地處分權(quán)和收益權(quán)也就無從談起。顯然，農(nóng)民使用土地權(quán)利的有無、多少和長(zhǎng)短，直接影響農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)收入與物質(zhì)利益。盡管在理論和法律上，中國(guó)的農(nóng)戶好像合法地?fù)碛型恋氐某邪鼨?quán)和使用權(quán)，但在現(xiàn)實(shí)中，農(nóng)民承包土地的權(quán)利處處受到侵犯和歧視。[34][page]

首先，婦女的土地承包權(quán)利經(jīng)常被剝奪和歧視。目前，農(nóng)村婦女不僅在土地承包的數(shù)量上與男性農(nóng)民不同，而且在土地承包期內(nèi)，若婦女出嫁，她們的承包地往往被沒收。[35]“中國(guó)婦聯(lián)”婦女研究所的研究表明，承包責(zé)任田、土地入股分紅、征用土地補(bǔ)償、宅基地分配這4大權(quán)益是農(nóng)民立身存命的根本，但農(nóng)村婦女卻往往難以享受，其應(yīng)有權(quán)利還常常遭到侵害。尤其是適齡未嫁女、有女無兒戶、外村娶來的媳婦和“農(nóng)嫁非”的出嫁女，這4種婦女群體是農(nóng)村土地承包和承包調(diào)整中權(quán)益最容易遭到剝奪的一群?！爸袊?guó)經(jīng)濟(jì)改革研究院”課題組在問卷調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，有7.2%的受訪婦女目前沒有土地，其最主要的原因分別是“出嫁后失地”（占45%），“國(guó)家征用后失地”（占17%），從未分配過土地（占31%）。進(jìn)一步的分析發(fā)現(xiàn)，在出嫁女、離異婦女、喪偶婦女這3類婦女群體中，每個(gè)群體的土地權(quán)益依這一排序由前向后遞減。[36]

其次，對(duì)承包土地的變動(dòng)實(shí)行行政強(qiáng)制手段，土地的發(fā)包和調(diào)整程序不公正、不透明。例如，對(duì)外出務(wù)工農(nóng)民的承包地往往非法剝奪，抵頂欠款。同時(shí)，隨意改變農(nóng)民的承包土地現(xiàn)狀，往往行政性地任意規(guī)定幾年重新調(diào)整一次承包地，經(jīng)常在村委會(huì)負(fù)責(zé)人變更時(shí)隨意解除、改變土地承包合同。另外，當(dāng)?shù)谝惠喐爻邪贤跐M后，地方當(dāng)局拒不落實(shí)第二輪承包的政策（將土地承包期延長(zhǎng)到30年），并拒不發(fā)放土地承包權(quán)證書，導(dǎo)致農(nóng)民的承包地長(zhǎng)期處于“非法”狀態(tài)。一些地方還對(duì)農(nóng)民的承包地實(shí)行雙重強(qiáng)制，一方面強(qiáng)行收回農(nóng)民的承包地，強(qiáng)迫實(shí)行“土地流轉(zhuǎn)”，強(qiáng)制租賃農(nóng)戶的承包地，或迫使承包方放棄或變更土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)；另一方面又強(qiáng)力阻止農(nóng)民依法轉(zhuǎn)讓土地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，在這方面人為設(shè)置重重的行政障礙，不許農(nóng)民的土地脫手。[37]

再次，地方各級(jí)政府對(duì)農(nóng)民的土地使用權(quán)利往往保護(hù)不力，導(dǎo)致農(nóng)民的冤屈無處伸張。[38]一些地方行政、司法機(jī)關(guān)和村級(jí)自治組織對(duì)侵犯農(nóng)民土地使用權(quán)和承包權(quán)的現(xiàn)象，故意擱置不處理，實(shí)行“五不”政策（一是基層法院不受理農(nóng)村土地承包糾紛訴訟；二是農(nóng)村土地承包仲裁管理機(jī)關(guān)不受理農(nóng)村土地承包糾紛仲裁請(qǐng)求；三是鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府不受理農(nóng)村土地承包糾紛調(diào)解；四是農(nóng)業(yè)行政主管部門不受理農(nóng)民有關(guān)農(nóng)村土地承包糾紛的來信來訪；五是村級(jí)組織不執(zhí)行仲裁、司法結(jié)論，或名義上執(zhí)行，實(shí)際上拖延不辦）。[39]

最后，目前流行的“土地股份合作制”也在一定程度上侵犯了農(nóng)民的土地承包權(quán)和使用權(quán)?！巴恋毓煞莺献髦啤钡幕纠砟钍寝r(nóng)民將所承包的土地在相關(guān)企業(yè)中入股，長(zhǎng)期分紅。例如，自1996年起，四川省三圣鄉(xiāng)紅砂村采用土地入股方式，參與花卉公司的花卉種植；到2003年8月，紅砂村將所有的1，100畝土地以出租形式入股，農(nóng)民的好處包括各大花卉公司每年支付村民每畝1，500元的租金、村民將獲得由土地承包權(quán)入股的保底分紅、出租土地的農(nóng)民還可以在花卉公司工作。[40]但實(shí)行“土地股份合作制”后，農(nóng)民不再直接擁有土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)變?yōu)橥恋毓煞莺献髦破髽I(yè)中的股份。這樣，建立在股份收益上的保障和過去建立在土地實(shí)物上的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的保障，有了很大差別。后者的保障相當(dāng)于物權(quán)的保障，而前者的股份收益保障僅僅是一種債權(quán)保障，其保障程度取決于土地股份合作制企業(yè)的收益水平和股份分紅，很不穩(wěn)定。一旦土地股份合作制企業(yè)的效益不佳，股份分紅很低，而農(nóng)民又難以收回自己的土地，農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利必然受到侵害。即使土地股份合作制企業(yè)的效益很好，在“集體股”一股獨(dú)大的情況下，企業(yè)內(nèi)部很容易形成少數(shù)村干部“內(nèi)部人”控制的局面，農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利也同樣會(huì)受到侵害。[41]

土地的承包權(quán)和使用權(quán)是農(nóng)民生存和發(fā)展的根本，口糧田是農(nóng)民的保命田，更是農(nóng)民賴以生存的社會(huì)保險(xiǎn)，而責(zé)任田則是農(nóng)民改善生活的基本手段。一旦農(nóng)民的土地承包權(quán)遭到剝奪或使用權(quán)受到侵害，農(nóng)民的貧困就難以避免。

三、農(nóng)民土地處分權(quán)利的貧困

農(nóng)民是否享有對(duì)土地財(cái)產(chǎn)的處置權(quán)利和對(duì)土地用途的決定權(quán)利，是農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)的象征，也是土地使用權(quán)的一大標(biāo)志。但現(xiàn)行的法律法規(guī)在實(shí)踐中常常嚴(yán)重侵犯農(nóng)民對(duì)土地的處分權(quán)。

首先，農(nóng)民缺乏自主決定土地用途的權(quán)利?，F(xiàn)行的法律規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的土地由集體經(jīng)濟(jì)組織的成員承包經(jīng)營(yíng)，從事種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)、漁業(yè)生產(chǎn)”，同時(shí)法律“禁止占用基本農(nóng)田發(fā)展林果業(yè)和挖塘養(yǎng)魚”。[42]另外，依照《土地承包法》第17條的規(guī)定，農(nóng)民有義務(wù)“維持土地的農(nóng)業(yè)用途，不得用于非農(nóng)建設(shè)”。[43]這樣，農(nóng)民的土地就只能用于農(nóng)業(yè)，哪怕是無利可圖、增產(chǎn)不增收、賠本經(jīng)營(yíng)；而且各級(jí)政府部門都有權(quán)干涉農(nóng)民自主安排的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目，或強(qiáng)迫農(nóng)民購(gòu)買政府部門指定的農(nóng)用生產(chǎn)物資，乃至規(guī)定農(nóng)民必須按政府部門指定的渠道銷售農(nóng)產(chǎn)品。[44]限制農(nóng)民改變土地用途的此類規(guī)定已經(jīng)成為農(nóng)民貧困化的一大原因，因?yàn)槟壳爸袊?guó)農(nóng)村的耕地收益呈邊際遞減狀態(tài)，無論農(nóng)民投入多少人力物力，在現(xiàn)有土地上的耕作收益仍然無法滿足農(nóng)民的需要。在這種情況下若強(qiáng)行規(guī)定農(nóng)民只能將土地用于農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)，無異于強(qiáng)迫農(nóng)民維持貧困的生活。權(quán)利的貧困影響了機(jī)會(huì)的貧困，而機(jī)會(huì)的貧困直接導(dǎo)致財(cái)產(chǎn)的貧困。

其次，農(nóng)戶轉(zhuǎn)讓土地的權(quán)利也受到法律限制，制約了農(nóng)民轉(zhuǎn)營(yíng)其他行業(yè)或遷居進(jìn)城的機(jī)會(huì)。在東南沿海工商業(yè)比較發(fā)達(dá)的地區(qū)，農(nóng)村居民另有謀生途徑，往往沒有足夠的精力從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，但還是要承擔(dān)由土地帶來的稅費(fèi)，因此土地已成為負(fù)擔(dān)。[45]盡管《土地承包法》允許土地流轉(zhuǎn)，但目前農(nóng)村土地所有權(quán)虛擬的問題并未解決，而且土地的最終處分權(quán)仍然為政府及其代理機(jī)構(gòu)所控制。所以，農(nóng)民的承包地能否自由和公平地流轉(zhuǎn)，顯然面臨相當(dāng)多的障礙。[46]

《土地承包法》雖然規(guī)定“承包方全家遷入小城鎮(zhèn)落戶的，應(yīng)當(dāng)按照承包方的意愿，保留其土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)或者允許其依法進(jìn)行土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)”，但同時(shí)又規(guī)定，“承包方全家遷入設(shè)區(qū)的市，轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口的，應(yīng)當(dāng)將承包的耕地和草地交回發(fā)包方”。[47]這樣的制度限制要求農(nóng)民進(jìn)城時(shí)必須無償?shù)胤艞壋邪?，這樣就使進(jìn)城農(nóng)民以往在土地上的投資無法通過土地買賣收回，也令尚未進(jìn)城的農(nóng)民失去在土地上投資的興趣。更重要的是，這一限制實(shí)際上是對(duì)進(jìn)城農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)權(quán)利實(shí)行不公平的剝奪，結(jié)果是他們一旦進(jìn)城就成為名符其實(shí)的無產(chǎn)者，甚至可能淪為城市貧民。[48]這樣的規(guī)定事實(shí)上阻礙了農(nóng)村居民進(jìn)城謀生。[page]

再次，越演越烈的政府征地也嚴(yán)重剝奪了農(nóng)民處分土地的自主權(quán)，成為造成農(nóng)民貧困的一大根源。1990年代以來，中國(guó)的“圈地運(yùn)動(dòng)”造成數(shù)千萬農(nóng)民失地失業(yè)，平均每年流失的耕地?cái)?shù)量為1，000萬畝以上，人為征、占耕地?cái)?shù)量為500萬畝，按人均2畝耕地計(jì)算，13年間失地農(nóng)民數(shù)量至少達(dá)6，500萬人次。國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心課題組提供的數(shù)據(jù)表明，1987年至2001年，中國(guó)非農(nóng)建設(shè)占用耕地3，394.6萬畝，其中70％以上是征地，這就意味著至少有2，276萬畝耕地由原來的農(nóng)民“集體所有”變成了政府所有。按照《全國(guó)土地利用總體規(guī)劃綱要》，2000年至2030年的30年間，占用耕地將超過5，450萬畝，這意味著失地農(nóng)民的隊(duì)伍還將急劇擴(kuò)大。[49]

這種運(yùn)用國(guó)家權(quán)力對(duì)農(nóng)民及其“集體”土地產(chǎn)權(quán)的征用，充滿了不公正、不公平和不合理。現(xiàn)行法律規(guī)定，“農(nóng)民集體所有的土地依法用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)的，由縣級(jí)人民政府登記造冊(cè)，核發(fā)證書，確認(rèn)建設(shè)用地使用權(quán)”，而且“任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請(qǐng)使用國(guó)有土地”。[50]這樣，“農(nóng)民集體”所有的土地就隨時(shí)可以被政府以“征用”為理由而變成“國(guó)家所有”，然后政府再把“國(guó)有土地使用權(quán)”出讓給建設(shè)單位[51]，農(nóng)民“集體所有”土地的處分權(quán)實(shí)際上掌握在政府手中。雖然各國(guó)都有政府征用土地的制度和實(shí)踐，但中國(guó)這種“征用”卻與各國(guó)的正常情況不同。在中國(guó)，“征用”農(nóng)民的土地常常是借助政府的行政權(quán)力對(duì)農(nóng)民強(qiáng)制性剝奪，而且“征用”的目的也未必是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等公共目的，而可能是政府部門與房地產(chǎn)開發(fā)商勾結(jié)強(qiáng)占民地圖謀暴利。

例如，山東省升華玻璃廠需要建廠土地，當(dāng)?shù)卣?003年2月強(qiáng)行征用山東省新泰市谷里鎮(zhèn)北谷里村一百余戶村民的口糧田。農(nóng)民的這些承包地原來都有長(zhǎng)達(dá)30年的承包合同“保障”，但當(dāng)?shù)匾晃煌恋毓芾聿块T的官員認(rèn)為，雖然依照法律和規(guī)章制度，征地需要經(jīng)過每個(gè)村民的同意并簽訂協(xié)議，但只要政府認(rèn)為必要，哪怕只有村委會(huì)干部的認(rèn)可，國(guó)土管理部門也照樣可以發(fā)放征地文件和證書。在新泰市的這個(gè)強(qiáng)制征地案中，當(dāng)?shù)嘏沙鏊谷贿€出動(dòng)了6輛警車，將不同意征地的農(nóng)民拘留了十幾天。于是，盡管征地手續(xù)尚未辦妥，升華玻璃廠就在這塊搶占的土地上舉辦動(dòng)工的奠基儀式了。

由于不少地方政府官員急于取得政績(jī)以謀求升遷，所以往往在資金和土地尚未準(zhǔn)備妥當(dāng)、項(xiàng)目可行性研究也未完成的情況下，就強(qiáng)行推動(dòng)一些工程項(xiàng)目的開工，于是就出現(xiàn)了對(duì)農(nóng)民的土地“先用后征”的違法用地情形，甚至到了工程剪彩時(shí)征用土地的手續(xù)還未完成，就連一些國(guó)家重點(diǎn)工程也是如此。[52]

第四，農(nóng)民的土地產(chǎn)權(quán)日益成為私營(yíng)企業(yè)“圈地”的犧牲品。目前將農(nóng)民的土地納入私人的公司化經(jīng)營(yíng)已經(jīng)成為一種趨勢(shì)。不少村委會(huì)和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織往往越俎代庖，搞“捆綁式”的土地流轉(zhuǎn)，不讓農(nóng)戶與有關(guān)的公司或企業(yè)直接談判，侵犯了農(nóng)民的自由意志與參與權(quán)利，這樣在農(nóng)村土地市場(chǎng)發(fā)育的過程中土地的真正所有者農(nóng)民卻不具備市場(chǎng)主體地位和自主決策權(quán)利。

在農(nóng)民與公司的談判過程中，任何徹底放棄土地承包權(quán)和使用權(quán)的合同都會(huì)傷害農(nóng)民的根本利益。有專家指出：如果能夠通過“公司+農(nóng)戶+基地”的方式組織生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)和配置土地，就應(yīng)該盡量不實(shí)行土地租賃或土地轉(zhuǎn)讓；如果適宜與農(nóng)民簽定產(chǎn)品合約的，就應(yīng)當(dāng)盡量不簽定土地要素合約；如果適宜短期土地租賃的，就盡量不簽定長(zhǎng)期土地租約。[53]但在許多情況下，公司與農(nóng)民談判時(shí)并不遵行這3條原則，經(jīng)常損害農(nóng)民的權(quán)益。中國(guó)農(nóng)業(yè)部副部長(zhǎng)齊景發(fā)也認(rèn)為，正在興起的“公司＋農(nóng)戶＋基地”的發(fā)展模式，將使這些“基地”上的農(nóng)民從此演變?yōu)椤盎亍钡囊栏?，其產(chǎn)品的供銷渠道完全由這些公司控制，農(nóng)民將失去選擇權(quán)和自主權(quán)，僅僅成為“基地”的生產(chǎn)工具。[54]

在推進(jìn)農(nóng)業(yè)的公司化、企業(yè)化、產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)中，一些公司、企業(yè)進(jìn)入農(nóng)業(yè)的真正目的并不是經(jīng)營(yíng)、開發(fā)農(nóng)業(yè)，而是為了圈占并長(zhǎng)期支配農(nóng)民的土地。這些公司、企業(yè)與鄉(xiāng)、村干部合謀聯(lián)手，以“促進(jìn)土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)、發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化”為借口，由集體經(jīng)濟(jì)組織出面，將農(nóng)民成千上萬畝的土地強(qiáng)制收回或租回后，再長(zhǎng)期承包或租賃給這樣的公司、企業(yè)，從而達(dá)到長(zhǎng)期控制農(nóng)民土地的目的。農(nóng)民試圖收回自己的這些承包地的可能性幾乎不存在，他們的就業(yè)和生活可能失去保障。[55]另外，公司化的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)可能會(huì)構(gòu)成對(duì)家庭經(jīng)營(yíng)的不公平競(jìng)爭(zhēng)，將打擊相對(duì)落后地區(qū)的農(nóng)戶經(jīng)營(yíng)者，使其難以生存而日益走向貧困化。[56]

第五，農(nóng)民的土地處分權(quán)還不斷遭到基層農(nóng)村政府和村委會(huì)組織的侵犯。由于農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)和處置過程中的發(fā)言權(quán)和參與權(quán)被剝奪，結(jié)果基層政府和村委會(huì)組織在這方面的權(quán)力膨脹，“黑箱作業(yè)”大行其道。[57]據(jù)中國(guó)農(nóng)業(yè)部副部長(zhǎng)齊景發(fā)介紹，至2000年年底，中國(guó)已有98％的村民組實(shí)行了第二輪土地承包，確認(rèn)土地承包期為30年的占92％；然而，此后3年中，全國(guó)農(nóng)村已有5％以上的土地被轉(zhuǎn)包、出租或出讓，在東部省份更達(dá)到10％以上，這種大規(guī)模的土地流轉(zhuǎn)多以強(qiáng)制流轉(zhuǎn)和超期流轉(zhuǎn)的方式進(jìn)行，為農(nóng)村干部的腐敗提供了溫床。[58]

這方面的一個(gè)惡劣的案例是，湖南省臨澧縣陳二鄉(xiāng)政府強(qiáng)行收回了農(nóng)民的1萬畝承包地，廉價(jià)租賃給湖南洞庭白楊林紙有限公司種植楊樹，交換條件是這家公司支付的土地租金交給鄉(xiāng)政府支配。該公司和陳二鄉(xiāng)政府簽訂的合同明顯不利于農(nóng)民。按照鄉(xiāng)政府簽訂的這個(gè)合約，陳二鄉(xiāng)必須為企業(yè)提供相對(duì)集中連片、而且適宜三倍體毛白楊生長(zhǎng)的土地1萬畝，租賃時(shí)間為20年，土地租賃價(jià)格僅為每畝128元，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)證交企業(yè)持有。為了“落實(shí)”合同，陳二鄉(xiāng)政府采取了強(qiáng)制手法，先讓各村報(bào)了一份“土地租賃簽約委托書”，從而命令各村“全權(quán)委托鄉(xiāng)人民政府與湖南洞庭白楊林紙有限公司統(tǒng)一簽訂租賃合同”；接著各村委會(huì)又對(duì)農(nóng)戶承包地作了大調(diào)整，每人僅留7至9分口糧田，其余土地一律交給村委會(huì)，并要求農(nóng)戶在統(tǒng)一印制的“土地流轉(zhuǎn)申請(qǐng)書”上簽字、按手印。鄉(xiāng)政府從該公司取得了這一萬畝土地的租金后，根本不給土地的合法主人──農(nóng)民，而是用抵銷農(nóng)民“欠”鄉(xiāng)政府和村委會(huì)稅費(fèi)的名義，把這筆地租留給鄉(xiāng)政府開支了。[59]顯然，農(nóng)民一旦失去了土地的處分權(quán)和自主權(quán)，必然在生活上淪為貧困群體。

首先，農(nóng)民缺乏自主決定土地用途的權(quán)利?，F(xiàn)行的法律規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的土地由集體經(jīng)濟(jì)組織的成員承包經(jīng)營(yíng)，從事種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)、漁業(yè)生產(chǎn)”，同時(shí)法律“禁止占用基本農(nóng)田發(fā)展林果業(yè)和挖塘養(yǎng)魚”。[42]另外，依照《土地承包法》第17條的規(guī)定，農(nóng)民有義務(wù)“維持土地的農(nóng)業(yè)用途，不得用于非農(nóng)建設(shè)”。[43]這樣，農(nóng)民的土地就只能用于農(nóng)業(yè)，哪怕是無利可圖、增產(chǎn)不增收、賠本經(jīng)營(yíng)；而且各級(jí)政府部門都有權(quán)干涉農(nóng)民自主安排的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目，或強(qiáng)迫農(nóng)民購(gòu)買政府部門指定的農(nóng)用生產(chǎn)物資，乃至規(guī)定農(nóng)民必須按政府部門指定的渠道銷售農(nóng)產(chǎn)品。[44]限制農(nóng)民改變土地用途的此類規(guī)定已經(jīng)成為農(nóng)民貧困化的一大原因，因?yàn)槟壳爸袊?guó)農(nóng)村的耕地收益呈邊際遞減狀態(tài)，無論農(nóng)民投入多少人力物力，在現(xiàn)有土地上的耕作收益仍然無法滿足農(nóng)民的需要。在這種情況下若強(qiáng)行規(guī)定農(nóng)民只能將土地用于農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)，無異于強(qiáng)迫農(nóng)民維持貧困的生活。權(quán)利的貧困影響了機(jī)會(huì)的貧困，而機(jī)會(huì)的貧困直接導(dǎo)致財(cái)產(chǎn)的貧困。[page]

其次，農(nóng)戶轉(zhuǎn)讓土地的權(quán)利也受到法律限制，制約了農(nóng)民轉(zhuǎn)營(yíng)其他行業(yè)或遷居進(jìn)城的機(jī)會(huì)。在東南沿海工商業(yè)比較發(fā)達(dá)的地區(qū)，農(nóng)村居民另有謀生途徑，往往沒有足夠的精力從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，但還是要承擔(dān)由土地帶來的稅費(fèi)，因此土地已成為負(fù)擔(dān)。[45]盡管《土地承包法》允許土地流轉(zhuǎn)，但目前農(nóng)村土地所有權(quán)虛擬的問題并未解決，而且土地的最終處分權(quán)仍然為政府及其代理機(jī)構(gòu)所控制。所以，農(nóng)民的承包地能否自由和公平地流轉(zhuǎn)，顯然面臨相當(dāng)多的障礙。[46]

《土地承包法》雖然規(guī)定“承包方全家遷入小城鎮(zhèn)落戶的，應(yīng)當(dāng)按照承包方的意愿，保留其土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)或者允許其依法進(jìn)行土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)”，但同時(shí)又規(guī)定，“承包方全家遷入設(shè)區(qū)的市，轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口的，應(yīng)當(dāng)將承包的耕地和草地交回發(fā)包方”。[47]這樣的制度限制要求農(nóng)民進(jìn)城時(shí)必須無償?shù)胤艞壋邪兀@樣就使進(jìn)城農(nóng)民以往在土地上的投資無法通過土地買賣收回，也令尚未進(jìn)城的農(nóng)民失去在土地上投資的興趣。更重要的是，這一限制實(shí)際上是對(duì)進(jìn)城農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)權(quán)利實(shí)行不公平的剝奪，結(jié)果是他們一旦進(jìn)城就成為名符其實(shí)的無產(chǎn)者，甚至可能淪為城市貧民。[48]這樣的規(guī)定事實(shí)上阻礙了農(nóng)村居民進(jìn)城謀生。

再次，越演越烈的政府征地也嚴(yán)重剝奪了農(nóng)民處分土地的自主權(quán)，成為造成農(nóng)民貧困的一大根源。1990年代以來，中國(guó)的“圈地運(yùn)動(dòng)”造成數(shù)千萬農(nóng)民失地失業(yè)，平均每年流失的耕地?cái)?shù)量為1，000萬畝以上，人為征、占耕地?cái)?shù)量為500萬畝，按人均2畝耕地計(jì)算，13年間失地農(nóng)民數(shù)量至少達(dá)6，500萬人次。國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心課題組提供的數(shù)據(jù)表明，1987年至2001年，中國(guó)非農(nóng)建設(shè)占用耕地3，394.6萬畝，其中70％以上是征地，這就意味著至少有2，276萬畝耕地由原來的農(nóng)民“集體所有”變成了政府所有。按照《全國(guó)土地利用總體規(guī)劃綱要》，2000年至2030年的30年間，占用耕地將超過5，450萬畝，這意味著失地農(nóng)民的隊(duì)伍還將急劇擴(kuò)大。[49]

這種運(yùn)用國(guó)家權(quán)力對(duì)農(nóng)民及其“集體”土地產(chǎn)權(quán)的征用，充滿了不公正、不公平和不合理。現(xiàn)行法律規(guī)定，“農(nóng)民集體所有的土地依法用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)的，由縣級(jí)人民政府登記造冊(cè)，核發(fā)證書，確認(rèn)建設(shè)用地使用權(quán)”，而且“任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請(qǐng)使用國(guó)有土地”。[50]這樣，“農(nóng)民集體”所有的土地就隨時(shí)可以被政府以“征用”為理由而變成“國(guó)家所有”，然后政府再把“國(guó)有土地使用權(quán)”出讓給建設(shè)單位[51]，農(nóng)民“集體所有”土地的處分權(quán)實(shí)際上掌握在政府手中。雖然各國(guó)都有政府征用土地的制度和實(shí)踐，但中國(guó)這種“征用”卻與各國(guó)的正常情況不同。在中國(guó)，“征用”農(nóng)民的土地常常是借助政府的行政權(quán)力對(duì)農(nóng)民強(qiáng)制性剝奪，而且“征用”的目的也未必是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等公共目的，而可能是政府部門與房地產(chǎn)開發(fā)商勾結(jié)強(qiáng)占民地圖謀暴利。

例如，山東省升華玻璃廠需要建廠土地，當(dāng)?shù)卣?003年2月強(qiáng)行征用山東省新泰市谷里鎮(zhèn)北谷里村一百余戶村民的口糧田。農(nóng)民的這些承包地原來都有長(zhǎng)達(dá)30年的承包合同“保障”，但當(dāng)?shù)匾晃煌恋毓芾聿块T的官員認(rèn)為，雖然依照法律和規(guī)章制度，征地需要經(jīng)過每個(gè)村民的同意并簽訂協(xié)議，但只要政府認(rèn)為必要，哪怕只有村委會(huì)干部的認(rèn)可，國(guó)土管理部門也照樣可以發(fā)放征地文件和證書。在新泰市的這個(gè)強(qiáng)制征地案中，當(dāng)?shù)嘏沙鏊谷贿€出動(dòng)了6輛警車，將不同意征地的農(nóng)民拘留了十幾天。于是，盡管征地手續(xù)尚未辦妥，升華玻璃廠就在這塊搶占的土地上舉辦動(dòng)工的奠基儀式了。

由于不少地方政府官員急于取得政績(jī)以謀求升遷，所以往往在資金和土地尚未準(zhǔn)備妥當(dāng)、項(xiàng)目可行性研究也未完成的情況下，就強(qiáng)行推動(dòng)一些工程項(xiàng)目的開工，于是就出現(xiàn)了對(duì)農(nóng)民的土地“先用后征”的違法用地情形，甚至到了工程剪彩時(shí)征用土地的手續(xù)還未完成，就連一些國(guó)家重點(diǎn)工程也是如此。[52]

第四，農(nóng)民的土地產(chǎn)權(quán)日益成為私營(yíng)企業(yè)“圈地”的犧牲品。目前將農(nóng)民的土地納入私人的公司化經(jīng)營(yíng)已經(jīng)成為一種趨勢(shì)。不少村委會(huì)和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織往往越俎代庖，搞“捆綁式”的土地流轉(zhuǎn)，不讓農(nóng)戶與有關(guān)的公司或企業(yè)直接談判，侵犯了農(nóng)民的自由意志與參與權(quán)利，這樣在農(nóng)村土地市場(chǎng)發(fā)育的過程中土地的真正所有者農(nóng)民卻不具備市場(chǎng)主體地位和自主決策權(quán)利。

在農(nóng)民與公司的談判過程中，任何徹底放棄土地承包權(quán)和使用權(quán)的合同都會(huì)傷害農(nóng)民的根本利益。有專家指出：如果能夠通過“公司+農(nóng)戶+基地”的方式組織生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)和配置土地，就應(yīng)該盡量不實(shí)行土地租賃或土地轉(zhuǎn)讓；如果適宜與農(nóng)民簽定產(chǎn)品合約的，就應(yīng)當(dāng)盡量不簽定土地要素合約；如果適宜短期土地租賃的，就盡量不簽定長(zhǎng)期土地租約。[53]但在許多情況下，公司與農(nóng)民談判時(shí)并不遵行這3條原則，經(jīng)常損害農(nóng)民的權(quán)益。中國(guó)農(nóng)業(yè)部副部長(zhǎng)齊景發(fā)也認(rèn)為，正在興起的“公司＋農(nóng)戶＋基地”的發(fā)展模式，將使這些“基地”上的農(nóng)民從此演變?yōu)椤盎亍钡囊栏剑洚a(chǎn)品的供銷渠道完全由這些公司控制，農(nóng)民將失去選擇權(quán)和自主權(quán)，僅僅成為“基地”的生產(chǎn)工具。[54]

在推進(jìn)農(nóng)業(yè)的公司化、企業(yè)化、產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)中，一些公司、企業(yè)進(jìn)入農(nóng)業(yè)的真正目的并不是經(jīng)營(yíng)、開發(fā)農(nóng)業(yè)，而是為了圈占并長(zhǎng)期支配農(nóng)民的土地。這些公司、企業(yè)與鄉(xiāng)、村干部合謀聯(lián)手，以“促進(jìn)土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)、發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化”為借口，由集體經(jīng)濟(jì)組織出面，將農(nóng)民成千上萬畝的土地強(qiáng)制收回或租回后，再長(zhǎng)期承包或租賃給這樣的公司、企業(yè)，從而達(dá)到長(zhǎng)期控制農(nóng)民土地的目的。農(nóng)民試圖收回自己的這些承包地的可能性幾乎不存在，他們的就業(yè)和生活可能失去保障。[55]另外，公司化的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)可能會(huì)構(gòu)成對(duì)家庭經(jīng)營(yíng)的不公平競(jìng)爭(zhēng)，將打擊相對(duì)落后地區(qū)的農(nóng)戶經(jīng)營(yíng)者，使其難以生存而日益走向貧困化。[56]

第五，農(nóng)民的土地處分權(quán)還不斷遭到基層農(nóng)村政府和村委會(huì)組織的侵犯。由于農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)和處置過程中的發(fā)言權(quán)和參與權(quán)被剝奪，結(jié)果基層政府和村委會(huì)組織在這方面的權(quán)力膨脹，“黑箱作業(yè)”大行其道。[57]據(jù)中國(guó)農(nóng)業(yè)部副部長(zhǎng)齊景發(fā)介紹，至2000年年底，中國(guó)已有98％的村民組實(shí)行了第二輪土地承包，確認(rèn)土地承包期為30年的占92％；然而，此后3年中，全國(guó)農(nóng)村已有5％以上的土地被轉(zhuǎn)包、出租或出讓，在東部省份更達(dá)到10％以上，這種大規(guī)模的土地流轉(zhuǎn)多以強(qiáng)制流轉(zhuǎn)和超期流轉(zhuǎn)的方式進(jìn)行，為農(nóng)村干部的腐敗提供了溫床。[58]

這方面的一個(gè)惡劣的案例是，湖南省臨澧縣陳二鄉(xiāng)政府強(qiáng)行收回了農(nóng)民的1萬畝承包地，廉價(jià)租賃給湖南洞庭白楊林紙有限公司種植楊樹，交換條件是這家公司支付的土地租金交給鄉(xiāng)政府支配。該公司和陳二鄉(xiāng)政府簽訂的合同明顯不利于農(nóng)民。按照鄉(xiāng)政府簽訂的這個(gè)合約，陳二鄉(xiāng)必須為企業(yè)提供相對(duì)集中連片、而且適宜三倍體毛白楊生長(zhǎng)的土地1萬畝，租賃時(shí)間為20年，土地租賃價(jià)格僅為每畝128元，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)證交企業(yè)持有。為了“落實(shí)”合同，陳二鄉(xiāng)政府采取了強(qiáng)制手法，先讓各村報(bào)了一份“土地租賃簽約委托書”，從而命令各村“全權(quán)委托鄉(xiāng)人民政府與湖南洞庭白楊林紙有限公司統(tǒng)一簽訂租賃合同”；接著各村委會(huì)又對(duì)農(nóng)戶承包地作了大調(diào)整，每人僅留7至9分口糧田，其余土地一律交給村委會(huì)，并要求農(nóng)戶在統(tǒng)一印制的“土地流轉(zhuǎn)申請(qǐng)書”上簽字、按手印。鄉(xiāng)政府從該公司取得了這一萬畝土地的租金后，根本不給土地的合法主人──農(nóng)民，而是用抵銷農(nóng)民“欠”鄉(xiāng)政府和村委會(huì)稅費(fèi)的名義，把這筆地租留給鄉(xiāng)政府開支了。[59]顯然，農(nóng)民一旦失去了土地的處分權(quán)和自主權(quán)，必然在生活上淪為貧困群體。[page]

四、農(nóng)民土地收益權(quán)利的貧困

農(nóng)民的土地收益權(quán)是農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)的實(shí)質(zhì)，如果農(nóng)民不能有效地?fù)碛型恋厥找鏅?quán)利，對(duì)他們來說土地就只是一種沒有價(jià)值的擺設(shè)。由于土地是有值物品，所以土地使用人和承包人可以而且應(yīng)當(dāng)通過處置土地和轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)而獲得土地收益。[60]但在現(xiàn)實(shí)中，農(nóng)民的土地收益權(quán)無法得到保障，土地流轉(zhuǎn)的真正價(jià)值不能得到切實(shí)體現(xiàn)與補(bǔ)償。

首先，作為土地所有者的農(nóng)民無法參與征地費(fèi)用補(bǔ)償?shù)臎Q策過程，補(bǔ)償多少、何時(shí)補(bǔ)償、補(bǔ)償多久，完全由政府和村民委員會(huì)確定。例如，《土地管理法》規(guī)定，“農(nóng)民集體所有的土地由本集體經(jīng)濟(jì)組織以外的單位或者個(gè)人承包經(jīng)營(yíng)的，必須經(jīng)村民會(huì)議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意”[61]，但在現(xiàn)實(shí)中，多數(shù)村委會(huì)往往不經(jīng)過任何民主程序就將土地轉(zhuǎn)讓，并機(jī)動(dòng)地長(zhǎng)期用于對(duì)外發(fā)包，甚至故意泄露土地招標(biāo)、承包標(biāo)底的秘密，取悅于征地單位，從而讓村委會(huì)的經(jīng)辦人獲取不當(dāng)利益。[62]

其次，農(nóng)民失去了被征用土地補(bǔ)償決策的參與權(quán)利，其經(jīng)濟(jì)利益必然受損，在這種情況下，征地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)普遍偏低?！锻恋毓芾矸ā返?7條規(guī)定：“征用耕地的補(bǔ)償費(fèi)用包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)以及地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)。征用耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)，為該耕地被征用前3年平均年產(chǎn)值的6至10倍?！盵63]而在浙江省湖州地區(qū)的白雀鄉(xiāng)，當(dāng)?shù)剞r(nóng)民每畝得到的征地補(bǔ)償還不足2萬元，僅相當(dāng)于白雀鄉(xiāng)2001年農(nóng)民人均收入的4.2倍，比國(guó)家規(guī)定的少了一半。必須指出的是，農(nóng)民失去的是永久的土地所有權(quán)，而土地征用者在二級(jí)市場(chǎng)上把低價(jià)征來的土地再拍賣給房地產(chǎn)開發(fā)商，一畝有70年使用權(quán)的土地地價(jià)就高達(dá)幾十萬元，這是一種超過容忍極限的對(duì)農(nóng)民的殘酷剝奪。[64]

第三，征地單位和農(nóng)村集體肆意克扣農(nóng)民的土地轉(zhuǎn)讓收益。目前，在土地轉(zhuǎn)讓過程中一般是對(duì)村民集體和農(nóng)戶這兩方面實(shí)行補(bǔ)償，許多征地補(bǔ)償費(fèi)經(jīng)過村委會(huì)截留后，實(shí)際到達(dá)被征地農(nóng)民手中的已經(jīng)很少。這種借助國(guó)家權(quán)力對(duì)農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)進(jìn)行不對(duì)等補(bǔ)償?shù)膰?guó)家征用，直接損害了農(nóng)民的利益。例如，湖北省襄荊高速公路荊州段給農(nóng)民的安置補(bǔ)助費(fèi)是每畝500元，僅為法定最低標(biāo)準(zhǔn)4，800元的10.4%.浙江省上虞市2000年土地出讓收入為2.19億元，可付給農(nóng)民的征地補(bǔ)償費(fèi)僅為可憐的591萬元，只占總數(shù)的2.7%.而且，征地補(bǔ)償費(fèi)還經(jīng)常被層層克扣，湖北省襄荊高速公路征地補(bǔ)償費(fèi)下?lián)芎螅皇∠迩G公路指揮部克扣837萬元、被荊門市指揮部克扣1，502萬元、被荊門市東寶區(qū)克扣190萬元、有關(guān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)共克扣1，192萬元，這筆補(bǔ)償費(fèi)到農(nóng)民手中之前已被截掉了45%.[65]

第四，有關(guān)部門還極力壓低地價(jià)，推行“廉地引商”政策，慷農(nóng)民的血汗利益之慨，以“改善”所謂的投資環(huán)境。目前，不管是體現(xiàn)公共利益的國(guó)家重點(diǎn)工程，還是以營(yíng)利為目的房地產(chǎn)開發(fā)，一概都是由政府以較低的價(jià)格強(qiáng)制性征用農(nóng)村的土地，土地的這種低價(jià)流轉(zhuǎn)往往以低于正常水平的價(jià)格出租或發(fā)包，而農(nóng)民得到的征地補(bǔ)償費(fèi)遠(yuǎn)小于政府收繳的土地使用權(quán)出讓金。這樣做是不等價(jià)、不平等的土地產(chǎn)權(quán)交換，嚴(yán)重剝奪了農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)利。同時(shí)，許多地區(qū)不惜犧牲農(nóng)民利益，壓低地價(jià)，以地引商，普遍以“優(yōu)惠政策競(jìng)賽”來招商引資，他們只講“為老板鋪路”，不講“為農(nóng)民服務(wù)”，寧可得罪農(nóng)民也不愿得罪投資商。[66]而且，由于土地征用成本低，部份地方出現(xiàn)土地征而不用、多征少用等現(xiàn)象，不僅浪費(fèi)了大量土地，而且損害了農(nóng)民的根本利益。[67]

中國(guó)國(guó)土資源部提供的數(shù)據(jù)表明，2002年上半年群眾反映的征地糾紛、違法占地等問題占信訪接待部門受理總量的73%，其中40%的上訪人訴說的是征地糾紛問題，在這之中又有87%反映的是征地補(bǔ)償安置問題。國(guó)家信訪局2003年受理土地征用的初次來信來訪案件高達(dá)4，116件，大部份也是集中在失地失業(yè)問題上，其中沿海地區(qū)的浙、蘇、閩、魯、粵5省占了41%.這意味著城市化和工業(yè)化速度愈快，失地農(nóng)民問題就愈突出。安徽、江蘇等省土地問題專家和基層群眾普遍認(rèn)為，“貨幣化安置”的通行做法不能使農(nóng)民“失地有業(yè)”，農(nóng)民也無法用這么低的補(bǔ)償去創(chuàng)業(yè)。[68]

第五，不僅征地的決策不公開、征地的補(bǔ)償不公平，而且征地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一。中國(guó)農(nóng)民長(zhǎng)期信奉的是“不患寡而患不均”，因此對(duì)同一地區(qū)不同補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的現(xiàn)象尤其敏感。目前，一些村民委員會(huì)往往對(duì)同一區(qū)塊或同一項(xiàng)目?jī)?nèi)不同用途的征地實(shí)行不同的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，旨在取悅相關(guān)的政府部門和企業(yè)，換取更多的特殊優(yōu)惠，其結(jié)果是農(nóng)民為此付出相當(dāng)大的經(jīng)濟(jì)代價(jià)。例如，1998年，在浙江省湖州市湖織公路建設(shè)的沿線鄉(xiāng)鎮(zhèn)，土地征用補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)從0.45萬元/畝到0.60萬元/畝不等，而在同一區(qū)塊內(nèi)的高速公路征地，則執(zhí)行了1.35萬元/畝的征地標(biāo)準(zhǔn)；更有甚者，浙江省湖州市區(qū)的一個(gè)鎮(zhèn)以小城鎮(zhèn)戶籍制度改革為名，用土地置換戶口的辦法把934畝農(nóng)民集體所有的土地轉(zhuǎn)為鎮(zhèn)政府所有，而農(nóng)戶竟然未得分文的土地補(bǔ)償費(fèi)。這樣，土地征用補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的隨意性和不一致性，導(dǎo)致農(nóng)民持續(xù)不斷的集體上訪，嚴(yán)重激化了社會(huì)矛盾，影響了社會(huì)穩(wěn)定。[69]

農(nóng)民土地的價(jià)值在于能源源不斷地生產(chǎn)出農(nóng)作物及其它物品。如果一畝農(nóng)地生產(chǎn)作物的預(yù)期產(chǎn)出價(jià)值是每年1千元的話，那么，這塊農(nóng)地的實(shí)際價(jià)值至少相當(dāng)于今后幾十年內(nèi)預(yù)期產(chǎn)出價(jià)值的總和。征用具有長(zhǎng)期使用權(quán)的農(nóng)民的土地，不僅意味著取消農(nóng)民當(dāng)年的農(nóng)產(chǎn)品預(yù)期收益，也剝奪了農(nóng)民在這塊土地上今后幾十年的預(yù)期收益。[70]土地乃農(nóng)民的資產(chǎn)，剝奪農(nóng)民的土地收益權(quán)利，就是剝奪農(nóng)民的資產(chǎn)，而資產(chǎn)被剝奪就必然導(dǎo)致農(nóng)民生活的貧困。

五、農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)貧困與農(nóng)民的生活貧困

事實(shí)證明，哪里有侵權(quán)，哪里就有貧困，權(quán)利貧困與生活貧困密切相關(guān)。上述的農(nóng)民土地使用權(quán)、土地處分權(quán)和土地收益權(quán)的貧困，直接導(dǎo)致農(nóng)民的生活貧困，加劇了農(nóng)民的貧困化。[71]民以食為天，食以土為本。農(nóng)民的失地首先直接導(dǎo)致失業(yè)，因?yàn)橥恋厥寝r(nóng)民最基本的生活、生產(chǎn)資料，被政府征用就意味著農(nóng)民失去了土地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，意味著收入來源渠道的減少、甚至斷流。據(jù)浙江省湖州市城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)42個(gè)行政村的調(diào)查，2001年底集體耕地比1992年初減少41%，人均減少0.41畝。同期因土地被征用而需要安排就業(yè)的農(nóng)村勞動(dòng)力有1.12萬人，但通過政府協(xié)助安置的勞動(dòng)力僅為806人，只占7.2%；除了失去土地后自謀職業(yè)者外，這42個(gè)行政村仍然有0.59萬人處于失業(yè)和半失業(yè)狀態(tài)，占53.1%.[page]

土地被征用的農(nóng)民因知識(shí)水平、文化素質(zhì)、專業(yè)技能等方面的差異，無法與城市勞動(dòng)力競(jìng)爭(zhēng)較好的職位，在勞動(dòng)力市場(chǎng)上必然處于劣勢(shì)地位，所以，失地、失業(yè)農(nóng)民的收入水平與城市居民收入水平的差距不斷拉大。[72]例如，在福建省福州市倉(cāng)山區(qū)潘墩村1千多農(nóng)民當(dāng)中，有700多人因征地而失去耕地。該村的失地農(nóng)民有的去外村承包土地，有的騎摩托車非法拉客，有的則到處上訪。該市馬尾區(qū)儒江村村民倪仕炎說：承包地全被征掉了，我們現(xiàn)在是農(nóng)民不像農(nóng)民、市民不像市民，出門是寬闊的馬路、抬眼是工業(yè)廠房，雖有路可走，但無地生存。

各級(jí)政府之所以熱衷于征地，是為了“低征高出”、“以地生財(cái)”。[73]例如，上海市開發(fā)浦東地區(qū)時(shí)，每征一畝糧田向當(dāng)?shù)剞r(nóng)民補(bǔ)償2.3萬元，每征一畝菜地補(bǔ)償2.8萬元，然后平均每畝地再投入6至7萬元完成“七通一平”工程，土地征用及開發(fā)成本每畝不過10萬元，但政府將開發(fā)后的土地出讓給房地產(chǎn)開發(fā)商或工業(yè)企業(yè)時(shí)的售價(jià)卻是每畝20至30萬元，每畝獲利高達(dá)10至20萬元，是農(nóng)民獲得補(bǔ)償費(fèi)的許多倍。據(jù)國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心陳錫文估算，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的工農(nóng)業(yè)“剪刀差”讓農(nóng)民付出了6，000至8，000億元的損失，而改革開放以來通過低價(jià)征用農(nóng)民的土地，最少使農(nóng)民蒙受了2萬億元的損失。[74]

在江蘇省徐州市銅山縣，潘塘鎮(zhèn)兩山口村的農(nóng)民1997年以前人均有1.3畝土地，1998年當(dāng)?shù)卣d建“食品城”開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目，大量征用該村土地，現(xiàn)在村民人均只有0.4分地。當(dāng)?shù)匾晃晦r(nóng)民于剛永久失去了3畝多土地的使用權(quán)，得到的補(bǔ)償費(fèi)僅為1.5萬元，現(xiàn)在全家居住的地點(diǎn)雖然在行政區(qū)劃上改屬潘塘鎮(zhèn)街道辦事處管轄，但是他們還是農(nóng)民身分，而且沒有了土地，只能靠打工生活。[75]

失地、失業(yè)必然導(dǎo)致農(nóng)民收入急劇下降。在安徽省阜陽(yáng)市潁州區(qū)前新宅村，過去全村人均1畝多地，當(dāng)?shù)貫榕d建飛機(jī)場(chǎng)而征地后，每人剩下不足2分地。村干部征地前保證每畝補(bǔ)償6，500元，但占了地后就變卦了。雖然補(bǔ)償費(fèi)前后追加了20多次，但每畝補(bǔ)償額仍然不足3千元。而且，地一占，農(nóng)民就被“一腳踢”了，全村無一人被安置就業(yè)。一位66歲的農(nóng)民張桂生只好到城郊蹬三輪車?yán)洠惶熘荒軖?、4元錢，他住在低矮潮濕的小屋中，屋里只有一袋面粉和一碟霉味撲鼻的腌咸菜。安徽省阜南縣三塔鎮(zhèn)擴(kuò)建、辦廠占去了大量良田，塔北村農(nóng)民余立軍的5畝承包地被占掉2畝多，被鎮(zhèn)政府用于建設(shè)保鮮庫(kù)供3家企業(yè)之用。征地后起初由工廠每畝補(bǔ)貼余立軍300公斤糧食，按集市價(jià)格抵交他該納的稅費(fèi)。但后來這個(gè)工廠垮了，7年多來失地補(bǔ)貼成了泡影，但他的2畝多承包地仍被企業(yè)的住宅區(qū)占用，他四處奔走卻投訴無門。[76]

洪朝輝

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來源：頭條-論中國(guó)農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利的貧困（上），論中國(guó)農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利的貧困（上）