「內(nèi)容提要」土地關(guān)系具有復(fù)雜性、重要性、多樣性特點，這就決定了土地關(guān)系法律調(diào)整的重要性、復(fù)雜性和多樣性，決定了土地法律制度的體系化。我國土地制度的體系構(gòu)成包括憲法、土地民事法律制度、土地經(jīng)濟法律制度、土地管理法律制度。我國土地法律制度的完善，包括制定土地規(guī)劃法、修訂《土地管理法》、建立和完善土地物權(quán)民事法?！戈P(guān) 鍵 詞」土地關(guān)系，土地法律制度，土地管理「 正 文」土地是最重要的資源和資產(chǎn)，以土地為客體所發(fā)生的社會關(guān)系也極具重要性和復(fù)雜性。調(diào)整土地關(guān)系的土地法律制度不可能是某一項具體法律制度，而應(yīng)是由各個法律部門的有關(guān)土地法律規(guī)范有機構(gòu)成的土地法律制度體系。完善土地法律制度，就應(yīng)研究土地法律制度體系的構(gòu)成與協(xié)調(diào)。一、土地關(guān)系與土地法律制度的體系化土地關(guān)系是指以土地為客體所發(fā)生的社會關(guān)系，即人們因?qū)ν恋氐恼加?、利用、保護、管理所發(fā)生的社會關(guān)系，在現(xiàn)代社會中土地關(guān)系的復(fù)雜性、重要性、多樣性決定了對土地關(guān)系法律調(diào)整的重要性、復(fù)雜性和多樣性，從而決定了土地法律制度的體系化。（一）土地關(guān)系的特點1.土地關(guān)系受自然規(guī)律的支配。土地本身是一種自然資源，是自然本身的產(chǎn)物，而不是勞動的創(chuàng)造物，人們只能利用和改良土地而不能創(chuàng)造土地。土地的有限性、永久性、位置的固定性以及土地的空間特性、土壤特性、自然植被及水文特征等都決定了人們利用土地必須尊重自然規(guī)律，因地制宜，充分合理地利用土地，正確處理土地利用與環(huán)境保護的關(guān)系。2.土地利用的立體化。土地的有限性、土地供給的稀缺性和現(xiàn)代科學技術(shù)的發(fā)展，人們對土地的利用由平面的地表利用向立體的空間利用發(fā)展，從而使土地利用關(guān)系錯綜復(fù)雜。3.土地關(guān)系的私人性與公共性相互交織。土地關(guān)系不僅是當事人私人之間的事情，而且關(guān)乎社會公共利益。（二）土地關(guān)系的重要性土地是財富之母，是實現(xiàn)一切生產(chǎn)所必須的物質(zhì)條件，“是一切生產(chǎn)和一切存在的源泉”。（注：《馬克思恩格斯選集》第2卷， 人民出版社1972年版，第109頁。）土地關(guān)系是人類社會重要的社會關(guān)系， 其重要性體現(xiàn)在：1.土地關(guān)系是人類生存的首要關(guān)系。沒有土地，人類就不能生存，人類對土地的依存表現(xiàn)在人類生存所必需的衣食住行的物質(zhì)資料和維持生命健康的環(huán)境要素全都依賴土地供給。自從有了人類社會，人就同土地發(fā)生關(guān)系，占有土地、利用土地的社會關(guān)系成為人類生存的首要關(guān)系，成為其他社會關(guān)系的基礎(chǔ)關(guān)系。由于人類不斷增加與土地供給有限的矛盾日益突出，土地、特別是耕地就對人類顯得更加珍貴和重要，人們常以寸土寸金相比喻，足見其重要。2.土地關(guān)系是國民經(jīng)濟各部門生產(chǎn)建設(shè)的基礎(chǔ)關(guān)系。國民經(jīng)濟各部門、各行業(yè)的生產(chǎn)建設(shè)都離不開土地。在農(nóng)業(yè)中土地是最基本的生產(chǎn)資料，土地不僅為勞動者和其他生產(chǎn)資料的活動提供場所，而且是農(nóng)作物生產(chǎn)產(chǎn)出的基本條件。在工業(yè)、運輸業(yè)及其它非農(nóng)業(yè)生產(chǎn)部門中，“土地只是作為基地，作為場地，作為操作的基地發(fā)生作用”。（注：馬克思：《資本論》第3卷，人民出版社1975年版，第880頁。）因此，國民經(jīng)濟各部門生產(chǎn)建設(shè)的進行必須先取得土地，發(fā)生土地關(guān)系。土地關(guān)系是國民經(jīng)濟體系各部門生產(chǎn)建設(shè)的基礎(chǔ)關(guān)系。隨著國民經(jīng)濟的發(fā)展，各部門、各行業(yè)生產(chǎn)建設(shè)對土地的需求量將日益增大，特別是現(xiàn)代工業(yè)、交通運輸業(yè)及其他非農(nóng)業(yè)生產(chǎn)部門的發(fā)展需要占用大量的耕地。農(nóng)業(yè)與非農(nóng)業(yè)生產(chǎn)建設(shè)用地的矛盾日益突出。而農(nóng)業(yè)是國民經(jīng)濟的基礎(chǔ)，土地又是農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)，因此就必須正確處理農(nóng)業(yè)用地和非農(nóng)建設(shè)用地的關(guān)系。3.土地關(guān)系是人類環(huán)境保護關(guān)系的重要方面。土地本身就是一個生態(tài)系統(tǒng)，土地土壤及其附載的森林、草原、冰川、內(nèi)陸水域等都是環(huán)境的構(gòu)成要素。對土地的破壞就會造成對環(huán)境的破壞，保護土地就是保護環(huán)境。合理利用土地、保護土地是改善環(huán)境和保護生態(tài)系統(tǒng)的重要方面。

4.土地關(guān)系是關(guān)系國家政治的重要關(guān)系。土地問題是我國歷代農(nóng)民革命的中心問題。我國新民主主義革命也把解決農(nóng)民的土地問題作為一項基本任務(wù)，我國社會主義革命所建立的土地公有制是社會主義公有制的重要組成部分。我國是工人階級領(lǐng)導的以工農(nóng)聯(lián)盟為基礎(chǔ)的社會主義國家，而農(nóng)民集體土地公有制的建立和維護則是工農(nóng)聯(lián)盟鞏固的基礎(chǔ)。新時期，改革開放政策的實行也是從土地關(guān)系的調(diào)整入手的。在農(nóng)村首先推行土地承包經(jīng)營制，在城市則實行國有土地使用權(quán)的有償出讓和轉(zhuǎn)讓。因此，調(diào)整好土地關(guān)系關(guān)系到工農(nóng)聯(lián)盟的鞏固、政權(quán)的穩(wěn)定和改革開放政策的實行。（三）土地關(guān)系法律調(diào)整的體系化土地關(guān)系的重要性、特殊性和復(fù)雜性決定了對土地關(guān)系進行法律調(diào)整的必要性和體系化。所謂法律調(diào)整的體系化，就是以土地關(guān)系為對象運用多種法律調(diào)整手段綜合調(diào)整形成的有機聯(lián)系的土地法律制度體系。土地關(guān)系調(diào)整的體系化是由其調(diào)整需求的多樣性決定的。1.土地關(guān)系的極端重要性決定了必須把土地關(guān)系作為根本的社會經(jīng)濟關(guān)系的重要方面在憲法中確定土地的根本制度。土地關(guān)系關(guān)系到國家政治、經(jīng)濟、環(huán)境保護與人類的生存發(fā)展，是一項具有根本性、全局性的重要社會關(guān)系。因此，應(yīng)由憲法進行根本調(diào)整，憲法在規(guī)定根本的社會經(jīng)濟制度時，應(yīng)對土地根本制度作出規(guī)定，以增強對土地關(guān)系進行法律調(diào)整的權(quán)威性，也為土地關(guān)系的部門法調(diào)整提供憲法依據(jù)。2.土地作為人類生存和發(fā)展的基礎(chǔ)，作為生產(chǎn)和經(jīng)濟建設(shè)基礎(chǔ)，人們在生產(chǎn)生活中必然要占有和利用土地，因土地占有和利用而發(fā)生社會關(guān)系。這種社會關(guān)系首先表現(xiàn)為平等的占有和利用主體之間的土地關(guān)系。平等主體的土地占有和利用關(guān)系的法律調(diào)整要求就是要依法確認土地占有利用主體的平等地位和權(quán)利義務(wù)，確保每個主體都能自由地支配土地，最大限度地去實現(xiàn)土地利益。體現(xiàn)這一法律調(diào)整要求的法律正是民法。民法以個人權(quán)利為本位，強調(diào)主體地位平等、意思自治和私權(quán)神圣。因此，平等主體間的土地占有和利用關(guān)系必然要求民法調(diào)整。民法調(diào)整平等主體間的土地關(guān)系就形成了土地民事法律制度。3.人們對土地的占有和利用，不只是平等主體間的私人利益，而且與社會公共利益密切相關(guān)。平等主體依據(jù)民法平等、自由地占有和利用土地，最大限度地實現(xiàn)其私人利益。各個主體自由地獲得土地所有權(quán)，自由支配和處分土地。以確認和保護主體私人利益為價值目標的民法，對主體支配土地的自由給予充分的保障，對其限制僅僅體現(xiàn)在要求主體在追求其自身利益的同時不得損害他人和社會公共利益。而且民法對主體損害他人和社會公共利益的制止也主要在事后針對侵權(quán)行為追究責任。某個土地所有主體自由地大量收購兼并土地，就可能使一部分社會成員失去土地，但收購?fù)恋氐男袨椴⒉槐憩F(xiàn)為侵權(quán)行為，就難以通過民法去制止，兼并土地的少數(shù)土地私有者就可以憑其土地所有權(quán)剝削失去土地的非所有者，造成社會不公，損害社會公共利益。土地所有者依民法自由支配其土地，將土地自由地由農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)向非農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)，將耕地自由地轉(zhuǎn)化為非耕地，就會削弱農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，動搖農(nóng)業(yè)的國民經(jīng)濟的基礎(chǔ)地位和社會發(fā)展的基礎(chǔ)地位，從而損害社會公共利益。城市土地所有者如果以其土地所有權(quán)依據(jù)民法原則自由處置其土地，就難以進行城市的規(guī)劃布局。如果任土地的占有、使用主體絕對自由地處置土地、浪費土地，就會造成環(huán)境的破壞，損害社會公共利益。因此，土地的占有利用同社會公共利益密切相關(guān)。民法只能調(diào)整平等的土地所有者、使用者相互間的個體利益，而對土地的所有者、占有使用者與社會的整體利益關(guān)系則顯得無能為力。如何使土地的占有利用符合社會公共利益，就需要公共權(quán)力的干預(yù)。于是就產(chǎn)生了國家宏觀干預(yù)土地占有利用的社會關(guān)系，這種國家對土地占有利用的宏觀干預(yù)關(guān)系，就是國家以社會公共利益為本位，從國民經(jīng)濟和社會發(fā)展的宏觀總體上對土地的占有和利用作出安排而發(fā)生的社會關(guān)系。這種土地關(guān)系表現(xiàn)為非平等主體間的土地占有利用的干預(yù)關(guān)系，其法律調(diào)整的基本要求就是確保土地的占有利用符合社會整體利益。實現(xiàn)這一法律調(diào)整要求的法律部門正是經(jīng)濟法。經(jīng)濟法以社會利益為本位，調(diào)整國家權(quán)力對土地的占有利用關(guān)系的干預(yù)，實現(xiàn)社會整體利益的最大化。由此便形成了土地經(jīng)濟法制度。[page]

4.國家對土地占有利用關(guān)系的干預(yù)是通過政府進行的，政府為了有效地組織和實施對土地占有利用的國家干預(yù)，實現(xiàn)國家賦予它的干預(yù)職責，就會產(chǎn)生政府對具體土地占有和利用的管理關(guān)系。政府對土地的管理關(guān)系的法律調(diào)整要求就是依法確保政府對土地關(guān)系的管理既不失職，又不越權(quán)。體現(xiàn)這一法律調(diào)整要求的就是行政法。行政法以保障政府機關(guān)及其工作人員忠于職守、正確行使職權(quán)為原則，監(jiān)督政府機關(guān)及其工作人員履行管理職責。調(diào)整政府機關(guān)對土地管理關(guān)系的法律就是土地行政法?？傊?，土地法律制度應(yīng)是以憲法為依據(jù)，由土地民事法律制度、土地經(jīng)濟法律制度、土地行政法律制度構(gòu)成的土地關(guān)系。土地民事法律制度調(diào)整平等主體間的土地占有利用關(guān)系，實現(xiàn)土地占有利用個體利益的最大化；土地經(jīng)濟法律制度則調(diào)整國家對土地占有利用的干預(yù)關(guān)系，確保土地的占有利用符合社會整體利益；土地行政法律制度則調(diào)整政府對土地的行政管理關(guān)系，監(jiān)督政府機關(guān)及其工作人員履行土地管理職責。三者密切聯(lián)系，缺一不可。例如土地的利用人之間的土地使用權(quán)出讓轉(zhuǎn)讓是平等主體間的土地占有利用關(guān)系，應(yīng)由民法調(diào)整，如沒有民法調(diào)整，平等主體間就無法進行土地的使用權(quán)的出讓、轉(zhuǎn)讓。但如果沒有土地經(jīng)濟法的宏觀干預(yù)，平等主體間過度自由地出讓轉(zhuǎn)讓土地就會造成土地的破壞和浪費。土地經(jīng)濟法對土地利用作出總體規(guī)劃，平等主體間出讓轉(zhuǎn)讓土地就必須遵守土地利用總體規(guī)劃，而平等主體間的土地出讓轉(zhuǎn)讓是否符合土地利用總體規(guī)劃，就需國家行政機關(guān)進行監(jiān)督，比如，對土地使用權(quán)出讓轉(zhuǎn)讓進行審批、登記等。如沒有土地行政法的調(diào)整，行政機關(guān)不行使管理監(jiān)督的職責，就不能保證土地使用權(quán)的出讓轉(zhuǎn)讓符合土地利用規(guī)劃，土地經(jīng)濟法的宏觀干預(yù)就實現(xiàn)不了。如沒有土地經(jīng)濟法的調(diào)整，沒有土地利用的總體規(guī)劃，行政機關(guān)的管理監(jiān)督也就失去了依據(jù)，就會造成對平等主體的土地利用關(guān)系的非法干涉。因此，土地關(guān)系的法律調(diào)整應(yīng)是民法、經(jīng)濟法、行政法的共同任務(wù)，三者密切聯(lián)系共同構(gòu)成完整的土地法律制度。二、土地法律制度的體系構(gòu)成（一）我國憲法主要規(guī)定了土地的公有制和土地使用制兩項基本制度。憲法第10條規(guī)定：“城市的土地屬于國家所有。農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有。國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征用。任何組織或者個人不得侵占、買賣、或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地。土地使用權(quán)可以依照法律規(guī)定轉(zhuǎn)讓”。這條規(guī)定所確定的土地基本制度為土地民事法律制度、土地經(jīng)濟法律制度和土地行政法律制度提供了憲法依據(jù)。（二）土地民事法律制度土地民事法律制度是調(diào)整平等主體土地關(guān)系的法律制度的總稱。土地民事法律制度主要包括土地歸屬利用法律制度和土地民事流轉(zhuǎn)法律制度。土地歸屬和利用法律制度主要是指調(diào)整平等主體間就土地的歸屬和支配而發(fā)生的土地關(guān)系的法律制度，它主要體現(xiàn)為民法中的土地物權(quán)法律制度，包括土地所有權(quán)制度和土地限制物權(quán)制度。土地所有權(quán)是土地所有人在不違反法律禁止性規(guī)定的范圍內(nèi)對土地的自由支配的權(quán)利，是土地所有人對自己土地的自物權(quán)。土地限制物權(quán)是指在土地所有權(quán)以外，由權(quán)利主體對土地在特定目的范圍內(nèi)的支配權(quán)，并排除包括所有人在內(nèi)的其他任何人非法干涉的權(quán)利。土地的限制物權(quán)主要包括土地的用益物權(quán)和土地擔保物權(quán)。土地用益物權(quán)，即對他人的土地以使用收益為目的的限制物權(quán)。在傳統(tǒng)民法中土地用益物權(quán)主要有地上權(quán)、地役權(quán)、人役權(quán)、居住權(quán)、永佃權(quán)、使用權(quán)、典權(quán)等。這些權(quán)利都是權(quán)利人在特定目的范圍內(nèi)對他人土地的使用收益的權(quán)利。比如地上權(quán)，指的是為建筑及其他原因而使用他人土地的權(quán)利。地役權(quán)是指為自己土地的便利而使用他人土地或要求他人在其土地上不為某種行為的權(quán)利。我國民法中的土地用益物權(quán)主要有國有土地使用權(quán)、宅基地使用權(quán)、土地承包經(jīng)營權(quán)、“四荒”土地使用權(quán)等。土地擔保物權(quán)是指以土地擔保債權(quán)實現(xiàn)為目的設(shè)定的他物權(quán)，主要是指土地使用權(quán)抵押權(quán)。土地使用權(quán)抵押的意義主要在于以土地使用權(quán)的價值擔保資金的融通，加速土地的開發(fā)和利用。

土地民事流轉(zhuǎn)法律制度是指調(diào)整平等主體間土地權(quán)利的流轉(zhuǎn)關(guān)系的法律規(guī)范，表現(xiàn)為各種土地合同制度。比如土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓合同、土地使用權(quán)出租合同、土地征用補償合同等。（三）土地經(jīng)濟法律制度土地經(jīng)濟法律制度是指調(diào)整國家對土地利用宏觀干預(yù)關(guān)系的經(jīng)濟法律制度。它以社會利益為本位對有限的土地資源進行合理配置。既保護農(nóng)業(yè)用地，又兼顧非農(nóng)業(yè)建設(shè)用地；既滿足眼前建設(shè)用地，又要保證土地資源的可持續(xù)利用，平衡當前和未來土地資源的配置，達到人口、經(jīng)濟、社會、環(huán)境和資源的協(xié)調(diào)。因此土地經(jīng)濟法律制度尤為重要。土地經(jīng)濟法律制度主要是指土地利用規(guī)劃法律制度。土地利用規(guī)劃是宏觀調(diào)控土地利用的基本手段，是土地管理和土地利用的基礎(chǔ)和“龍頭”，在整個土地管理和土地利用中起著重要的導向作用。因此，必須動用法律調(diào)整土地利用規(guī)劃關(guān)系。包括用法律規(guī)定土地利用總體規(guī)劃的作用效力；土地利用總體規(guī)劃的編制主體、編制原則、編制程序；土地利用總體規(guī)劃的種類；土地利用總體規(guī)劃與相關(guān)規(guī)劃的協(xié)調(diào)，比如，土地利用總體規(guī)劃與國土規(guī)劃、礦產(chǎn)資源規(guī)劃和海洋資源保護與合理利用規(guī)劃、地質(zhì)環(huán)境規(guī)劃、基本農(nóng)田保護規(guī)劃、土地復(fù)墾規(guī)劃、土地整理規(guī)劃、城市規(guī)劃等規(guī)劃的相互關(guān)系和協(xié)調(diào)。用法律規(guī)定土地利用總體規(guī)劃的實施，規(guī)定違反土地利用規(guī)劃的法律責任等。（四）土地管理法律制度土地管理法律制度是指調(diào)整行政機關(guān)對土地活動實施行政管理所產(chǎn)生的社會關(guān)系的法律制度。主要包括地籍管理制度、耕地保護、建設(shè)用地管理、土地開發(fā)與復(fù)墾管理、土地行政執(zhí)法監(jiān)督檢查等。地籍管理主要包括土地調(diào)查、土地變動的權(quán)屬登記、土地統(tǒng)計、土地分等定級、地籍檔案管理等內(nèi)容。耕地保護管理主要包括耕地占有補償制度、耕地數(shù)量質(zhì)量動態(tài)平衡制度、基本農(nóng)田保護制度、水土保持和土質(zhì)改良制度、農(nóng)地用途管制制度、禁止耕地閑置、荒蕪制度等。建設(shè)用地管理主要包括：建設(shè)用地范圍管理，農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的審批制度，建設(shè)用地的審查、審批，建設(shè)用地出讓、轉(zhuǎn)讓管理，建設(shè)臨時用地管理，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）公共設(shè)施、公益事業(yè)建設(shè)用地管理等。土地開發(fā)與復(fù)墾管理主要包括鼓勵土地開發(fā)制度、鼓勵土地整理制度、土地復(fù)墾制度。土地執(zhí)法監(jiān)督檢查主要包括：規(guī)定土地執(zhí)法監(jiān)督檢查的部門、職責，監(jiān)督檢查措施，對違法者的責任追究等。[page]三、土地法律制度體系的協(xié)調(diào)土地法律制度體系的協(xié)調(diào)是指構(gòu)成土地法律制度體系的各個部分相互聯(lián)系，密切配合，共同發(fā)揮對土地關(guān)系的調(diào)整作用。其不協(xié)調(diào)是指構(gòu)成土地法律制度的各個部分間配置缺位或效力沖突。完善土地法律制度的任務(wù)則在于實現(xiàn)土地法律制度的協(xié)調(diào)，消除其不協(xié)調(diào)。所謂土地法律制度體系構(gòu)成的協(xié)調(diào)是指構(gòu)成土地法律制度的各個部分的合理配置。土地法律制度從體系上應(yīng)由土地民事法律制度、土地經(jīng)濟法律制度、土地行政法律制度共同構(gòu)成。這三大部分的具備是其協(xié)調(diào)的基礎(chǔ)。如果這三大部分中有一項缺位就會造成體系構(gòu)成上的殘缺不全。其協(xié)調(diào)性體現(xiàn)在各個法律制度各有分工、相互配合、互不沖突。土地民事法律制度調(diào)整平等主體間的土地關(guān)系，規(guī)定各個民事主體的土地民事權(quán)利，例如規(guī)定各個土地所有主體的土地所有權(quán)，規(guī)定各個平等的土地利用主體的土地利用權(quán)，規(guī)定各種土地民事權(quán)利的效力及其效力協(xié)調(diào)。土地經(jīng)濟法律制度調(diào)整國家干預(yù)土地利用的社會關(guān)系，它以社會利益為本位，確保通過國家干預(yù)使民事主體對土地的利用符合社會整體利益。國家干預(yù)實質(zhì)是以社會利益為本位對民事主體的土地利用權(quán)利進行的適度限制，將土地民事主體對土地利用的自由限定在以社會利益為依據(jù)的法律限度范圍內(nèi)。土地經(jīng)濟法律制度又以尊重土地民事主體的民事權(quán)利和利益為前提，僅僅間接地限制民事主體的權(quán)利，而不否定民事主體的民事權(quán)利。國家對土地利用的宏觀干預(yù)要通過政府機關(guān)和政府職能部門的具體管理來實現(xiàn)。為了防止政府機關(guān)濫行管理，土地經(jīng)濟法律應(yīng)賦予政府機關(guān)土地管理職權(quán)。比如土地規(guī)劃編制、耕地保護、土地開發(fā)與復(fù)墾、建設(shè)用地管理、執(zhí)法監(jiān)督檢查等職權(quán)。行政法則要將政府機關(guān)的土地管理職權(quán)進一步具體化，規(guī)定政府機關(guān)行使這些職權(quán)的具體內(nèi)容、程序、違反職責的責任，監(jiān)督政府機關(guān)切實履行土地管理職責，確保土地經(jīng)濟法對土地資源宏觀調(diào)控的實現(xiàn)。例如，依據(jù)土地經(jīng)濟法，制定《耕地保護條例》、《土地登記條例》、《土地估價辦法》等行政法規(guī)?？傊恋孛袷禄顒右袷貒业暮暧^干預(yù)，而國家對土地的民事活動的宏觀干預(yù)有賴政府對土地的管理來實現(xiàn)，而政府對土地管理活動的進行又必須依據(jù)國家的必要的宏觀干預(yù)進行。比如土地使用權(quán)出讓轉(zhuǎn)讓應(yīng)符合土地利用總體規(guī)劃和年度計劃，而土地使用權(quán)出讓轉(zhuǎn)讓是否符合土地利用總體規(guī)劃和年度計劃，要通過行政管理機關(guān)的審查批準來確保，而行政機關(guān)能否正確履行這一職責，也要通過行政監(jiān)督來實現(xiàn)。在這里，土地使用權(quán)的出讓、轉(zhuǎn)讓是土地民事活動，土地利用規(guī)劃是對民事活動的宏觀干預(yù)，土地出讓、轉(zhuǎn)讓的行政審批是對土地的行政管理，他們分別屬于土地民事法、土地經(jīng)濟法、土地行政法的調(diào)整范圍，而且其結(jié)合構(gòu)成完整的土地法律制度，成為土地法律制度不可缺少的構(gòu)成部分。如果沒有土地民事法律調(diào)整的土地民事活動，也就等于沒有最基本的社會經(jīng)濟活動；如果沒有土地經(jīng)濟法對土地利用的宏觀調(diào)控，就會造成對土地的過度利用和濫用，造成對土地的破壞和浪費，破壞土地的生態(tài)環(huán)境，破壞社會經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的條件；如果沒有土地行政法對土地行政管理的調(diào)整，行政機關(guān)失于行使管理職責或濫用行政管理權(quán)，就會造成土地宏觀調(diào)控的不能實現(xiàn)或?qū)ν恋孛袷禄顒拥那趾ΑＲ虼?，三者密切配合、缺一不可?/p>

土地法律制度體系的協(xié)調(diào)，除了其體系構(gòu)成總體上的協(xié)調(diào)外，還應(yīng)包括構(gòu)成土地法律制度體系的各個部分的內(nèi)部協(xié)調(diào)。土地民事法律制度內(nèi)部土地所有權(quán)與土地使用權(quán)、各種土地民事權(quán)利相互之間應(yīng)是協(xié)調(diào)的。土地民事法律制度內(nèi)部的協(xié)調(diào)，主要體現(xiàn)于民法中的物權(quán)法理。依據(jù)物權(quán)法理，土地物權(quán)權(quán)利人對土地有直接管理和支配并排除其他人非法干涉的權(quán)利。按照一物一權(quán)原則，同一塊土地不得有性質(zhì)不相容的兩個土地物權(quán)的存在，而性質(zhì)相容的兩種物權(quán)可以同時存在于同一塊土地上。當土地所有權(quán)與土地他物權(quán)并存時，土地所有權(quán)的效力受到他物權(quán)效力的限制，土地所有人不得憑借其所有權(quán)干涉土地他物權(quán)人的用益物權(quán)。他物權(quán)人也只能在特定的范圍內(nèi)行使土地物權(quán)，不得以其他物權(quán)侵犯土地所有權(quán)。當土地上的他物權(quán)終止時土地所有權(quán)恢復(fù)其圓滿支配狀態(tài)。各類他物權(quán)在性質(zhì)相容的前提下，可以在同一土地上同時存在。比如甲的地上權(quán)與乙的地役權(quán)可同在一塊土地上，甲的土地使用權(quán)與乙的土地使用權(quán)抵押權(quán)可同時存在。當土地上的他物權(quán)發(fā)生效力沖突時也得依一定的規(guī)則予以協(xié)調(diào)。土地經(jīng)濟法律制度內(nèi)部也應(yīng)是相互協(xié)調(diào)的，如土地利用總體規(guī)劃與具體規(guī)劃或?qū)ｍ椧?guī)劃應(yīng)協(xié)調(diào)一致，土地行政管理法律制度的內(nèi)部各部分之間也應(yīng)協(xié)調(diào)一致，如耕地保護與建設(shè)用地審批應(yīng)是協(xié)調(diào)的。四、土地法律制度的完善從土地法律制度的構(gòu)成體系及其協(xié)調(diào)運作地調(diào)整土地關(guān)系的要求來看，我國土地法律制度不夠完善，完善土地法律制度的任務(wù)還很艱巨，而其中最主要的有以下幾個方面：（一）土地經(jīng)濟法律制度的完善-制定土地規(guī)劃法土地經(jīng)濟法律制度是以社會利益為本位調(diào)整國家宏觀干預(yù)土地關(guān)系的法律制度，它是節(jié)約用地、實現(xiàn)土地資源優(yōu)化配置的重要法律手段。宏觀調(diào)控土地利用的法律主要是土地規(guī)劃法。土地規(guī)劃是土地管理的依據(jù)，是各項具體土地管理活動的依據(jù)，因此土地規(guī)劃法在土地法律制度體系中應(yīng)居于龍頭地位。它一方面干預(yù)土地民事主體對土地的利用，一方面為行政機關(guān)的土地管理提供依據(jù)。而目前我國土地法律制度中土地規(guī)劃法律作為土地經(jīng)濟法的龍頭地位并沒有真正確立，表現(xiàn)在將土地規(guī)劃僅僅作為政府行政機關(guān)土地管理的一種手段，與其他土地管理手段并行地規(guī)定在土地管理法之中而沒有將其單獨立法，未能使其取得比具體土地管理法律制度更高的法律效力，這樣就使得土地利用總體規(guī)劃難以有效貫徹執(zhí)行。有的地方政府雖然制定了土地利用總體規(guī)劃，但又不執(zhí)行規(guī)劃，盲目批地、亂占耕地，曾經(jīng)在各地興起了開發(fā)區(qū)熱、房地產(chǎn)熱、擴城熱、城鎮(zhèn)建設(shè)熱，致使大量耕地資源遭到破壞，土地資產(chǎn)收益大量流失。因此必須加強土地利用總體規(guī)劃對土地利用關(guān)系的宏觀調(diào)控作用。這就需要運用強有力的土地規(guī)劃法確保土地利用總體規(guī)劃編制的科學性和實施的權(quán)威性。因此就要提高土地規(guī)劃法律制度的法律地位，不能再將土地規(guī)劃法律制度作為土地管理法律制度的一項具體制度來規(guī)定，而應(yīng)將其從土地管理法中獨立出來，由全國人民代表大會或其常委會制定獨立的《中華人民共和國土地規(guī)劃法》，作為基本的土地經(jīng)濟法，即土地宏觀調(diào)控法。土地規(guī)劃法應(yīng)對土地利用總體規(guī)劃的編制原則、編制機關(guān)、編制程序、規(guī)劃的法律效力、規(guī)劃的實施、土地利用總體規(guī)劃的法律責任等問題作出規(guī)定。由于沒有一部統(tǒng)一的土地規(guī)劃法，土地宏觀失控的問題往往要依靠政策調(diào)整。比如1997年4月15日，《中共中央、國務(wù)院關(guān)于進一步加強土地管理切實保護耕地的通知》以中央第11號文件下發(fā)，針對耕地銳減的嚴峻形勢，明確提出了對土地利用加強宏觀調(diào)控的任務(wù)，要求：“各極人民政府要按照提高土地利用率，占有耕地與開發(fā)復(fù)墾掛鉤的原則，以保護耕地為重點，嚴格控制占用耕地，統(tǒng)籌安排各業(yè)用地的要求，認真做好土地利用總體規(guī)劃編制、修訂和實施工作”。這種政策性規(guī)定雖然在一定階段可以對土地規(guī)劃關(guān)系起到促進和調(diào)整作用，但它不具有法律的穩(wěn)定性、權(quán)威性和規(guī)范性，難以長久地有效地調(diào)整土地規(guī)劃關(guān)系。因此，必須制訂統(tǒng)一的土地規(guī)劃法調(diào)整土地規(guī)劃關(guān)系。作為社會主義市場經(jīng)濟條件下的土地規(guī)劃法，必須堅持“實現(xiàn)耕地總量動態(tài)平衡，以供給制約和引導需求、加強對農(nóng)地和非農(nóng)地用途管制的原則，對土地利用規(guī)劃、后備土地資源開發(fā)規(guī)劃、土地整理專項規(guī)劃、土地分區(qū)規(guī)劃等作出全面規(guī)定，建立按規(guī)劃供地批地的規(guī)劃審核許可證制度，建立規(guī)劃公示制度，規(guī)劃動態(tài)監(jiān)測制度等規(guī)劃實施制度。”（注：參見喻國忠：《廣西修編規(guī)劃的問題及措施》，《中國土地》1997年第10期。）[page]

（二）土地管理法律制度的完善-修訂《土地管理法》土地管理法律制度，應(yīng)是規(guī)范具體的土地的管理活動的法律制度。土地管理活動必須遵守土地規(guī)劃，因此，土地規(guī)劃法的效力應(yīng)高于土地管理法，土地管理法應(yīng)依據(jù)土地規(guī)劃法制定。在修訂土地管理法時，不應(yīng)再將土地規(guī)劃作為土地具體管理的一個方面規(guī)定在土地管理法之中，而應(yīng)將土地規(guī)劃與具體土地管理分別立法。在此基礎(chǔ)上，土地管理法的修訂完善主要應(yīng)包括以下內(nèi)容：1.土地管理法在體系上應(yīng)包括總則、土地權(quán)利登記管理、土地調(diào)查與統(tǒng)計、耕地保護、土地開發(fā)與復(fù)墾、土地征用、建設(shè)用地管理、監(jiān)督檢查、法律責任等。這一體系與現(xiàn)行土地管理法內(nèi)容不同的是去除了關(guān)于土地權(quán)利的規(guī)定，而應(yīng)將其規(guī)定于土地民事法律；去除了關(guān)于土地利用規(guī)劃的規(guī)定，而將其單獨立法；將土地征用與建設(shè)用地管理分別規(guī)定。因為雖然土地征用是取得建設(shè)用地的重要方式，但土地征用本身與建設(shè)用地管理應(yīng)當是有區(qū)別的。土地征用管理應(yīng)是關(guān)于土地征用行為本身的管理，主要規(guī)定征用的目的、征用主體、程序、土地補償和安置等，它主要調(diào)節(jié)的是國家與被征土地原所有人之間的關(guān)系。建設(shè)用地管理應(yīng)是針對已經(jīng)成為建設(shè)用土地的使用管理，主要包括建設(shè)用地使用權(quán)的取得方式、建設(shè)用地用途的變更、臨時使用土地、建設(shè)用土地使用權(quán)的收回，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村企業(yè)、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施、農(nóng)村居民住宅建設(shè)用地等管理，主要調(diào)節(jié)國家與建設(shè)用地使用者之間的關(guān)系。將二者分別對待有利于采取不同的原則依法加強土地征用管理和建設(shè)用地管理。土地征用管理既要滿足國家建設(shè)用地需要，又要保護農(nóng)民集體土地所有權(quán)，維護農(nóng)民利益。建設(shè)用地管理重在節(jié)約建設(shè)用地，防止土地資產(chǎn)收益的流失。2.改革土地征用制度。我國土地征用制度的弊端主要有：（1 ）土地征用目的不清，將一些非公共利益的私人建設(shè)用地作為國家建設(shè)用地實行土地征用，這就擴大了土地征用的范圍。（2 ）土地征用主體與批準主體不明確。土地征用主體是國家，但實際生活中往往以用地單位作為征用單位，其提出申請后由土地管理部門報人民政府批準。而這些用地單位所上的項目往往就是政府確定的建設(shè)項目，在政府只盲目擴大投資不顧土地資源保護的指導思想下，用地單位的土地征用申請就會很快獲得批準，而且往往多批多占。（3 ）土地行政征用權(quán)任意否定被征用土地農(nóng)民集體土地所有權(quán)。土地行政征用權(quán)是對農(nóng)民集體土地所有權(quán)的限制，但僅是對農(nóng)民集體土地所有權(quán)處分權(quán)的限制，即農(nóng)民集體不得以其土地所有權(quán)的自由處分力對抗國家行政權(quán)力對土地的征用。但國家行政權(quán)力不得否定農(nóng)民集體土地所有權(quán)上的利益，在將農(nóng)民集體土地所有權(quán)以征用方式轉(zhuǎn)為國家土地所有權(quán)時，國家應(yīng)給農(nóng)民集體以補償，且補償必須公平。而目前的土地征用不僅以土地征用行政權(quán)否定了農(nóng)民集體土地所有權(quán)之自由處分權(quán)，而且?guī)缀醴穸苏麄€被征用的集體土地所有權(quán)的經(jīng)濟利益，具體表現(xiàn)在土地征用補償過低。針對這些弊端，土地征用制度的立法完善應(yīng)著重解決好以下問題：（1 ）明確界定國家建設(shè)用地的范圍，將國家建設(shè)用地限定在國家直接為社會公共利益的建設(shè)用地，嚴格區(qū)分國家建設(shè)用地與私人商業(yè)目的的建設(shè)用地。對國家建設(shè)用地實行土地征用，對私人商業(yè)目的的建設(shè)用地則實行土地征購制度。 （2）嚴格區(qū)分土地征用主體與征用審批主體。土地征用主體應(yīng)是國家，應(yīng)由市、縣一級人民政府代表國家征用建設(shè)用地。而土地征用的審批主體是國家行政機關(guān)，應(yīng)由征用申請主體的上一級人民政府審批，一般應(yīng)由省或中央一級人民政府代表國家行使權(quán)審批。（3 ）限定土地征用行政權(quán)力對農(nóng)民集體土地所有權(quán)的干涉，明確規(guī)定國家建設(shè)征用農(nóng)民集體土地的，不得損害農(nóng)民集體土地的所有權(quán)利益，應(yīng)比照市價給農(nóng)民集體以合理補償，并規(guī)定土地征用的補償不得低于土地征用補償標準。

（三）完善土地民事法律制度-建立和完善土地物權(quán)民事法律制度。我國《民法通則》尚未規(guī)定物權(quán)概念，因此我國還沒有系統(tǒng)完備的物權(quán)民事法律制度。按照物權(quán)法定原則，物權(quán)的種類、內(nèi)容、效力等都必須由法律規(guī)定，當事人不得自由創(chuàng)設(shè)。我國《憲法》、《民法通則》、《土地管理法》等法律都規(guī)定了土地所有權(quán)、國有土地使用權(quán)、宅基地使用權(quán)、農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)等土地民事權(quán)利。但這些民事權(quán)利的物權(quán)法律性質(zhì)極不明確，難以取得物權(quán)保護。物權(quán)是權(quán)利主體對物直接管理和支配并排除他人干涉的民事權(quán)利，而我國的有關(guān)土地民事權(quán)利就不具有這一物權(quán)的基本屬性。例如，我國的農(nóng)民集體土地所有權(quán)主體對其土地無權(quán)自由支配，其土地禁止流轉(zhuǎn)，在土地征用中集體土地所有人不能取得公平的對價利益，其土地流轉(zhuǎn)收益被國家強制剝奪。再比如農(nóng)戶的承包經(jīng)營權(quán)由于不具備物權(quán)效力，經(jīng)常受到來自作為發(fā)包方的集體的侵害，集體的干部往往以行使集體所有權(quán)為由任意撕毀承包合同，收回承包土地，農(nóng)戶則無法以物權(quán)效力對抗。實際上依物權(quán)法理當一個物上設(shè)定了他物權(quán)時，他物權(quán)的效力優(yōu)先于所有權(quán)，所有權(quán)的行使應(yīng)受到他物權(quán)的限制。農(nóng)戶土地承包經(jīng)營權(quán)如果取得他物權(quán)效力，農(nóng)戶就能以其土地承包經(jīng)營權(quán)直接對抗集體的不法干涉，從而保障農(nóng)戶的自主經(jīng)營。另外，由于農(nóng)戶承包經(jīng)營權(quán)不具備物權(quán)屬性，農(nóng)戶無權(quán)直接轉(zhuǎn)讓其承包經(jīng)營權(quán)，使承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)受到限制，從而嚴重影響著土地資源的合理配置。因此不建立完善的土地物權(quán)民事法律制度，土地民事經(jīng)濟關(guān)系就無法正常運作。建立和完善土地物權(quán)民事法律制度首先要依法規(guī)定土地物權(quán)的種類，使土地民事權(quán)利成為物權(quán)，具有物權(quán)屬性，這是物權(quán)種類法定原則的體現(xiàn)。土地物權(quán)種類法定是物權(quán)對世權(quán)、絕對權(quán)屬性的要求，也是土地利用中地盡其用的效益原則的要求，同時也是整理土地物權(quán)類型的必要。因此，在物權(quán)民事立法中，一方面要借鑒傳統(tǒng)民法中土地物權(quán)的類型，繼承和保留對現(xiàn)實的土地關(guān)系仍有價值的物權(quán)形式，另一方面要根據(jù)現(xiàn)代經(jīng)濟生活對土地利用的需要，創(chuàng)設(shè)新的物權(quán)類型，從而將土地所有權(quán)、國有土地使用權(quán)、宅基地使用權(quán)、土地承包經(jīng)營權(quán)、集體土地使用權(quán)、土地抵押權(quán)等都納入物權(quán)范圍，并運用傳統(tǒng)的物權(quán)類型加以整理。比如土地所有權(quán)就屬于所有權(quán)的一個類型，國有土地使用權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體土地使用權(quán)則可歸結(jié)為傳統(tǒng)民法中的地上權(quán)，土地抵押權(quán)也可歸入抵押權(quán)，而土地承包經(jīng)營權(quán)則屬于一種新型的土地物權(quán)形式，應(yīng)對其加以規(guī)定。另外根據(jù)現(xiàn)實生活需要還應(yīng)對地役權(quán)作出規(guī)定，以便利土地的利用。其次，要依法明定土地物權(quán)的內(nèi)容，這是物權(quán)內(nèi)容法定原則的要求。比如，法律應(yīng)當規(guī)定農(nóng)民集體對集體所有的土地依法享有自由支配的權(quán)利，有占有、使用、收益和依法處分的權(quán)利。國家建設(shè)征用其土地所有權(quán)時，農(nóng)民集體有權(quán)獲得公平的土地所有權(quán)補償利益。對土地承包經(jīng)營權(quán)的內(nèi)容應(yīng)規(guī)定承包權(quán)人有依據(jù)法律和承包合同規(guī)定直接占有、使用、收益、轉(zhuǎn)包土地的權(quán)利，有轉(zhuǎn)讓、抵押、互換、出租、入股、拋棄等處分承包經(jīng)營權(quán)的權(quán)利，并應(yīng)履行承包合同規(guī)定的義務(wù)。對其他土地物權(quán)則應(yīng)借鑒傳統(tǒng)民法有關(guān)土地物權(quán)的內(nèi)容加以規(guī)定。三是要規(guī)定土地物權(quán)的產(chǎn)生和消滅的法律事實與形式。土地是不動產(chǎn)，土地物權(quán)的產(chǎn)生和消滅一般都要采取書面形式并辦理土地權(quán)利登記。比如國有土地使用權(quán)一般要通過國有土地使用權(quán)出讓、轉(zhuǎn)讓合同發(fā)生，國有土地使用權(quán)出讓、轉(zhuǎn)讓合同都要采用書面形式，合同成立生效后要發(fā)生國有土地使用權(quán)產(chǎn)生的效力，還必須辦理登記。四是要規(guī)定土地物權(quán)與相關(guān)權(quán)利之間的關(guān)系。比如土地所有權(quán)、地上權(quán)與地上房屋所有權(quán)，土地所有權(quán)、地上權(quán)與屬于土地的礦產(chǎn)資源所有權(quán)的相互關(guān)系等，這主要是為了協(xié)調(diào)這些土地權(quán)利之間的沖突，使其能夠協(xié)調(diào)配合地發(fā)揮作用。這些內(nèi)容主要應(yīng)在民事法律，如物權(quán)法中作出規(guī)定，而不應(yīng)再作為土地管理法的內(nèi)容規(guī)定，從而更好地體現(xiàn)法律部門的分工與配合。[page]

屬性，農(nóng)戶無權(quán)直接轉(zhuǎn)讓其承包經(jīng)營權(quán)，使承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)受到限制，從而嚴重影響著土地資源的合理配置。因此不建立完善的土地物權(quán)民事法律制度，土地民事經(jīng)濟關(guān)系就無法正常運作。建立和完善土地物權(quán)民事法律制度首先要依法規(guī)定土地物權(quán)的種類，使土地民事權(quán)利成為物權(quán)，具有物權(quán)屬性，這是物權(quán)種類法定原則的體現(xiàn)。土地物權(quán)種類法定是物權(quán)對世權(quán)、絕對權(quán)屬性的要求，也是土地利用中地盡其用的效益原則的要求，同時也是整理土地物權(quán)類型的必要。因此，在物權(quán)民事立法中，一方面要借鑒傳統(tǒng)民法中土地物權(quán)的類型，繼承和保留對現(xiàn)實的土地關(guān)系仍有價值的物權(quán)形式，另一方面要根據(jù)現(xiàn)代經(jīng)濟生活對土地利用的需要，創(chuàng)設(shè)新的物權(quán)類型，從而將土地所有權(quán)、國有土地使用權(quán)、宅基地使用權(quán)、土地承包經(jīng)營權(quán)、集體土地使用權(quán)、土地抵押權(quán)等都納入物權(quán)范圍，并運用傳統(tǒng)的物權(quán)類型加以整理。比如土地所有權(quán)就屬于所有權(quán)的一個類型，國有土地使用權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體土地使用權(quán)則可歸結(jié)為傳統(tǒng)民法中的地上權(quán)，土地抵押權(quán)也可歸入抵押權(quán)，而土地承包經(jīng)營權(quán)則屬于一種新型的土地物權(quán)形式，應(yīng)對其加以規(guī)定。另外根據(jù)現(xiàn)實生活需要還應(yīng)對地役權(quán)作出規(guī)定，以便利土地的利用。其次，要依法明定土地物權(quán)的內(nèi)容，這是物權(quán)內(nèi)容法定原則的要求。比如，法律應(yīng)當規(guī)定農(nóng)民集體對集體所有的土地依法享有自由支配的權(quán)利，有占有、使用、收益和依法處分的權(quán)利。國家建設(shè)征用其土地所有權(quán)時，農(nóng)民集體有權(quán)獲得公平的土地所有權(quán)補償利益。對土地承包經(jīng)營權(quán)的內(nèi)容應(yīng)規(guī)定承包權(quán)人有依據(jù)法律和承包合同規(guī)定直接占有、使用、收益、轉(zhuǎn)包土地的權(quán)利，有轉(zhuǎn)讓、抵押、互換、出租、入股、拋棄等處分承包經(jīng)營權(quán)的權(quán)利，并應(yīng)履行承包合同規(guī)定的義務(wù)。對其他土地物權(quán)則應(yīng)借鑒傳統(tǒng)民法有關(guān)土地物權(quán)的內(nèi)容加以規(guī)定。三是要規(guī)定土地物權(quán)的產(chǎn)生和消滅的法律事實與形式。土地是不動產(chǎn)，土地物權(quán)的產(chǎn)生和消滅一般都要采取書面形式并辦理土地權(quán)利登記。比如國有土地使用權(quán)一般要通過國有土地使用權(quán)出讓、轉(zhuǎn)讓合同發(fā)生，國有土地使用權(quán)出讓、轉(zhuǎn)讓合同都要采用書面形式，合同成立生效后要發(fā)生國有土地使用權(quán)產(chǎn)生的效力，還必須辦理登記。四是要規(guī)定土地物權(quán)與相關(guān)權(quán)利之間的關(guān)系。比如土地所有權(quán)、地上權(quán)與地上房屋所有權(quán)，土地所有權(quán)、地上權(quán)與屬于土地的礦產(chǎn)資源所有權(quán)的相互關(guān)系等，這主要是為了協(xié)調(diào)這些土地權(quán)利之間的沖突，使其能夠協(xié)調(diào)配合地發(fā)揮作用。這些內(nèi)容主要應(yīng)在民事法律，如物權(quán)法中作出規(guī)定，而不應(yīng)再作為土地管理法的內(nèi)容規(guī)定，從而更好地體現(xiàn)法律部門的分工與配合?！斗煽茖W》副主編·韓松

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