一、哪些問(wèn)題是農(nóng)村土地確權(quán)中存在的

當(dāng)前農(nóng)村土地管理產(chǎn)權(quán)狀況復(fù)雜、承包關(guān)系不清、權(quán)屬爭(zhēng)議較多等現(xiàn)象突出，它們盤(pán)根錯(cuò)節(jié)、相互交織，阻礙了農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的確權(quán)?？偨Y(jié)起來(lái)，農(nóng)村土地確權(quán)存在的問(wèn)題主要有：

1、承包地確權(quán)基礎(chǔ)不牢。農(nóng)村二輪土地承包中，少數(shù)鄉(xiāng)村干部對(duì)承包政策操作不規(guī)范，落實(shí)不到位，村民之間，集體與個(gè)人之間土地遺留問(wèn)題關(guān)系錯(cuò)綜復(fù)雜，權(quán)屬信息不明確;致使部分《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證》沒(méi)有及時(shí)分發(fā)到戶，出現(xiàn)“有地?zé)o證、有證無(wú)地、一地多證、一證多地、無(wú)地?zé)o證”等現(xiàn)象，給當(dāng)前確權(quán)工作增加了難度。

2、確權(quán)工作量大，需要投入大量的人力、財(cái)力。二輪承包時(shí)基本都是靠竹竿和皮尺傳統(tǒng)方法丈量，確權(quán)登記頒證則要求測(cè)繪精準(zhǔn)、程序規(guī)范，主要是依據(jù)GPS現(xiàn)場(chǎng)測(cè)量定位，甚至要采用航拍彩圖、魚(yú)鱗圖測(cè)繪等現(xiàn)代技術(shù)，投入大;調(diào)查摸底、影像解釋、制作地圖、信息錄入等工作流程，需要村民到場(chǎng)見(jiàn)證簽字，解決現(xiàn)實(shí)問(wèn)題需要村民多輪開(kāi)會(huì)協(xié)商，費(fèi)時(shí)費(fèi)力，村民和外出務(wù)工農(nóng)民參與積極性不高。

3、農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)帶來(lái)不少糾紛。農(nóng)村部分土地多輪流轉(zhuǎn)、建設(shè)用地占用農(nóng)田、農(nóng)轉(zhuǎn)非以及婚喪嫁娶分戶等人口變動(dòng)而土地未動(dòng)、農(nóng)戶間互換田塊、地力肥瘦折扣面積有的地方農(nóng)民約定以村小組、自然村等為單位，三五年對(duì)承包地做一次調(diào)整，導(dǎo)致實(shí)際土地承包經(jīng)營(yíng)狀況與1998年確權(quán)發(fā)證的情況不相吻合，有“增人不增地、減人不減地”30年承包期甚至更長(zhǎng)時(shí)間不變的政策，難解現(xiàn)實(shí)需求。部分承包地面積“人為縮水”、農(nóng)民自行開(kāi)荒耕地，需要確定“新增”土地的承包權(quán)屬對(duì)象等引發(fā)的土地糾紛問(wèn)題相對(duì)突出，協(xié)調(diào)利益難度大。

4、農(nóng)民的心理因素不能忽略。一是部分村民希望通過(guò)確權(quán)頒證彌補(bǔ)減損的土地面積，原來(lái)一直沒(méi)有解決的問(wèn)題能夠得到解決。二是部分村民實(shí)際種植土地面積大于登記面積，希望借助新一輪確權(quán)登記增加惠農(nóng)補(bǔ)貼。三也有人擔(dān)心自己因戶籍遷走而在確權(quán)頒證中失去土地。同時(shí)，也有一些別有用心的人，借農(nóng)村土地確權(quán)頒證工作大講土地私有化，侵犯農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織利益的利益。

二、當(dāng)前農(nóng)村土地確權(quán)過(guò)程中會(huì)遇到哪些問(wèn)題

自2011年中央部署開(kāi)展試點(diǎn)工作以來(lái)，問(wèn)題重重，疑慮聲很多。15年7月，針對(duì)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記工作中存在的問(wèn)題，中國(guó)地理信息產(chǎn)業(yè)協(xié)會(huì)向農(nóng)業(yè)部發(fā)送了一份報(bào)告，同時(shí)抄送中央農(nóng)辦、財(cái)政部、審計(jì)署和國(guó)家測(cè)繪地理信息局。

報(bào)告指出，由于低價(jià)競(jìng)爭(zhēng)、政府資金不到位等原因，在農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記工作開(kāi)展過(guò)程中，存在著低于成本價(jià)惡性競(jìng)爭(zhēng)、低價(jià)中標(biāo)導(dǎo)致粗制濫造、地方政府資金不到位等嚴(yán)重問(wèn)題。國(guó)家投入大量財(cái)政資金，本來(lái)是惠民工程、民生工程、民心工程，有可能變成爛尾工程、豆腐渣工程。

農(nóng)地確權(quán)成本高，現(xiàn)行政策下收益又極小化。確權(quán)是為了帶來(lái)諸多收益，確權(quán)后應(yīng)有利于土地轉(zhuǎn)租、抵押和買(mǎi)賣(mài)。但就目前政策來(lái)看，農(nóng)地確權(quán)所確“承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”顯然不能買(mǎi)賣(mài)，僅允許轉(zhuǎn)租和抵押。且對(duì)中國(guó)而言，絕大部分農(nóng)地、尤其是占主體的破碎農(nóng)地，其轉(zhuǎn)租價(jià)值非常有限，而抵押價(jià)值則幾乎不存在。破碎且規(guī)模小的承包地即使可以轉(zhuǎn)讓，理論上也可以到銀行去融資，但因不能自由買(mǎi)賣(mài)，必然抵押價(jià)值極低。這一方面是因?yàn)閹资瓿邪鼨?quán)租金的定價(jià)比較困難，另一方面銀行為小額放貸承擔(dān)的單位成本勢(shì)必很高，銀行肯定缺乏動(dòng)力。因此，它不會(huì)有利于這一政策希望支持的農(nóng)村家庭農(nóng)場(chǎng)壯大。不允許農(nóng)地自由買(mǎi)賣(mài)，政府可能有其考慮，首先是擔(dān)心這個(gè)政策一旦實(shí)施會(huì)引起農(nóng)村土地過(guò)度集中，甚至可能導(dǎo)致大批農(nóng)民失地；其次，政府可能還擔(dān)心農(nóng)地利用失控，無(wú)法實(shí)現(xiàn)耕地保護(hù)的目標(biāo)。

一、房屋確權(quán)糾紛怎么解決

這種情況下可以向當(dāng)?shù)胤ㄔ禾崞鹪V訟。口頭協(xié)議需要有第三方人認(rèn)證。按照確權(quán)之訴提起訴訟。

（一）在房產(chǎn)所在地法院提起訴訟，根據(jù)民事訴訟法及相關(guān)司法解釋，房屋確權(quán)之訴屬于不動(dòng)產(chǎn)糾紛，應(yīng)由不動(dòng)產(chǎn)所在地法院管轄；

（二）訴訟受理費(fèi)：案件收取，一般每件300元。

（三）準(zhǔn)備材料：起訴書(shū)、房產(chǎn)產(chǎn)權(quán)歸屬的相關(guān)證據(jù)，包括首付款、購(gòu)房合同、房款收據(jù)、契稅證明等可以證明產(chǎn)權(quán)的資料或產(chǎn)權(quán)分割協(xié)議、產(chǎn)權(quán)公證資料等；原、被告身份信息，聯(lián)系方式等。

（四）在房產(chǎn)地法院立案庭遞交起訴狀，根據(jù)要求繳費(fèi)會(huì)得到一個(gè)立案通知書(shū)，在舉證期把證據(jù)遞交補(bǔ)充齊全。等開(kāi)庭審理。

（五）如果最終得到確權(quán)判決，要及時(shí)申請(qǐng)法院給房管部門(mén)發(fā)出協(xié)助執(zhí)行通知書(shū)，辦理產(chǎn)權(quán)。

二、農(nóng)村土地確權(quán)糾紛如何解決

（一）運(yùn)用土地確權(quán)原則和方法，確定實(shí)踐中具體土地權(quán)利的類型、性質(zhì)、主體、客體，以及權(quán)利內(nèi)容等。

（二）掌握土地權(quán)屬爭(zhēng)議的類型、現(xiàn)行法律法規(guī)和規(guī)章中規(guī)定的處理方式、處理機(jī)關(guān)、處理程序；運(yùn)用有關(guān)土地權(quán)屬爭(zhēng)議調(diào)處的規(guī)定，對(duì)具體爭(zhēng)議案件提出處理方式和程序。

（三）運(yùn)用土地確權(quán)和爭(zhēng)議調(diào)處法律、政策，針對(duì)具體爭(zhēng)議案例進(jìn)行分析，提出處理意見(jiàn)。各地要從機(jī)構(gòu)建設(shè)、隊(duì)伍建設(shè)、經(jīng)費(fèi)保障、規(guī)范程序等各方面，切實(shí)采取有力措施，建立健全土地權(quán)屬爭(zhēng)議調(diào)處機(jī)制，妥善處理農(nóng)村集體土地權(quán)屬爭(zhēng)議。

三、農(nóng)村土地確權(quán)過(guò)程中存在的問(wèn)題應(yīng)該怎樣解決？

農(nóng)村土地承包權(quán)確權(quán)涉及的土地面積大，戶數(shù)多，且農(nóng)戶承包地塊分散，土地質(zhì)量差異大，地形不一，空間標(biāo)記存在困難，確權(quán)任務(wù)繁重。農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)相關(guān)工作人員數(shù)量少，登記工作力不從心。同時(shí)，由于種種歷史遺留問(wèn)題，造成承包地塊面積不準(zhǔn)、“四至”不清、空間位置不明，給確權(quán)工作帶來(lái)困難。

由于各村干部及農(nóng)戶人口變化大，農(nóng)戶實(shí)際耕種的承包地、自留地等土地難以準(zhǔn)確區(qū)分類別，容易造成承包地總面積增大，影響了確權(quán)面積準(zhǔn)確性。又如承包土地時(shí)，明確規(guī)定果園地不允許承包，但有的果園地也登記在權(quán)證上。1998年農(nóng)村土地“二輪延包”時(shí)，土地是按面積平均發(fā)包到人，由于在不同區(qū)域土質(zhì)差異大，按照地力肥瘦折扣標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算后，相同承包人口的家庭，土質(zhì)差的承包土地面積相對(duì)較寬，土質(zhì)好的承包面積相對(duì)少，使得目前確權(quán)實(shí)測(cè)后各戶人均面積不一致，導(dǎo)致按照實(shí)測(cè)面積據(jù)實(shí)確權(quán)難以順利推進(jìn)。

農(nóng)村土地承包法規(guī)定，擁有該土地的承包權(quán)以承包合同為依據(jù)，但存在一些對(duì)承包政策操作不規(guī)范，落實(shí)不到位的問(wèn)題，承包臺(tái)賬、承包合同、承包權(quán)證等檔案資料記載信息不完整、不準(zhǔn)確，直接影響土地承包確權(quán)的落實(shí)。主要表現(xiàn)，一是“二輪延包”時(shí)部分農(nóng)戶土地承包信息登記不準(zhǔn)確，位置不明，面積不準(zhǔn)。二是在土地多輪流轉(zhuǎn)、公益設(shè)施建設(shè)用地占用農(nóng)田，農(nóng)戶間互換田地后，卻沒(méi)有及時(shí)完善相關(guān)手續(xù)，造成農(nóng)戶承包證書(shū)上的地塊面積與實(shí)際面積不一致的“證地”不符。三是承包臺(tái)賬和承包合同中對(duì)土地面積等信息記載不相吻合，承包權(quán)證沒(méi)有以承包合同中的信息登記內(nèi)容為依據(jù)，而是以臺(tái)賬為依據(jù)，造成登記信息不準(zhǔn)確。

近年來(lái)，隨著國(guó)家取消農(nóng)業(yè)稅、糧食補(bǔ)貼等一系列惠農(nóng)政策的出臺(tái)以及新農(nóng)村建設(shè)土地占用的增加，農(nóng)村集體土地價(jià)值上升，農(nóng)民對(duì)土地確權(quán)利益期望增多，在確權(quán)過(guò)程中承包土地權(quán)屬爭(zhēng)議和糾紛漸漸增多。尤其是“二輪延包”遺留問(wèn)題使得復(fù)雜的土地承包糾紛在此次確權(quán)落實(shí)過(guò)程中顯現(xiàn)出來(lái)，且目前村委會(huì)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)營(yíng)管理指導(dǎo)站主要承擔(dān)基層土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)糾紛調(diào)解，協(xié)調(diào)解決難度非常大，影響土地承包確權(quán)的落實(shí)。農(nóng)村土地承包法規(guī)定，擁有該土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)以承包合同為依據(jù)，但實(shí)際工作中一些承包合同中土地承包關(guān)系信息不清問(wèn)題引發(fā)土地糾紛相對(duì)突出。如實(shí)際土地承包經(jīng)營(yíng)狀況與發(fā)證情況不相吻合。又如，土地按面積平均發(fā)包到人，由于在不同區(qū)域土質(zhì)差異大，按照折扣標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算后，土質(zhì)差的家庭承包土地面積相對(duì)較寬，使得目前確權(quán)實(shí)測(cè)后各戶人均面積不一致，承包面積相對(duì)少的農(nóng)戶則不同意按實(shí)有面積確權(quán)，只接受按平均實(shí)測(cè)面積確權(quán)，導(dǎo)致?lián)?shí)確權(quán)難以順利推進(jìn)。

由于配套機(jī)制滯后及土地承包難確權(quán)導(dǎo)致土地承包權(quán)有償退出難，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)在抵押貸款、銀行融資等方面作用難以得到發(fā)揮。一是尚未建立專業(yè)的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)評(píng)估機(jī)構(gòu)。農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)價(jià)值是金融機(jī)構(gòu)授確定信貸款額度的基礎(chǔ)，而目前專業(yè)的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)價(jià)值評(píng)估機(jī)構(gòu)和具有專業(yè)資質(zhì)的評(píng)估人員匱缺。二是缺乏真正意義上的土地流轉(zhuǎn)中介機(jī)構(gòu)和土地仲裁機(jī)構(gòu)，在借款人出現(xiàn)經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)、缺乏償還能力時(shí)，對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)處置帶來(lái)一定困難，權(quán)屬登記缺乏法律效力，金融機(jī)構(gòu)債權(quán)難以得到保護(hù)。

針對(duì)目前農(nóng)村承包地確權(quán)過(guò)程中存在的困難，應(yīng)把握關(guān)鍵環(huán)節(jié)，做細(xì)做實(shí)，穩(wěn)妥推進(jìn)。首先，加強(qiáng)宣傳引導(dǎo)，提高確權(quán)參與率。創(chuàng)新宣傳方式，著重深入農(nóng)戶，圍繞廣大農(nóng)戶關(guān)注的問(wèn)題、利益及時(shí)進(jìn)行政策解釋，消除農(nóng)戶的顧慮。由各村組選派熟悉當(dāng)?shù)厍闆r的業(yè)務(wù)人員，堅(jiān)持每塊土地都要“走到、看到、量到、問(wèn)到”的原則，深入調(diào)研，實(shí)事求是，在群眾監(jiān)督下實(shí)地指導(dǎo)。重點(diǎn)做好發(fā)包方、承包方和承包地塊調(diào)查，以農(nóng)村集體土地所有權(quán)確權(quán)登記結(jié)果為基礎(chǔ)，充分利用先進(jìn)的測(cè)量?jī)x器，查清農(nóng)戶承包地塊的面積，制作承包地塊分布圖。將調(diào)查成果經(jīng)審核公示確認(rèn)，作為土地確權(quán)的現(xiàn)實(shí)依據(jù)，對(duì)公示內(nèi)容有異議的，進(jìn)行補(bǔ)測(cè)核實(shí)。

其次，完善檔案資料，確保權(quán)屬依據(jù)的完整性。依據(jù)農(nóng)地承包臺(tái)賬、承包合同、承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證書(shū)等相關(guān)權(quán)屬檔案資料進(jìn)行清查整理，摸清承包地現(xiàn)狀及農(nóng)戶家庭承包狀況信息。根據(jù)公示確認(rèn)的調(diào)查結(jié)果，完善土地承包合同，將完善后的合同作為承包戶取得土地承包權(quán)的法定依據(jù)。對(duì)沒(méi)有簽訂土地承包合同的，要重新簽訂承包合同；對(duì)承包合同丟失、殘缺的，進(jìn)行補(bǔ)簽、完善。對(duì)實(shí)際承包面積與原土地承包合同、權(quán)屬證書(shū)記載面積不一致的，要根據(jù)本集體通過(guò)的土地承包確權(quán)登記頒證方案進(jìn)行確權(quán)。

再次，健全配套機(jī)制，提高抵押融資率。一是建立農(nóng)地價(jià)值評(píng)估專業(yè)機(jī)構(gòu)。制定農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)價(jià)值評(píng)估管理辦法，引入具有權(quán)威性的專業(yè)中介機(jī)構(gòu)和專業(yè)人才對(duì)農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押價(jià)值進(jìn)行準(zhǔn)確評(píng)估，合理確定農(nóng)地價(jià)值，為金融機(jī)構(gòu)開(kāi)展農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款創(chuàng)造條件。二是充分履行農(nóng)地流轉(zhuǎn)中心和土地仲裁委員會(huì)職能，為土地流轉(zhuǎn)提供合同、法律、競(jìng)價(jià)、糾紛等服務(wù)，為農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款提供配套服務(wù)。

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內(nèi)容審核：郭建煒律師

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