一、我國土地征收行政補(bǔ)償存在的問題

我國行政補(bǔ)償立法雖然取得了一定的成果，為規(guī)范行政補(bǔ)償活動建立了基本框架，但是，其中存在的問題更不容忽視：

(1)憲法層面上補(bǔ)償制度的缺位

總體而言，我國目前關(guān)于行政補(bǔ)償?shù)牧⒎ɑ伟l(fā)展，缺乏統(tǒng)一性，缺少成熟的理論支撐。憲法層面上補(bǔ)償制度的缺位，使得具體的單行立法沒有切實(shí)可行的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，造成現(xiàn)有立法之間、補(bǔ)償?shù)臈l款之間缺乏銜接與配套，無法建立一種關(guān)聯(lián)關(guān)系。從而難免產(chǎn)生損害程度相同或相似的公民得不到相同補(bǔ)償。這就容易違背法律面前人人平等的憲法原則，并嚴(yán)重影響了法律在人們心中的公信力。

(2)單行法律法規(guī)的規(guī)定不周全、不協(xié)調(diào)

我國已有幾十部單行法規(guī)對行政補(bǔ)償有所涉及，但單行法往往只規(guī)定某一領(lǐng)域的問題，無法窮盡所有行政管理領(lǐng)域，大量的行政補(bǔ)償問題在我國仍無法可依，如因合法行政行為對人身權(quán)的損害補(bǔ)償，現(xiàn)行立法就未涉及。而且，由于補(bǔ)償?shù)姆秶?biāo)準(zhǔn)不一，政策調(diào)整的傾向很明顯，補(bǔ)償?shù)碾S意性和不公正性問題很嚴(yán)重，引起了一系列行政補(bǔ)償糾紛。如政策調(diào)整的傾向明顯，造成了補(bǔ)償計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)的不穩(wěn)定性以及補(bǔ)償方式的差異性，補(bǔ)償?shù)碾S意性和不公正性問題很嚴(yán)重，引起了一系列行政補(bǔ)償糾紛。

(3)土地補(bǔ)償程序救濟(jì)手段不完善。

司法救濟(jì)被排除在土地征收行政補(bǔ)償爭議糾紛救濟(jì)手段之外，且法院對此類案件置之不理，不符合法治國家的理念。不僅不利于保護(hù)合法權(quán)益被剝奪或者被限制者的權(quán)利，也不利于監(jiān)督征收權(quán)的行使，不符合行政行收補(bǔ)償?shù)脑瓌t。

(4)行政補(bǔ)償程序的設(shè)置失衡

行政補(bǔ)償作為一種行政行為，也應(yīng)遵守行政行為實(shí)施的基本程序，但是行政補(bǔ)償又有其特殊性，因此，需要對其程序進(jìn)行規(guī)范。財產(chǎn)征收或征用或?qū)ω敭a(chǎn)限制實(shí)施之前或之后，行政主體應(yīng)主動與權(quán)利受損人就補(bǔ)償范圍、標(biāo)準(zhǔn)、方式、期限、計(jì)算方法等問題充分協(xié)商，盡量達(dá)成雙方都能接受的補(bǔ)償協(xié)議。協(xié)議不能達(dá)成，行政主體可依法及時裁決或決定，保證行政工作的進(jìn)展，權(quán)利受損人若對該裁決或決定不服，應(yīng)允許向司法機(jī)關(guān)尋求救濟(jì)。令人遺憾也極其自然(我國有重實(shí)體輕程序的傳統(tǒng))的是，我國有關(guān)行政補(bǔ)償程序性的規(guī)定更為缺乏。

(5)土地征收程序缺乏有效監(jiān)督，征收權(quán)濫用。

修正后的土地管理法規(guī)定了國務(wù)院和省一級政府土地征收的批準(zhǔn)權(quán)。但征收權(quán)的行使缺乏有效監(jiān)督，導(dǎo)致各級政府大搞圈地運(yùn)動，無拘無束地濫用征收權(quán)，大批農(nóng)民被無情地趕出土地。一個縣級政府就有征收權(quán)，就能判定什么是公共利益，怎能保證它不濫用權(quán)力呢。

二、我國行政征收補(bǔ)償程序中存在的問題

我國對于行政征收補(bǔ)償程序有相關(guān)法律規(guī)定，而且隨著實(shí)踐的不斷發(fā)展，立法機(jī)關(guān)也通過不斷立法對這些程序進(jìn)行進(jìn)一步的完善。但是，我們目前確實(shí)面對著這樣的社會現(xiàn)實(shí)：在提出構(gòu)建社會主義和諧社會的今天，農(nóng)村、城市里失地、失房的農(nóng)民和市民因生活保障問題無法解決而頻頻上訪，暴力、強(qiáng)制拆遷現(xiàn)象屢屢出現(xiàn)，被拆遷人自焚現(xiàn)象也偶有發(fā)生，這些已經(jīng)嚴(yán)重影響到和諧社會的建設(shè)。所以，我們有必要以域外征收程序的設(shè)置為參照，反思我國現(xiàn)階段在行政征收補(bǔ)償過程中從立法到實(shí)踐存在的種種問題，并進(jìn)一步提出一些切實(shí)可行的完善意見。首先，對公共利益界定不清，公益審查程序不完善。在社會經(jīng)濟(jì)和法律高度發(fā)達(dá)的西方社會，大多數(shù)征收中的爭議為財產(chǎn)私有者挑戰(zhàn)政府的征收行為以及補(bǔ)償金的問題。在西方，大多數(shù)情況下土地是公民的私有財產(chǎn)，它同公民的生命、自由一樣，受到憲法和法律的保護(hù)。作為土地上的附著物——房屋自然也是神圣不可侵犯的。正如一句西方憲政寓言：風(fēng)能進(jìn)，雨能進(jìn)，國王不能進(jìn)。因此，公權(quán)力行為侵害私人財產(chǎn)權(quán)要受到嚴(yán)格的“公益”限制，關(guān)于“公共利益”的界定，西方國家有的采取列舉式，如日本的《土地征用法》第 3 條將公共利益列舉為 51 項(xiàng)條款，逐一加以規(guī)定;有的采取概括式，如法國和德國的《民法典》則對“公共利益”作了概括性規(guī)定。在中國現(xiàn)階段，普通公民尚無法對政府的征用目的提出質(zhì)疑，只能在合理補(bǔ)償?shù)臄?shù)額問題方面提出自己的請求。征收以滿足公共利益需要為前提。雖然對公共利益的含義作出明確界定尚存在困難，在任何情況下，絕不能將商業(yè)利益的需要等同于公共利益。在我國，由于立法上并未對公共利益的內(nèi)涵作出明確界定，在實(shí)踐中有被不斷擴(kuò)大的趨勢。大量的商業(yè)用地也借機(jī)披上了公共利益的外衣。這顯然是違背市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律的，侵犯了被征收人的權(quán)益。而且有的地方脫離實(shí)際，大量征地，卻“征而不用”，導(dǎo)致大量土地閑置、荒廢，加劇了人地矛盾，立法的缺失是導(dǎo)致實(shí)踐中矛盾層出的關(guān)鍵因素之一。其次，征收補(bǔ)償過程中強(qiáng)制性過濃。我國采用土地國家所有和集體所有的二元制結(jié)構(gòu)，將土地資源放入市場任意買賣也是不現(xiàn)實(shí)的。但對比而言，我國的征收補(bǔ)償程序始終以行政機(jī)關(guān)單方為主導(dǎo)，強(qiáng)制性過濃，顯然缺乏正當(dāng)性。這一政府主導(dǎo)型的征收補(bǔ)償制度主。要體現(xiàn)在以下幾個方面：一，在擬定征地方案之前缺乏告知程序。《》僅僅規(guī)定在被征收的土地獲得批準(zhǔn)以后，由縣級以上人民政府予以公告并組織實(shí)施。在擬定征收方案之前卻沒有告知程序，被征收人很難及時獲知自己的土地或房屋被征收。再次，救濟(jì)程序缺乏。對于國有土地上房屋的拆遷補(bǔ)償?shù)木葷?jì)，《國有土地上》規(guī)定，被征收人可以依法進(jìn)行行政復(fù)議或提起行政訴訟。但是對于農(nóng)村集體土地的征收補(bǔ)償而言，如果被征收人對補(bǔ)償金額有異議，法律并沒有明確規(guī)定其可以尋求的救濟(jì)途徑。因此，這無形之中剝奪了被征收人的救濟(jì)權(quán)。最后，缺乏有效的司法救濟(jì)程序。程序是法律的中心，法律程序的重要性并不亞于實(shí)體規(guī)則，程序正義是實(shí)現(xiàn)實(shí)體正義的前提和基礎(chǔ)。正當(dāng)?shù)恼魇昭a(bǔ)償程序具有重要的法律意義。一方面，為被征收者合法權(quán)利的實(shí)現(xiàn)提供了程序保障。另一方面，使征收者嚴(yán)格按照既定的規(guī)則與程序行為，有效地限制了其權(quán)力，從而緩解了雙方當(dāng)事人之間的矛盾，強(qiáng)化了被征收者對征收行為的認(rèn)同感，使征收行為具有合法性。但遺憾的是，實(shí)踐中法院對土地征收訴訟遲疑不決，法律亦沒有明確規(guī)定在征用土地問題上的訴訟范圍，因此，司法救濟(jì)的薄弱是當(dāng)今在土地征收所面臨的一大問題。要想從根本上解決土地征收補(bǔ)償?shù)氖驙顟B(tài)，更好地保護(hù)被征收人的合法權(quán)益，僅靠行政命令顯然是不夠的。根據(jù)法治理念，公開的行政程序需要有效的司法監(jiān)督和社會監(jiān)督。因此，除了應(yīng)對現(xiàn)行的進(jìn)行修改與完善之外，對某些與國家法律嚴(yán)重不符，嚴(yán)重?fù)p害被征收人利益的法規(guī)和規(guī)則進(jìn)行及時的清理和廢止外，應(yīng)當(dāng)讓司法程序及時介入這個社會矛盾空前集聚的領(lǐng)域。在行政與司法兩個階段充分發(fā)揮司法維護(hù)社會公平正義的作用，以化解在實(shí)踐中出現(xiàn)的各種社會矛盾，維護(hù)社會穩(wěn)定。

三、滿多少歲的人販賣毒品該負(fù)刑事責(zé)任

（一）對公共利益需要缺乏明確的界定根據(jù)我國《憲法》和《土地管理法》的規(guī)定，國家為了公共利益的需要，可以依法對土地實(shí)行征收或征用并給予補(bǔ)償。由此可以看出，土地征收的前提必須是為公共利益的需要，但是現(xiàn)行法律、法規(guī)并沒有對此作出明確規(guī)定，實(shí)踐中建設(shè)項(xiàng)目繁多，公共利益需要的尺度很難把握，政府在巨大經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)動下，極易打著公共利益的幌子，將商業(yè)目的用地納入土地征收的范圍，從而損害被征收土地集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員的合法權(quán)益。

（二）土地征收的補(bǔ)償問題突出由于目前土地一級市場由國家壟斷，集體所有制土地不能直接進(jìn)入市場交易，土地征收是政府強(qiáng)制性取得集體土地所有權(quán)的一種方式，因此這種所有權(quán)的轉(zhuǎn)移是有償?shù)男姓袨?。我國《土地管理法》等法律法?guī)雖然對土地征收的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)作出了規(guī)定，但補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不夠科學(xué)合理，補(bǔ)償方式單一，安置責(zé)任不明確，甚至使失地農(nóng)民徹底失去生存的依靠，導(dǎo)致農(nóng)民對征地行為的不滿，引發(fā)大量糾紛，甚至出現(xiàn)政府低價獲得集體土地的所有權(quán)，再高價出讓土地使用權(quán)的情況，導(dǎo)致嚴(yán)重的過度征收及種種難以通過制度加以規(guī)范的違法浪費(fèi)行為。

（三）土地征收程序欠缺，導(dǎo)致土地征收權(quán)的濫用科學(xué)合理的土地征收程序可以預(yù)先設(shè)定行政機(jī)關(guān)的權(quán)限，規(guī)定其決策的依據(jù)和步驟，避免行政機(jī)關(guān)專斷和濫用職權(quán)，保證土地征收的順利進(jìn)行。但是在我國，土地征收程序的規(guī)定過于簡單，缺少必要的監(jiān)督機(jī)制，容易帶來行政權(quán)力的泛濫。且由于土地征收費(fèi)用低，很多土地被征收后閑置，造成大量土地資源的浪費(fèi)，使農(nóng)村土地流失嚴(yán)重。

（四）土地征收透明度不高，容易引起矛盾激化被征收土地者在整個土地征收過程中處于被動的劣勢地位，如補(bǔ)償方案的確定是由政府核準(zhǔn)并實(shí)施，難以避免暗箱操作行為的發(fā)生，征收程序的公示性難以保障。而人民法院在審理土地征收及補(bǔ)償行政案件中，常常受到來自于地方保護(hù)主義的壓力，農(nóng)民為了尋求救濟(jì)的途徑，往往采取集體上訪甚至更為極端的解決方法，成為社會的不穩(wěn)定因素。

（五）土地收益分配和管理的問題在土地征收的過程中，土地收益包括所有權(quán)和使用權(quán)收益，土地收益應(yīng)該在失去土地所有權(quán)及使用權(quán)的主體之間分配，即集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民個人之間分配?！吨腥A人民共和國土地管理法》第二十六條規(guī)定：土地補(bǔ)償費(fèi)歸農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有；地上附著物及青苗補(bǔ)償費(fèi)歸地上附著物及青苗的所有者所有。征用土地的安置補(bǔ)助費(fèi)必須?？顚Ｓ?，不得挪作他用。需要安置的人員由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織安置的，安置補(bǔ)助費(fèi)支付給農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織管理和使用；由其他單位安置的，安置補(bǔ)助費(fèi)支付給安置單位；不需要統(tǒng)一安置的，安置補(bǔ)助費(fèi)發(fā)放給被安置人員個人或者征得被安置人員同意后用于支付被安置人員的保險費(fèi)用。市、縣和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對安置補(bǔ)助費(fèi)使用情況的監(jiān)督。但是在實(shí)踐中，有的縣級和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也參與到補(bǔ)償收益的分配中，從而導(dǎo)致集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民個人得到的補(bǔ)償減少。同時，土地補(bǔ)償費(fèi)及安置補(bǔ)助費(fèi)的使用、管理缺乏必要的約束和監(jiān)督，農(nóng)民得不到妥善安置的情況時有發(fā)生。房屋拆遷補(bǔ)償相關(guān)法規(guī)房屋拆遷補(bǔ)償協(xié)議，是指拆遷人對被拆除房屋的所有人，依照《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》的規(guī)定給予的補(bǔ)償。拆遷補(bǔ)償?shù)姆绞剑梢詫?shí)行貨幣補(bǔ)償，也可以實(shí)行房屋產(chǎn)權(quán)調(diào)換?！冻鞘蟹课莶疬w管理?xiàng)l例》已經(jīng)廢紙，依據(jù)的是《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》，已經(jīng)2011年1月19日國務(wù)院第141次常務(wù)會議通過。

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內(nèi)容審核：李軒教授

來源：臨律-我國土地征收行政補(bǔ)償存在的問題，