土地承包關(guān)系的時(shí)限問題

和我國改革開放的總體思路相一致，自十一屆三中全會(huì)后實(shí)行行土地承包制以來，我國農(nóng)村土地承包關(guān)系的時(shí)限實(shí)際上也經(jīng)歷了一個(gè)“摸著石頭過河”的過程。從1984年第一輪土地承包中，中央一號(hào)文件規(guī)定的15年，到1993年第二輪土地承包中，將時(shí)限延長為30年，土地承包制在改革開放中釋放出的大量的經(jīng)濟(jì)活力，使其得到了國家政策的逐步認(rèn)可。但即使延長到了30年，我國大部分省份的土地承包合同也將到期。到期后怎么辦?如何能讓農(nóng)民形成對(duì)土地權(quán)屬關(guān)系的穩(wěn)定預(yù)期?

伴隨著這個(gè)疑問，中央十七屆三中全會(huì)明確提出“現(xiàn)有農(nóng)村土地承包關(guān)系要保持穩(wěn)定，并長久不變”，希望能給農(nóng)民吃下一顆“定心丸”，引導(dǎo)農(nóng)民長久珍惜土地，持續(xù)投資土地，也可在從事別的行業(yè)時(shí)進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)。

與此配套，農(nóng)業(yè)部從開始組織開展土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證的試點(diǎn)工作，為土地承包權(quán)的明晰權(quán)屬鋪平道路。

“長久不變”和“永佃制”有何異同

從制度設(shè)計(jì)的層面，我國農(nóng)村土地制度中對(duì)土地所有權(quán)和承包權(quán)的區(qū)分，與傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會(huì)時(shí)期的“田底權(quán)”和“田面權(quán)”有類同之處，所以“土地承包關(guān)系的長久不變”很容易讓人聯(lián)想到曾在我國長期實(shí)行的“永佃制”。

永佃制規(guī)定，地主擁有田底權(quán)，有取得土地租金的權(quán)利，佃農(nóng)擁有田面權(quán)，有在土地上進(jìn)行生產(chǎn)決策的權(quán)利，雙方的契約一旦簽訂，地主是無權(quán)增租奪佃的，而佃農(nóng)卻擁有長久耕作和退佃的權(quán)利，甚至可以擁有轉(zhuǎn)租和典賣佃權(quán)的權(quán)利。也就是說，佃戶可以自行決定租佃權(quán)的存續(xù)、終止、流轉(zhuǎn)與質(zhì)押，地主無權(quán)干涉，而田底權(quán)的流轉(zhuǎn)，也對(duì)佃戶所擁有的權(quán)利不產(chǎn)生影響。

由此可見，在永佃制中，同一塊土地的田底權(quán)和田面權(quán)已經(jīng)各自獨(dú)立分開，具有幾乎同等的法律地位。而“土地承包關(guān)系長久不變”卻并非如此。

首先，我國憲法規(guī)定農(nóng)村土地所有權(quán)歸農(nóng)民集體所有，與永佃制中地主擁有土地所有權(quán)的土地私有制是不同的。和作為個(gè)體的地主相比，“村民集體”顯然具有不同的所有權(quán)屬主體屬性，這也是造成農(nóng)村土地所有權(quán)“虛置”問題的根本所在。

同時(shí)，按照現(xiàn)行法律規(guī)定，土地承包權(quán)還沒有達(dá)到可以土地所有權(quán)地位基本平等，形成獨(dú)立物權(quán)的程度，而仍是依附于土地所有權(quán)的一種權(quán)利。這一設(shè)計(jì)一方面保護(hù)了農(nóng)村土地權(quán)屬關(guān)系的相對(duì)穩(wěn)定性和農(nóng)民的基本生活保障，但一方面也限制了土地向本集體外成員流轉(zhuǎn)等更多種價(jià)值實(shí)現(xiàn)的可能。

農(nóng)民對(duì)“長久不變”怎么看

調(diào)查表明，農(nóng)民雖然普遍贊成土地承包關(guān)系長久不變，但卻不贊成這種“長久不變”是永久的，而大多希望這個(gè)期限是70年。這是由于農(nóng)民普遍擔(dān)心如果承包期限過長，隨著家庭人口的自然增長而增加的人口將無法獲得新增土地，可能再次造成土地占有的不均衡問題。

有學(xué)者認(rèn)為，將“長久不變”定為70年有以下幾點(diǎn)好處：第一，這個(gè)時(shí)限涵蓋了勞動(dòng)力的整個(gè)生命周期，對(duì)生產(chǎn)決策的穩(wěn)定性足夠產(chǎn)生影響。第二，70年也是城市土地的使用權(quán)時(shí)限，將農(nóng)村土地使用權(quán)定為70年有利于城鄉(xiāng)土地平權(quán)。第三，為“永久不變”規(guī)定年限，可以將其與真正“永久不變”的土地私有制區(qū)分開來。第四，可以在70年后統(tǒng)籌開展再次分配，順應(yīng)農(nóng)民對(duì)土地權(quán)利長期均等化的期待。

“土地承包關(guān)系長久不變”在落實(shí)中的問題

最后，在制度的執(zhí)行層面，“土地承包關(guān)系長久不變”也面臨著諸多現(xiàn)實(shí)阻礙。

第一，目前我國農(nóng)村土地普遍存在戶際邊界不清晰問題，雖然已經(jīng)開始土地經(jīng)營權(quán)的確權(quán)工作，但由于歷史原因造成的邊界不清問題和農(nóng)地本身的細(xì)碎化問題，仍然給土地承包權(quán)的勘界認(rèn)定造成較大阻礙。

第二，隨著城鎮(zhèn)化過程的推進(jìn)，如何將農(nóng)民的城鎮(zhèn)化與土地權(quán)益的保有結(jié)合起來?農(nóng)村土地權(quán)屬的確認(rèn)，是否與農(nóng)民身份的城鎮(zhèn)化相沖突?是否要擁有城鎮(zhèn)化的舒適環(huán)境，就必須要放棄土地權(quán)利?這個(gè)問題涉及到土地承包確權(quán)與戶籍制度改革這兩大制度改革的兼容性問題，也面臨著諸多具體挑戰(zhàn)。

第三，“土地承包關(guān)系的長久不變”對(duì)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展會(huì)有何種影響?與農(nóng)業(yè)經(jīng)營的規(guī)?；⒓s化和專業(yè)化需要能否有效接合?擁有土地經(jīng)營權(quán)的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，和擁有土地承包權(quán)的村民之間，將形成何種互動(dòng)關(guān)系或組織結(jié)構(gòu)?承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)的分置，無疑進(jìn)一步攤薄了本就無多的農(nóng)用土地收益，在只可用于農(nóng)業(yè)的土地用途限制下，什么樣的經(jīng)營形式才能養(yǎng)得起承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)兩個(gè)權(quán)利主體?

土地制度作為國家根本經(jīng)濟(jì)制度，本就是多面勾連、影響深遠(yuǎn)。確定土地承包關(guān)系的長期不變，以及同時(shí)展開的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證、農(nóng)村承包土地經(jīng)營權(quán)和農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押擔(dān)保貸款試點(diǎn)，以及農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)，預(yù)示著這張大網(wǎng)正在鋪開，農(nóng)村生產(chǎn)關(guān)系和城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)都愈發(fā)趨近發(fā)生重大變革的歷史節(jié)點(diǎn)。

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內(nèi)容審核：王有銀律師

來源：頭條-土地承包關(guān)系的時(shí)限會(huì)有什么影響，