自上個(gè)世紀(jì)90年代以來(lái)，隨著改革開(kāi)放步伐的加快，城市化進(jìn)程的推進(jìn)，我國(guó)建設(shè)用地的需求不斷增加，國(guó)家采取土地征用的辦法將農(nóng)村集體所有土地轉(zhuǎn)化為國(guó)家所有。同時(shí)，將農(nóng)用地轉(zhuǎn)化為建設(shè)用地，以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的高速發(fā)展。然而，國(guó)家把農(nóng)村集體土地所有轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)家土地所有的同時(shí)，被征地農(nóng)民的切身利益卻未能得到保障。眾多農(nóng)民失去了賴以生存的土地，成了“無(wú)地、無(wú)業(yè)、無(wú)保障”的三無(wú)農(nóng)民，生活水平下降。因此，征地補(bǔ)償制度的建立和完善成為人們關(guān)注的焦點(diǎn)。

一、我國(guó)農(nóng)村土地征用補(bǔ)償制度的法律依據(jù)

土地征用是指發(fā)生在國(guó)家和農(nóng)民集體之間的土地所有權(quán)的轉(zhuǎn)移，是國(guó)家為了社會(huì)公共利益的需要，按照法律規(guī)定的批準(zhǔn)權(quán)限和程序批準(zhǔn)，將農(nóng)民集體所有土地轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)家所有，并給農(nóng)民集體和個(gè)人補(bǔ)償?shù)闹贫?。改革開(kāi)放以來(lái)，隨著我國(guó)工業(yè)化和現(xiàn)代化進(jìn)程的加快，國(guó)家對(duì)建設(shè)用地的需求逐年增加，土地的價(jià)值逐漸顯現(xiàn)。為慎重處理在社會(huì)經(jīng)濟(jì)關(guān)系調(diào)整過(guò)程中特別是在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)關(guān)系中由于土地征用所引起的土地關(guān)系調(diào)整，1982年國(guó)務(wù)院制定并頒布了《國(guó)家建設(shè)征用土地條例》，這是新中國(guó)成立以來(lái)的又一部直接針對(duì)土地征用而頒布的法律法規(guī)。其中，第一次明確規(guī)定征用土地的補(bǔ)償費(fèi)包括土地補(bǔ)償費(fèi)、青苗補(bǔ)償費(fèi)、土地附著物補(bǔ)償費(fèi)以及農(nóng)業(yè)人口安置補(bǔ)償費(fèi)。在此基礎(chǔ)上適當(dāng)?shù)靥岣吡搜a(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的安置途徑也做出了相應(yīng)調(diào)整，主要有就地農(nóng)業(yè)安置，鄉(xiāng)村企業(yè)安置，遷隊(duì)或并隊(duì)安置以及農(nóng)轉(zhuǎn)非集體或國(guó)有企業(yè)安置等。在此基礎(chǔ)上，1986年頒布了我國(guó)第一部相對(duì)完整的《中華人民共和國(guó)土地管理法》，將相關(guān)土地管理從行政立法上升到法律的高度，并于1998年做了全面修訂，對(duì)土地征用制度做出了重大調(diào)整。除了隨著經(jīng)濟(jì)水平的提高相應(yīng)提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)之外，將原有五級(jí)土地審批制改為中央級(jí)省級(jí)兩級(jí)審批制以外，針對(duì)改革開(kāi)放以來(lái)耕地占用嚴(yán)重的情況，提出了“保護(hù)耕地”和“占補(bǔ)平衡”的基本原則，以提高全社會(huì)在耕地保護(hù)上的憂患意識(shí)。2004年3月14日第十屆全國(guó)人民代表大會(huì)第二次會(huì)議通過(guò)《中華人民共和國(guó)憲法修正案》，有關(guān)土地征用方面在第十條規(guī)定：“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征收或征用并給予補(bǔ)償。”自此我國(guó)從憲法高度確定了對(duì)農(nóng)地征用給予補(bǔ)償?shù)闹贫取Ｅc此相適應(yīng)，2004年8月《土地管理法》依據(jù)憲法做出了相應(yīng)修改。2007年3月16日，十屆全國(guó)人大五次會(huì)議經(jīng)過(guò)認(rèn)真審議，鄭重地通過(guò)了《中華人民共和國(guó)物權(quán)法》，自2007年10月1日施行。我國(guó)物權(quán)法更加嚴(yán)格地限制了征用條件，細(xì)化了補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，這必將使我國(guó)現(xiàn)行的征用拆遷補(bǔ)償制度更加完善。

二、我國(guó)農(nóng)村土地征用補(bǔ)償制度的缺陷

(一)“公共利益”界定不清，土地征用超出公益范圍

《憲法》第10條第3款規(guī)定：“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征用或者征用并給予補(bǔ)償。”《土地管理法》第2條第4款規(guī)定：“國(guó)家為了公共利益的需要?？梢砸婪▽?duì)土地實(shí)行征用或者征用并給予補(bǔ)償。”憲法和土地管理法都明確規(guī)定了征用的前提必須是為了“公共利益的需要”。但現(xiàn)行法律、法規(guī)并沒(méi)有明確界定哪些建設(shè)項(xiàng)目用地是為了“公共利益”需要。因此，一些地方政府往往會(huì)自行對(duì)“公共利益”進(jìn)行解釋，甚至打著各種“公共利益”旗號(hào)將征用的土地隨后變成了各種房地產(chǎn)、商業(yè)用地等，這樣，就在無(wú)形之中擴(kuò)大了“公共利益”的征地范圍。政府濫用征用權(quán)，征地超出“公共利益”的范圍。

(二)征地補(bǔ)償程序缺乏透明度，農(nóng)民參與程度低

《土地管理法》第四十八條規(guī)定，征地補(bǔ)償安置方案確定后，有關(guān)地方人民政府應(yīng)當(dāng)公告，并聽(tīng)取被征土地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民的意見(jiàn)。然而在整個(gè)征地過(guò)程中，農(nóng)民卻始終處于一種“失語(yǔ)”的狀態(tài)，許多地方政府在征地過(guò)程中并沒(méi)有嚴(yán)格執(zhí)行“兩公告一登記”(指征地方案公告、補(bǔ)償安置方案公告和補(bǔ)償?shù)怯?制度，農(nóng)民對(duì)哪一塊土地需要征用、征用的目的和范圍、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等信息缺乏了解，在一定程度上存在暗箱操作的現(xiàn)象;一些地方政府與被征地方協(xié)商補(bǔ)償安置標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，往往只同集體經(jīng)濟(jì)組織的少部分領(lǐng)導(dǎo)人接觸，沒(méi)有傾聽(tīng)廣大農(nóng)民的意見(jiàn)。農(nóng)民參與的程度非常有限，無(wú)法以獨(dú)立權(quán)利主體的地位參與到征用協(xié)商談判中來(lái)，土地是否被征用，農(nóng)民也沒(méi)有發(fā)言權(quán)，對(duì)于土地征用的價(jià)格，農(nóng)民沒(méi)有與買方平等談判的權(quán)利，更沒(méi)有決定權(quán)，完全由地方政府決定，農(nóng)民的權(quán)利不可能得到充分的尊重，農(nóng)民的利益也不可能得到充分的保護(hù)。“征前不知情，征后不協(xié)商”往往成為一種普遍的現(xiàn)象。

(三)土地征用補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低，農(nóng)民基本生活難以保障

《土地管理法》規(guī)定，征用土地按照被征用土地的原用途給予補(bǔ)償。征用耕地的補(bǔ)償費(fèi)用包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)以及地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)。征用耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)為該耕地被征用前三年平均年產(chǎn)值的6～10倍。安置補(bǔ)助費(fèi)為該耕地被征用前三年的平均年產(chǎn)值的4～6倍。土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的總和不得超過(guò)土地被征用前三年平均年產(chǎn)值的30倍。不難看出，“耕地的年平均產(chǎn)值”，既不是地價(jià)，也不是地租，與土地市場(chǎng)毫無(wú)關(guān)系，是政府行為的結(jié)果。我國(guó)土地征用補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，由于其屬于市場(chǎng)以外的產(chǎn)物，未得到市場(chǎng)的檢驗(yàn)與認(rèn)同，在實(shí)踐上即表現(xiàn)為標(biāo)準(zhǔn)“定”得過(guò)低，損害了廣大農(nóng)民的利益。

(四)土地征用補(bǔ)償方式單一，失地農(nóng)民安置措施不完善

早期征用土地補(bǔ)償機(jī)制主要采取“貨幣補(bǔ)償加安置”的形式，即以土地補(bǔ)償費(fèi)、地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)作為經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償部分，在一定程度上彌補(bǔ)了農(nóng)民因?yàn)檎魇斩ネ恋氐慕?jīng)濟(jì)損失后，由征地土地使用者根據(jù)征地項(xiàng)目的需要為失地農(nóng)民進(jìn)行就業(yè)安置。但隨著城市建設(shè)和經(jīng)濟(jì)建設(shè)速度的加快，征地?cái)?shù)量增加，以及征地用途和就業(yè)市場(chǎng)的變化，征地用于市政、房地產(chǎn)、土地開(kāi)發(fā)和公共設(shè)施建設(shè)等非生產(chǎn)性項(xiàng)目越來(lái)越多，這類非生產(chǎn)性項(xiàng)目的性質(zhì)已經(jīng)不具備安置失地農(nóng)民的條件，征地時(shí)一次性地支付補(bǔ)償金，讓被征地農(nóng)民自謀職業(yè)。至今，征用土地補(bǔ)償機(jī)制就演化為“一次性給付貨幣”補(bǔ)償?shù)膯渭兘?jīng)濟(jì)補(bǔ)償形式。但是，這樣過(guò)于簡(jiǎn)單的補(bǔ)償機(jī)制無(wú)助于減少農(nóng)民土地經(jīng)濟(jì)利益以外的利益損失。如，失地農(nóng)民文化程度不高，缺乏非農(nóng)就業(yè)技能，在就業(yè)方面明顯處于弱勢(shì)地位。同時(shí)由于采取“一次性給付貨幣”的補(bǔ)償形式，體現(xiàn)的是一種生活補(bǔ)助措施而不是就業(yè)安置引導(dǎo)，這樣就導(dǎo)致失地農(nóng)民相當(dāng)一部分成為“上崗無(wú)業(yè)、種地?zé)o田、低保無(wú)份”的“三無(wú)”人員。[page]

三、完善我國(guó)農(nóng)村土地征用補(bǔ)償制度的建議

(一)科學(xué)界定“公共利益”，完善土地征用法律法規(guī)

《憲法》中規(guī)定，征地是“國(guó)家為公共利益需要”，而《土地管理法》中則規(guī)定，任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)需要使用土地都必須申請(qǐng)使用國(guó)有土地(包括征用的集體土地)。憲法和土地管理法都明確規(guī)定了征用的前提必須是為了“公共利益的需要”。但是，現(xiàn)行法律、法規(guī)并沒(méi)有明確界定哪些建設(shè)項(xiàng)目用地是為了“公共利益需要”。建議對(duì)《憲法》和《土地管理法》中的“公共利益”做出司法解釋，明確界定“公共利益”的內(nèi)涵外延。要求各級(jí)政府嚴(yán)格依照法律規(guī)定行使征地權(quán)，嚴(yán)格區(qū)分公益性用地和非公益性用地的界限，將商業(yè)、旅游、娛樂(lè)和商品住宅等經(jīng)營(yíng)性用地退出征地范圍，逐步縮小各種征地范圍，最終嚴(yán)格限定在必要的公益事業(yè)用地范圍內(nèi)。

(二)完善土地征用補(bǔ)償程序，建立土地糾紛仲裁機(jī)構(gòu)

完善農(nóng)村土地征用程序，在原有的程序上還需要注意完善和增加幾個(gè)步驟：其一，加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村土地征用的審批程序。其二，增加農(nóng)村土地征用的聽(tīng)證程序。在農(nóng)村土地被征用時(shí)，農(nóng)民往往是最后一個(gè)知道自己的土地被征用了。為提高征用土地的透明度，防止在征用農(nóng)村土地過(guò)程中的暗箱操作，應(yīng)當(dāng)增加聽(tīng)證程序以聽(tīng)取被征土地的所有者和使用者的意見(jiàn)，滿足他們的知情權(quán)，提高征地的透明度。其三，強(qiáng)化農(nóng)村土地征用的民主參與制度。雖然土地的所有者或使用者無(wú)權(quán)決定土地被征用的用途，但對(duì)征地補(bǔ)償?shù)拇_定及補(bǔ)償費(fèi)用的分配及使用，卻有權(quán)進(jìn)行參與，發(fā)表自己的意見(jiàn)，如果是少數(shù)農(nóng)民的土地被征用，那么更有必要讓失去土地的農(nóng)民參與決策，如此才能更好的監(jiān)督征地使用單位對(duì)土地的使用情況，如果被征土地閑置，農(nóng)民有權(quán)申請(qǐng)恢復(fù)土地的耕種，如此不僅達(dá)到了提高被征土地的利用率，還更有利于保護(hù)國(guó)家有限的土地資源。其四，完善土地征用救濟(jì)制度，如行政裁決制度、仲裁制度、訴訟制度。首先要完善行政救濟(jì)制度，在行政裁決和仲裁制度的設(shè)計(jì)中，要注意避免地方政府集決策者、規(guī)格制定者、征用方及糾紛的最后裁決者的多種角色于一身;其次要完善司法救濟(jì)制度，要使司法真正發(fā)揮好制約監(jiān)督行政的作用。

(三)提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，保障失地農(nóng)民生活水平

在補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)上，應(yīng)該以市場(chǎng)價(jià)格作為主要參照依據(jù)。這個(gè)市場(chǎng)價(jià)值要通過(guò)規(guī)范的價(jià)格評(píng)估體系公平確定，目的是使被征地人的合法權(quán)益不致因政府的行為受到實(shí)質(zhì)的損害。具體來(lái)說(shuō)，可以根據(jù)土地的不同地域、不同類型以不同的評(píng)估方法確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)于城市郊區(qū)的土地，由于土地市場(chǎng)比較發(fā)達(dá)，對(duì)這部分土地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)可以以市場(chǎng)價(jià)購(gòu)為主。對(duì)于遠(yuǎn)離城區(qū)的土地，因?yàn)閮r(jià)格偏低，而農(nóng)民的生活主要靠土地的收益，因此，對(duì)于土地征用的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，除了按價(jià)格補(bǔ)償外，還應(yīng)考慮為失地農(nóng)民維持今后生活提供額外的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，以保障失地農(nóng)民的基本生活水平。

(四)豐富土地征用補(bǔ)償方式，合理安置失地農(nóng)民

目前，征地補(bǔ)償途徑單一，“一次性貨幣安置”是當(dāng)前安置被征地農(nóng)民的主要途徑。由于多種原因，失地農(nóng)民很難找到穩(wěn)定工作，坐吃山空補(bǔ)償款后，生活便沒(méi)有固定來(lái)源，很容易陷入“種田無(wú)地，上班無(wú)崗”的境地。所以，政府應(yīng)該廣拓途徑，更加注重“就業(yè)安置”。政府應(yīng)當(dāng)加大對(duì)失地農(nóng)民的就業(yè)培訓(xùn)力度，提高他們的勞動(dòng)就業(yè)技能，鼓勵(lì)失地農(nóng)民自主創(chuàng)業(yè)。此外，政府還應(yīng)積極創(chuàng)造和提供勞動(dòng)就業(yè)崗位。

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