正在修訂的《土地管理法》送審稿近日上報(bào)了國(guó)務(wù)院法制辦。這是《土地管理法》的第四次修訂，前三次以耕地保護(hù)為核心，強(qiáng)調(diào)的是對(duì)土地用途的嚴(yán)格管制。據(jù)報(bào)道，這次修訂將立足于解決集體土地的產(chǎn)權(quán)問(wèn)題，核心的爭(zhēng)議點(diǎn)是在多大程度上給予農(nóng)村集體土地與城市土地平等的產(chǎn)權(quán)地位。

中國(guó)的土地制度，長(zhǎng)期以來(lái)一直劃分為城市土地和農(nóng)村集體土地二元結(jié)構(gòu)。集體土地要入市交易，必須經(jīng)過(guò)征地程序，變?yōu)閲?guó)有土地之后才能轉(zhuǎn)讓。在征地過(guò)程中，農(nóng)民只能獲取有限補(bǔ)償，農(nóng)地成為國(guó)有土地后上市交易的豐厚收益，則由地方政府獲得，這就是所謂的土地財(cái)政的由來(lái)。

限制農(nóng)村的土地自由向非農(nóng)用途轉(zhuǎn)讓?zhuān)砻娴睦碛墒且ＷC糧食安全。中國(guó)是人口大國(guó)，歷史上發(fā)生過(guò)很多次慘烈的大饑荒，為了維護(hù)糧食自給自足的底線(xiàn)，決策層擔(dān)憂(yōu)土地要是自由向非農(nóng)用途流轉(zhuǎn)，將導(dǎo)致土地大量快速地轉(zhuǎn)向非農(nóng)用途，終將危及糧食安全。這里其實(shí)涉及到對(duì)土地市場(chǎng)和糧食市場(chǎng)是否有效的一個(gè)基本判斷，如果土地大量轉(zhuǎn)移出去，糧食供給出現(xiàn)短缺，將帶來(lái)糧價(jià)的上漲，糧價(jià)上漲將使得種糧的收益上升，土地流轉(zhuǎn)將在種糧收益和土地非農(nóng)化收益大致相等時(shí)停止下來(lái)，實(shí)現(xiàn)土地資源的最優(yōu)配置。這是市場(chǎng)化調(diào)節(jié)土地資源配置的思路，但決策層如果基于土地市場(chǎng)失靈的考慮，擔(dān)心土地流轉(zhuǎn)失控，要維持對(duì)土地市場(chǎng)的管制，這一政策目的我認(rèn)為是可以理解的。

但是，這里就涉及到兩個(gè)問(wèn)題：第一，保障糧食安全的責(zé)任應(yīng)該由誰(shuí)來(lái)承擔(dān);第二，土地轉(zhuǎn)讓所帶來(lái)的收益如何分配。

今天中國(guó)面臨的一個(gè)最大問(wèn)題是如何讓農(nóng)民快速致富，為此中央確立了統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的發(fā)展戰(zhàn)略。但目前的政策操作與中央的這一戰(zhàn)略是不完全吻合的。土地是農(nóng)民的基本資源，如果土地轉(zhuǎn)讓出去，由此帶來(lái)的高額轉(zhuǎn)讓收益應(yīng)該由農(nóng)民獲得，而不應(yīng)該是地方政府獲取土地財(cái)政的工具，這應(yīng)是一個(gè)基本原則。目前的操作方式完全背離了這一原則，農(nóng)民在土地非農(nóng)化的過(guò)程中只獲得了微不足道的征地補(bǔ)償。我不認(rèn)為這次《土地管理法》的修訂會(huì)在土地自由轉(zhuǎn)讓方面取得大的突破，但是，用農(nóng)民的土地?fù)Q取財(cái)政資金的方式必須叫停，財(cái)政收入只能來(lái)自于稅收和國(guó)企盈利，而不能打農(nóng)民土地的主意。土地轉(zhuǎn)讓收益應(yīng)該全部歸農(nóng)民所有。

進(jìn)而，由于只有城郊土地才具有商業(yè)價(jià)值，如果城郊農(nóng)民獲得了高額轉(zhuǎn)讓收益，對(duì)遠(yuǎn)離城市的農(nóng)民來(lái)說(shuō)也是不公平的。因?yàn)槌墙纪恋刂跃哂泻芨叩纳虡I(yè)價(jià)值，是由限制了土地自由轉(zhuǎn)讓導(dǎo)致的，而限制土地自由轉(zhuǎn)讓?zhuān)菫榱吮Ｕ匣靖鼐S持在一定的數(shù)量水平上。也就是說(shuō)，正是因?yàn)檫呥h(yuǎn)地區(qū)的土地被限制了轉(zhuǎn)讓?zhuān)呥h(yuǎn)地區(qū)的農(nóng)民事實(shí)上承擔(dān)了維護(hù)糧食安全的職能，才讓城郊土地實(shí)現(xiàn)了高收益。故而，城郊農(nóng)民不應(yīng)該獲得全部的土地出讓收益。

如果說(shuō)維持糧食安全是一個(gè)不能動(dòng)搖的國(guó)家戰(zhàn)略的話(huà)，相關(guān)的責(zé)任不應(yīng)該由農(nóng)民來(lái)承擔(dān)。農(nóng)民應(yīng)該有權(quán)利自由轉(zhuǎn)讓土地來(lái)獲得發(fā)展機(jī)會(huì)，如果要限制農(nóng)民的這個(gè)權(quán)利，國(guó)家就應(yīng)該對(duì)農(nóng)民進(jìn)行補(bǔ)償。收益在城郊失地農(nóng)民和邊遠(yuǎn)地區(qū)的農(nóng)民之間如何進(jìn)行分配，可以討論，但其中的一部分應(yīng)該拿出來(lái)以補(bǔ)貼或養(yǎng)老金的方式支付給邊遠(yuǎn)地區(qū)的農(nóng)民。

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內(nèi)容審核：鄧海鳳律師

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