對(duì)通過(guò)仲裁來(lái)解決農(nóng)村土地承包糾紛的需求正變得越發(fā)迫切。

我國(guó)農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)糾紛正趨于多發(fā)，其背后有著復(fù)雜的形成原因。這也使得目前廣泛采取的協(xié)商、調(diào)解、訴訟等農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)糾紛解決機(jī)制的局限性凸顯。如何公正、及時(shí)解決此類糾紛，對(duì)促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定至關(guān)重要。 今日焦點(diǎn)2009年5月5日體改三大看點(diǎn)出爐今年經(jīng)濟(jì)體制改革的目標(biāo)是保增長(zhǎng)上，具體將下放投資核準(zhǔn)權(quán)限，進(jìn)行收入分派改革，試行社保基金預(yù)算制。尋找A股“夏季攻勢(shì)”新動(dòng)力 中國(guó)油井管遭遇美方“雙反” 再辯政府土地儲(chǔ)備制度改革 價(jià)格上漲4%?電煤談判增加變數(shù) 高管陣容出爐 銀河證券命運(yùn)再受矚目

在此背景下，正在制定中的《中華人民共和國(guó)農(nóng)村承包經(jīng)營(yíng)糾紛仲裁法(草案)》(以下簡(jiǎn)稱《草案》)已有提速的跡象。4月21日，《草案》第二次提請(qǐng)全國(guó)人大常委會(huì)審議。

《草案》由農(nóng)業(yè)部負(fù)責(zé)起草。在提交全國(guó)人大常委會(huì)審議以來(lái)，草案曾做出多處調(diào)整，但爭(zhēng)論依然。“這部法律出臺(tái)的意義，不在于其可以解決所有與農(nóng)村土地有關(guān)的糾紛，而在于它為解決農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛拓展了一條新渠道和途徑”。農(nóng)業(yè)部農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究中心研究員廖洪樂(lè)表示。

廖為當(dāng)下我國(guó)農(nóng)地承包制度研究的主流專家。日前，本報(bào)記者就《農(nóng)村承包經(jīng)營(yíng)糾紛仲裁法》的制定對(duì)其進(jìn)行了專訪。

農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)糾紛呈現(xiàn)上升趨勢(shì)

《21世紀(jì)》：近幾年，隨著農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛有上升趨勢(shì)，并呈現(xiàn)出一些新特點(diǎn)，這其中有什么原因?

廖洪樂(lè)：原因很復(fù)雜，可歸納為五個(gè)方面。

第一，新增無(wú)地農(nóng)民數(shù)量逐年增加，他們有要求重新分配土地的意愿。從1993年算起，“30年不變”政策已執(zhí)行15年，最短的也有10年了。這期間，新出生人口和婚入人口都沒(méi)有承包地，他們希望重新分配土地。人口增加的農(nóng)戶希望重新分配土地，人口減少的農(nóng)戶不愿意重新分配;國(guó)家法律和政策也規(guī)定，只有在重大自然災(zāi)害等特殊情形下，經(jīng)過(guò)批準(zhǔn)方可進(jìn)行小調(diào)整。于是，就產(chǎn)生了矛盾和糾紛。

第二，工業(yè)化和城市化占用大量農(nóng)村土地，農(nóng)村土地非農(nóng)化，不僅產(chǎn)生大量失地農(nóng)民，還引發(fā)了征地補(bǔ)償分配糾紛。比如，前幾年大中城市郊區(qū)出現(xiàn)的“出嫁女”土地權(quán)益問(wèn)題，就是一個(gè)典型例子。在農(nóng)地未征用前，農(nóng)地效益低，“出嫁女”并不重視自己的土地承包權(quán)。當(dāng)農(nóng)地被征用后，農(nóng)民集體得到了大量征地補(bǔ)償款，“出嫁女”才意識(shí)到土地承包權(quán)的重要性，于是紛紛要求參與征地補(bǔ)償款分配，有些地方甚至演變?yōu)槿后w事件。

第三，一些地方在調(diào)整農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)調(diào)整時(shí)，為實(shí)現(xiàn)集中連片和規(guī)模經(jīng)營(yíng)，要么強(qiáng)迫或誘導(dǎo)農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地，要么重新調(diào)整農(nóng)民承包地。特別是十七屆三中全會(huì)后，一些地方再次出現(xiàn)了推進(jìn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營(yíng)的沖動(dòng)。

第四，全面減免農(nóng)業(yè)稅費(fèi)和實(shí)行糧食直補(bǔ)后，經(jīng)營(yíng)農(nóng)地效益有所提高。這里有兩種情形。一是原來(lái)不愿意種田甚至荒蕪農(nóng)田的農(nóng)民想重新種田，當(dāng)他們回來(lái)時(shí)才發(fā)現(xiàn)集體未經(jīng)他們同意已經(jīng)將其承包地轉(zhuǎn)給其他人耕種了。二是減免農(nóng)業(yè)稅和糧食直補(bǔ)以前，農(nóng)地效益低，部分農(nóng)戶將其承包地以低價(jià)甚至“倒貼”方式轉(zhuǎn)包給其他農(nóng)戶耕種，減免農(nóng)業(yè)稅和實(shí)行糧食直補(bǔ)后，又想要回轉(zhuǎn)包地。

第五，去年以來(lái)的國(guó)際金融危機(jī)，使部分農(nóng)民工不得不返鄉(xiāng)重新務(wù)農(nóng)，而他們的承包地可能早已讓給其他農(nóng)民耕種了。

上述幾個(gè)因素疊加在一起，使農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛呈現(xiàn)上升趨勢(shì)。

仲裁：解決農(nóng)地承包糾紛的途徑之一

《21世紀(jì)》：此時(shí)加速推進(jìn)農(nóng)地承包糾紛仲裁法的出臺(tái)，其必要性何在?是不是意味著以前的解決此類糾紛的途徑局限性開(kāi)始凸顯?

廖洪樂(lè)：按照《農(nóng)村土地承包法》規(guī)定，解決農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛有四種途徑，即雙方協(xié)商、村委會(huì)或鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府調(diào)解、仲裁機(jī)構(gòu)仲裁和到人民法院起訴。1

實(shí)際上，目前解決農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛只有三種途徑，因?yàn)檗r(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛仲裁目前還無(wú)法可依。《中華人民共和國(guó)仲裁法》規(guī)定農(nóng)村土地承包糾紛不屬于其調(diào)整規(guī)范對(duì)象，需要另行規(guī)定。盡管一些地方已就農(nóng)村土地承包糾紛仲裁開(kāi)始試點(diǎn)，但在國(guó)家層面還沒(méi)有一部統(tǒng)一的有關(guān)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛仲裁的法律，也缺少相應(yīng)執(zhí)行主體，比如仲裁委員會(huì)。

相對(duì)于協(xié)商和調(diào)解，仲裁更具權(quán)威性。相對(duì)于法院訴訟，仲裁更簡(jiǎn)便和經(jīng)濟(jì)(低成本)。因此，仲裁在解決農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛方面有其獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，它將法和情有機(jī)地結(jié)合起來(lái)。我希望這一法律在施行后能產(chǎn)生良好效果。

《21世紀(jì)》：如果這部農(nóng)地承包糾紛仲裁法正式實(shí)施，仲裁會(huì)成為解決農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛的主渠道嗎?

廖洪樂(lè)：仲裁只是解決農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛的四種途徑之一，即使是在《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛仲裁法》施行后，其它三種途徑仍將繼續(xù)存在。至于仲裁會(huì)不會(huì)成為解決農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛的主渠道，需要時(shí)間檢驗(yàn)和各方努力。

《21世紀(jì)》：四種渠道之間如何銜接順暢，是此法制定中討論比較多的，尤其是與司法程序銜接的問(wèn)題。比如，在地方試點(diǎn)中反映比較多的一個(gè)問(wèn)題是，對(duì)承包經(jīng)營(yíng)權(quán)取得的糾紛法院不受理，即使是在就此類糾紛做出仲裁以后，如果仲裁得不到執(zhí)行，法院也不會(huì)受理。

廖洪樂(lè)：這個(gè)問(wèn)題包括兩個(gè)方面。首先是集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格界定問(wèn)題，最高人民法院認(rèn)為這個(gè)問(wèn)題屬于《立法法》要解決的問(wèn)題，并建議全國(guó)人大就此做出立法解釋和規(guī)定。

其次才是能否實(shí)際取得土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)問(wèn)題(即集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)實(shí)現(xiàn)問(wèn)題)，人民法院認(rèn)為這個(gè)問(wèn)題應(yīng)當(dāng)由行政主管部門解決。我個(gè)人認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)將這類糾紛納入仲裁范圍?！掇r(nóng)村土地承包法》規(guī)定，應(yīng)當(dāng)將機(jī)動(dòng)地、新增耕地和承包方自愿交回的土地，承包給新增人口。如果集體經(jīng)濟(jì)組織未能將這三類土地承包給新增人口，沒(méi)有承包地的新增人口就可以通過(guò)仲裁途徑來(lái)解決這個(gè)問(wèn)題。

征地補(bǔ)償糾紛被排除在仲裁范圍之外

《21世紀(jì)》：關(guān)于仲裁受理范圍，也是草案二審中爭(zhēng)論較大的問(wèn)題之一，二審草案中明確規(guī)定：“因征收集體所有的土地及其補(bǔ)償發(fā)生的糾紛”不屬于受理的范圍，對(duì)此您有何看法?

廖洪樂(lè)：這要看具體情況。如果征收集體所有的土地及其補(bǔ)償發(fā)生的糾紛，與土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)有關(guān)，就應(yīng)該納入仲裁范圍。如果不相關(guān)，就沒(méi)有必要納入。[page]

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內(nèi)容審核：趙正群律師

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