一、在強(qiáng)拆主體不明確的情況下，如何認(rèn)定適格被告？

首先，某種程序以自認(rèn)的強(qiáng)拆主體為適格被告。行政主體訴前或訴中作為當(dāng)事人自認(rèn)強(qiáng)拆，綜合考慮其房屋征收、違建認(rèn)定拆除上的職責(zé)與任務(wù)等情況，法院可以認(rèn)定其為適格被告。當(dāng)然，此種自認(rèn)的情形，只能是選擇性的初步確定，不能一概而論。

其次，根據(jù)當(dāng)事人初步掌握的證據(jù)認(rèn)定強(qiáng)拆被告。行政主體未自認(rèn)，相對(duì)人以自身的認(rèn)知能力，結(jié)合強(qiáng)拆照片、調(diào)查結(jié)論等材料，可以選擇可能實(shí)施強(qiáng)拆的一個(gè)或多個(gè)主體為被告提起訴訟。人民法院可以結(jié)合在案證據(jù)和各方舉證情況，可以將起訴時(shí)原告選定的被告認(rèn)定為適格被告，同時(shí)應(yīng)將明顯不是或不可能是強(qiáng)拆主體的那些被告予以排除。

最后，按照有關(guān)法律規(guī)定推定為強(qiáng)拆適格被告。若無證據(jù)證明強(qiáng)拆行為主體，當(dāng)事人可根據(jù)有關(guān)法律規(guī)定可推定負(fù)責(zé)征收、履行征補(bǔ)職責(zé)的市縣政府或房屋征收部門、具有違建認(rèn)定與拆除職權(quán)職責(zé)的城管、綜合執(zhí)法等部門作為案件的適格被告，除非有充足的證據(jù)證明拆除行為確非上述職權(quán)主體所為。

《行訴解釋》第二十四條第二款當(dāng)事人對(duì)村民委員會(huì)、居民委員會(huì)受行政機(jī)關(guān)委托作出的行為不服提起訴訟的，以委托的行政機(jī)關(guān)為被告。

根據(jù)《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》第四條以及《土地管理法實(shí)施條例》第二十五條的規(guī)定，在被拆除房屋位于市、縣級(jí)人民政府確定的征收范圍內(nèi)的情況下，除非市、縣級(jí)人民政府能舉證證明房屋確系在其不知情的情況下由其他主體違法強(qiáng)拆，人民法院可以依據(jù)上述法律規(guī)定，推定強(qiáng)制拆除行為系市、縣級(jí)人民政府或其委托的主體實(shí)施。

強(qiáng)拆是一種暴力行為，政府部門在執(zhí)法過程中應(yīng)該首先做到依法行政，盡量使用平和手段化解矛盾;被強(qiáng)拆人在遭遇強(qiáng)拆之后，應(yīng)該采用合法的手段維護(hù)自身的合法權(quán)利，通過訴訟或者調(diào)解的途徑解決問題，化解與政府部門的矛盾糾紛。

二、「勝訴案例」：無主體認(rèn)領(lǐng)的強(qiáng)拆行為應(yīng)如何確定被告

文/黃艷、朱潤(rùn)發(fā)

案件回放：

廣東省惠州市仲愷高新區(qū)某某街道某村村民Y先生考慮到自己兩個(gè)兒子均已成年，向村里提出將老宅基地房屋拆除，連帶屋前屋的自留地批給兩個(gè)兒子作為宅基地建房。2018年6月，村民小組召開村民代表會(huì)議，形成決議，同意Y先生的兩個(gè)兒子拆舊建新。2019年11月，某某街道辦事處給Y先生的兩個(gè)兒子核發(fā)了鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證、用地現(xiàn)狀地類圖、宗地權(quán)屬確認(rèn)圖、土地用途規(guī)劃圖、農(nóng)村宅基地測(cè)繪圖等，許可兄弟二人分別建房：首層占地120㎡、地上主體建筑3層、建筑面積400㎡。

2020年6月-2021年3月期間，Y先生的兩個(gè)兒子進(jìn)行了宅基地平整、建房施工，合建三層小洋樓一棟，一層占地面積約320㎡，總建筑面積約980㎡，然后，主體框架結(jié)構(gòu)剛剛完成施工，令Y先生一家人想不到的事情發(fā)生了——2021年4月初的一天，前述未竣工的房屋被強(qiáng)制拆除。

雙被告之訴的爭(zhēng)議：

由于強(qiáng)拆的發(fā)生毫無征兆，Y先生為了制止拆除行為，情急之下與現(xiàn)場(chǎng)拆除施工人員發(fā)生了肢體沖突，其配偶也撥打了110報(bào)警，試圖尋求救助。但房屋仍舊被夷為平地。而且，Y先生還被公安機(jī)關(guān)以涉嫌妨害公務(wù)罪立案。

Y先生的兒子們及時(shí)委托了黃艷律師團(tuán)隊(duì)救危解困。由于Y先生一方不清楚強(qiáng)拆的原因，也不清楚強(qiáng)拆的主體，而拆除當(dāng)天因?yàn)槭掳l(fā)突然也沒來得及固定多少證據(jù)，對(duì)于誰是責(zé)任主體、應(yīng)當(dāng)找誰來負(fù)責(zé)，Y先生一方是迷茫的。負(fù)責(zé)承辦案件的黃艷律師與王立志律師根據(jù)Y先生配偶曾經(jīng)撥打110報(bào)警的細(xì)節(jié)，向相應(yīng)公安機(jī)關(guān)申請(qǐng)了執(zhí)法信息公開。2021年5月中旬，公安機(jī)關(guān)復(fù)函，答復(fù)稱房屋系被區(qū)城管執(zhí)法局作為違建拆除，行為性質(zhì)屬于政府部門的執(zhí)法行為。同時(shí)期，區(qū)人民檢察院也作出了Y先生涉嫌妨害公務(wù)罪一案的不予批準(zhǔn)逮捕意見，且意見中提及案件背景為仲愷國(guó)土部門和和某某街道辦綜合執(zhí)法隊(duì)強(qiáng)制執(zhí)行拆除違章建筑。據(jù)此，黃、王兩位律師確定了起訴確認(rèn)強(qiáng)拆行為違法之訴的被告為惠州市國(guó)土資源局、某某街道辦事處。

惠州市國(guó)土資源局應(yīng)訴答辯稱，其并未實(shí)施案涉強(qiáng)制拆除行為，且職能范圍中不涉及強(qiáng)制拆除，其并非本案適格被告。其僅認(rèn)可在強(qiáng)拆當(dāng)天針對(duì)原告方作出了《責(zé)令停止國(guó)土資源違法行為通知書》、《責(zé)令改正國(guó)土資源違法行為通知書》，且認(rèn)為該兩份通知僅是立案查處之前告知相關(guān)當(dāng)事人其存在違法行為要求其停止動(dòng)工，屬于作出行政行為前的階段性行為，并非強(qiáng)制拆除的通知，并不對(duì)原告產(chǎn)生直接影響。

但某某街道辦事處的答辯，卻與惠州市國(guó)土資源局的答辯內(nèi)容存在差異：街道辦在日常巡查過程中發(fā)現(xiàn)原告方未經(jīng)批準(zhǔn)擅自占用土地建設(shè)涉案房屋，惠州市國(guó)土資源局某某國(guó)土所及陳江街道辦執(zhí)法隊(duì)經(jīng)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，案涉房屋占用土地部分為林地、部分為城鎮(zhèn)建設(shè)用地，原告方未辦理用地批準(zhǔn)手續(xù)擅自占用該土地。因原告方未提供合法的用地手續(xù)，且拒不停止違法行為，某某國(guó)土所以惠州市國(guó)土資源局的名義向原告方發(fā)出《責(zé)令停止國(guó)土資源違法行為通知書》、《責(zé)令改正國(guó)土資源違法行為通知書》，責(zé)令停止違法占用土地行為，拆除地上建筑物并恢復(fù)土地原貌。根據(jù)區(qū)“快反機(jī)制”的要求，街道辦拆除了案涉房屋。

2021年11月，惠州市博羅縣人民法院對(duì)該案開庭審理。黃艷律師與朱潤(rùn)發(fā)實(shí)習(xí)律師參加了一審審理。庭審過程中，惠州市國(guó)土資源局仍然認(rèn)為自己不是適格被告，某某街道辦事處則將到底是街道單方面拆除還是兩個(gè)機(jī)關(guān)共同拆除的問題，交給法院裁判，即不明確、也不否認(rèn)。

而代理的Y先生兩個(gè)兒子的黃艷律師則提出：根據(jù)《土地管理法》、《國(guó)土資源行政處罰辦法》、《國(guó)土資源違法行為查處工作規(guī)程》相關(guān)規(guī)定，國(guó)土資源違法案件由土地、礦產(chǎn)資源所在地的縣級(jí)國(guó)土資源主管部門管轄。被告惠州市自然資源局一則在強(qiáng)拆過程中到場(chǎng)，張貼了執(zhí)法文書，二則系對(duì)應(yīng)職能部門，應(yīng)為本案適格被告。而根據(jù)《惠州市人民政府關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道實(shí)行綜合行政執(zhí)法的公告》鎮(zhèn)、街行政執(zhí)法職權(quán)200項(xiàng)中并無國(guó)土資源違法行為處罰權(quán)、執(zhí)法權(quán)。某某街道辦參與強(qiáng)拆的行為，應(yīng)理解為受惠州市自然資源局指揮、安排的協(xié)助執(zhí)行行為，亦為本案適格被告。二被告均無直接強(qiáng)制拆除的職權(quán)——只能申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行，且根據(jù)二被告的舉證，二者均未履行《國(guó)土資源違法行為查處工作規(guī)程》規(guī)定的立案、調(diào)查、分析、審查等法定程序。此外，二原告是在獲得批準(zhǔn)的新宅基地、原有老宅基地、部分自留地上進(jìn)行的住宅建設(shè)行為，已經(jīng)辦理鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證，且取得有宗地權(quán)屬確認(rèn)圖、土地用途規(guī)劃圖、宅基地測(cè)繪圖，因尚未竣工驗(yàn)收未辦理不動(dòng)產(chǎn)登記，不存在二被告所稱未經(jīng)批準(zhǔn)擅自建設(shè)的土地違法行為。就超建的問題，雖然存在部分超建面積，但不應(yīng)當(dāng)全部作為非法占用土地處置。

法院判決：

2021年12月24日，惠州市博羅縣人民法院作出一審裁判結(jié)果，認(rèn)為：某某街道辦是實(shí)施拆除涉案房屋的具體實(shí)施者，各方當(dāng)事人對(duì)此均無異議。關(guān)于惠州市自然資源局是否是適格被告的問題，惠州市自然資源局與某某街道辦工作人員工作人員均出現(xiàn)在強(qiáng)拆現(xiàn)場(chǎng)，在惠州市自然資源局將兩份通知書張貼在涉案房屋后，現(xiàn)場(chǎng)人員即拆除了涉案房屋，應(yīng)認(rèn)定惠州市自然資源局與某某街道辦屬于聯(lián)合執(zhí)法，惠州市自然資源局是本案適格被告。本案中，原告的涉案房屋實(shí)際占地面積超出了土地證載面積，實(shí)際建筑面積亦超過了經(jīng)報(bào)批的建筑面積，對(duì)于超出的面積，原告構(gòu)成違法占地及違法建設(shè)的事實(shí)，應(yīng)由有關(guān)機(jī)關(guān)處理。但惠州市自然資源局與某某街道辦在實(shí)施強(qiáng)制拆除行為前僅向原告發(fā)出了通知，沒有履行法定的公告、聽取陳述和申辯、作出強(qiáng)制執(zhí)行決定等義務(wù)，強(qiáng)制拆除行為程序違法。原告方請(qǐng)求確認(rèn)惠州市自然資源局、某某街道辦的強(qiáng)拆行為違法，理由充分，予以支持。進(jìn)而判決確認(rèn)惠州市自然資源局、某某街道辦拆除案涉房屋的行為違法。

一審判決作出后，惠州市自然資源局一方提起了上訴，仍認(rèn)為其并未實(shí)施強(qiáng)制拆除行為，職能范圍中不涉及強(qiáng)制拆除，不是本案適格被告。其送達(dá)兩份通知書的行為并非聯(lián)合執(zhí)法，僅是立案查處前告知相關(guān)違法當(dāng)事人停止動(dòng)工。

2022年5月5日，惠州市中級(jí)人民法院作出二審判決，認(rèn)為：一審法院判決確認(rèn)被訴強(qiáng)制拆除行為違法，辨法析理充分，處理結(jié)果恰當(dāng)。針對(duì)惠州市自然資源局上訴其不是本案共同被告的問題，一則案涉房屋拆除是在惠州市自然資源局工作人員尚未離場(chǎng)的情況下發(fā)生，二則某某街道辦在一審中并未否認(rèn)惠州市自然資源局的強(qiáng)拆主體地位，再者該局未提供相應(yīng)證據(jù)證明自己未實(shí)施拆除行為，至于其主張不在職責(zé)范圍故而未參與強(qiáng)制的理由，不能否定前述評(píng)析理由，不予采納。遂判決：駁回上訴，維持原判。

三、征地拆遷誰是適格被告

動(dòng)遷補(bǔ)償可以以拆遷行政管理部門為被告，符合規(guī)定條件的也可以以人民政府為被告。

《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》第五條第一款規(guī)定：國(guó)務(wù)院建設(shè)行政主管部門對(duì)全國(guó)城市房屋拆遷工作實(shí)施監(jiān)督管理。

其第十六條規(guī)定：房屋拆遷管理部門是被拆遷人的，由同級(jí)人民政府裁決。由此可見在城市房屋拆遷行政訴訟中，被告一般為以下兩個(gè)：

（一）拆遷行政管理部門。一般而言，拆遷行政管理部門作出拆遷許可、拆遷決定、拆遷補(bǔ)償裁決等行政行為的，原告不服提起行政訴訟的，拆遷行政管理部門為被告。

（二）人民政府。城市房屋拆遷行政訴訟中，以人民政府為被告的一般是以下幾種情形：

（1）由人民政府下屬的拆遷辦公室充當(dāng)拆遷人同時(shí)又作出許可決定和裁決；

（2）由人民政府或者土地管理局成立的臨時(shí)性組織，如拆遷指揮部等充當(dāng)拆遷人，同時(shí)作出許可決定和裁決；

（3）由政府專門成立的土地儲(chǔ)備中心充當(dāng)差遣人由人民政府作出裁決。在城市房屋拆遷行政糾紛時(shí)，出現(xiàn)以上三種情形的，人民政府為房屋拆遷行政訴訟的被告。

一、拆遷糾紛的防范對(duì)策有哪些

（一）堅(jiān)持動(dòng)拆遷政策的公開化提高工作的透明度。在房屋拆遷中動(dòng)遷方必須做到辦事制度公開，政策公開，程序公開，安置房源公開和動(dòng)遷紀(jì)律公開。這樣，就可以防止因操作不規(guī)范、政策不透明而引發(fā)的各類糾紛。同時(shí)也可以提高居民對(duì)拆遷政策的認(rèn)識(shí)，遏制拆遷工作中個(gè)別人漫天要價(jià)，堅(jiān)持不合理要求的現(xiàn)象。

（二）要加強(qiáng)對(duì)動(dòng)遷人員的管理，提高業(yè)務(wù)素質(zhì)。由于動(dòng)遷政策具有一定的專業(yè)性，且動(dòng)遷工作牽涉到被拆遷當(dāng)事人的切身利益，因此必須重視和加強(qiáng)對(duì)動(dòng)遷人員的業(yè)務(wù)培訓(xùn)。使他們熟悉動(dòng)遷法規(guī)，掌握政策。對(duì)動(dòng)遷人員要制定考核后持證上崗制度，做到依法拆遷。

（三）政府有關(guān)部門要大力支持房屋拆遷工作。堅(jiān)持兩手都要抓。拆遷中，一方面要督促動(dòng)遷方充分考慮拆遷戶利益，宣傳拆遷政策要耐心，做細(xì)致的思想工作，多為拆遷戶解決實(shí)際困難，使拆遷工作能夠得到絕大部分拆遷戶的理解和支持；另一方面，要支持動(dòng)遷方，對(duì)那些漫天要價(jià)、拒不搬遷的釘子戶采取有效措施，通過仲裁、訴訟等途徑解決問題。

（四）充分發(fā)揮政府管理監(jiān)督和司法監(jiān)督職能作用。政府要組織有關(guān)部門開展聯(lián)合執(zhí)法，保障拆遷工作公正、公平。對(duì)拆遷中的不規(guī)范行為及違法違紀(jì)行為及時(shí)糾正和查處。司法部門在審理房屋拆遷安置糾紛案件時(shí)，應(yīng)及時(shí)就案件審理中發(fā)現(xiàn)的問題向有關(guān)行政管理部門發(fā)出司法建議，保護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益，規(guī)范城市拆遷工作，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。

二、征地拆遷行政訴訟管轄如何確定

產(chǎn)權(quán)界定行為直接針對(duì)不動(dòng)產(chǎn)作出的，由不動(dòng)產(chǎn)所在地人民法院管轄。產(chǎn)權(quán)界定行為針對(duì)包含不動(dòng)產(chǎn)在內(nèi)的整體產(chǎn)權(quán)作出的，由最初作出產(chǎn)權(quán)界定的行政機(jī)關(guān)所在地人民法院管轄。

依照《最高人民法院關(guān)于行政案件管轄若干問題的規(guī)定》第一條第一款之規(guī)定，被告為縣級(jí)以上人民政府的第一審行政案件，除以縣級(jí)人民政府名義辦理不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)登記的案件外，應(yīng)當(dāng)由中級(jí)人民法院管轄。而中級(jí)人民法院將本案移交下級(jí)人民法院審判的依據(jù)是《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第二十三條第一款的規(guī)定。

根據(jù)最高人民法院《關(guān)于行政案件管轄若干問題的規(guī)定的理解與適用》一文中，對(duì)理解適用《規(guī)定》第一條第（一）項(xiàng)的解讀，認(rèn)為對(duì)于有些以縣級(jí)以上人民政府為被告的案件，如果中級(jí)人民法院認(rèn)為指定到本轄區(qū)其他基層人民法院管轄，也能夠保證公正審判，也不必一律自己審理。

因此，被告為縣級(jí)以上人民政府的第一審行政案件在滿足一定條件的前提下，也可以適用《行政訴訟法》第二十三條第一款的規(guī)定，由中級(jí)人民法院移送下級(jí)人民法院管轄。

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內(nèi)容審核：張曙光教授

來源：中國(guó)法院網(wǎng)-在強(qiáng)拆主體不明確的情況下，如何認(rèn)定適格被告？，