一、過半數(shù)的村民可以對涉及集體的行政協(xié)議提起行政訴訟

標(biāo)題

過半數(shù)的村民可以對涉及集體的行政協(xié)議提起行政訴訟

壹：案件信息

案號：(2020)魯17行終469號

法院：山東省菏澤市中級人民法院

貳：裁判要旨

在確定原告訴訟主體資格時應(yīng)按起訴人是否屬于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織而有所區(qū)分，當(dāng)起訴人屬于該集體經(jīng)濟(jì)組織時，由于協(xié)議簽訂一方為村民委員會的行政協(xié)議，對村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部而言涉及集體意愿，應(yīng)根《最高人民法院關(guān)于審理涉及農(nóng)村集體土地行政案件若干問題的規(guī)定》第三條第一款的規(guī)定，由村民委員會或者農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織提起訴訟，在村民委員會或者農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織不起訴時，過半數(shù)的村民可以以集體經(jīng)濟(jì)組織的名義提起訴訟，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)的村民個體或者少數(shù)村民對涉及集體意愿參與合意的行政協(xié)議提起行政訴訟，缺乏法律依據(jù)，不符合法定起訴條件。

叁：基本案情

楊某某等十五人均系鄄城縣陳王街道辦事處西曹行政村帽曹村村民。2019年1月28日，鄄城縣陳王街道辦事處與第三人鄄城縣陳王街道辦事處西曹行政村村民委員會簽訂土地租賃合同，用于第三污水處理廠建設(shè)。在該合同中加蓋被告及鄄城縣陳王街道辦事處西曹行政村村民委員會的印章，有村代表的簽字。合同中載明土地位置和面積、租賃期限和租金、租金支付、土地用途、甲乙方義務(wù)等條款。楊某某等認(rèn)為土地租賃合同書侵犯了其的合法權(quán)益，遂起訴到法院，請求依法確認(rèn)土地租賃合同書違法。

肆：法院判決

一審法院認(rèn)為：公民、法人或者其他組織向人民法院提起行政訴訟，應(yīng)當(dāng)符合法定的起訴條件。根據(jù)《中華人民共和國行政訴訟法》第四十九條第（四）項之規(guī)定，當(dāng)事人提起行政訴訟的事項應(yīng)當(dāng)屬于人民法院行政訴訟的受案范圍。從涉案《土地租賃合同書》的內(nèi)容來看，該合同是被告鄄城縣陳王街道辦事處與第三人鄄城縣陳王街道辦事處西曹行政村村民委員會就土地租賃事宜所達(dá)成的合同，約定的是雙方民事權(quán)利義務(wù)內(nèi)容，相關(guān)權(quán)利義務(wù)內(nèi)容沒有涉及行政法上的權(quán)利義務(wù)，不是行政協(xié)議，不屬于人民法院行政訴訟受案范圍。

一審法院裁定如下：駁回原告的起訴。

二審法院認(rèn)為：一、涉案土地租賃合同書并非被上訴人因日常辦公需要等自身事務(wù)所簽訂，符合行政協(xié)議的構(gòu)成要件，屬于行政協(xié)議，原審認(rèn)為屬民事合同不當(dāng)，本院予以糾正。二、行政協(xié)議具有合同的屬性，并非單方行政行為，是在合同雙方當(dāng)事人協(xié)議一致達(dá)成合意的基礎(chǔ)上簽訂的，此合意包含有原審第三人村民委員會的意思表示。根據(jù)《中華人民共和國村民委員會組織法》第二條的規(guī)定，村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織。村民委員會對外的意思表示是建立在村委會決定的基礎(chǔ)上，同時代表的是村民的集體意愿。三、針對涉及農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織等類似集合概念的行政協(xié)議，在確定原告訴訟主體資格時應(yīng)按起訴人是否屬于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織而有所區(qū)分，當(dāng)起訴人屬于該集體經(jīng)濟(jì)組織時，由于協(xié)議簽訂一方為村民委員會的行政協(xié)議，對村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部而言涉及集體意愿，應(yīng)根據(jù)《最高人民法院關(guān)于審理涉及農(nóng)村集體土地行政案件若干問題的規(guī)定》第三條第一款的規(guī)定，由村民委員會或者農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織提起訴訟，在村民委員會或者農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織不起訴時，過半數(shù)的村民可以以集體經(jīng)濟(jì)組織的名義提起訴訟，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)的村民個體或者少數(shù)村民對涉及集體意愿參與合意的行政協(xié)議提起行政訴訟，缺乏法律依據(jù)，不符合法定起訴條件。四、村民個體合法權(quán)益的救濟(jì)途徑。村民合法取得的承包經(jīng)營權(quán)是法定的用益物權(quán)，受法律保護(hù)。雖然村民個體無權(quán)對于體現(xiàn)集體意愿的行政協(xié)議提起訴訟，但是可基于所享有的土地承包經(jīng)營權(quán)，村民個體對侵犯自己土地承包經(jīng)營權(quán)的行政強制行為可以提起行政訴訟。村民委員會代表村集體對外簽訂土地租賃協(xié)議，并不意味著土地實際交付協(xié)議對方，村民對于承包經(jīng)營的集體農(nóng)用地有合法使用的權(quán)利，如果行政機關(guān)責(zé)令交出土地應(yīng)當(dāng)履行法定程序，村民對于涉及其承包經(jīng)營的行政強制行為可以以個人名義依法提起行政訴訟。同時，村民還可以按《中華人民共和國村民委員會組織法》的相關(guān)規(guī)定尋求救濟(jì)。五、根據(jù)《中華人民共和國土地管理法》第三十條及第四十四條的規(guī)定，國家保護(hù)耕地，嚴(yán)格控制耕地轉(zhuǎn)為非耕地。無論是否簽訂土地租賃協(xié)議，建設(shè)占用土地涉及農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的，均應(yīng)辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)。綜上，上訴人不具備本案原告訴訟主體資格，原審裁定駁回上訴人的起訴，說理欠妥但結(jié)果正確。

二審法院裁定如下：駁回上訴，維持原裁定。

伍：律師評析

孫承龍律師認(rèn)為：既然過半數(shù)起訴方符合法定條件，作為原告則需要動員更多的村民參與其中。如果未過半數(shù)，判決書也指明另一種權(quán)利保護(hù)途徑，即村民個體對侵犯自己土地承包經(jīng)營權(quán)的行政強制行為可以提起行政訴訟。

作者簡介

孫承龍 律師

現(xiàn)執(zhí)業(yè)于北京盈科（合肥）律師事務(wù)所，以提供嚴(yán)謹(jǐn)、專業(yè)、高效的法律服務(wù)為執(zhí)業(yè)要求，主辦過眾多疑難復(fù)雜案件、取得了良好的法律效果，維護(hù)了當(dāng)事人的合法權(quán)益。多次接受安徽電視臺、安徽商報等媒體采訪。

二、村委會能否作為行政訴訟的被告

法律分析：村委會是村民的自治性組織，不屬于國家性質(zhì)機關(guān)，沒有行政執(zhí)法權(quán)，換句話說，它不具備行政主體資格，它成不了行政訴訟被告。

法律依據(jù)：《中華人民共和國行政訴訟法》 第二十六條 公民、法人或者其他組織直接向人民法院提起訴訟的，作出行政行為的行政機關(guān)是被告。經(jīng)復(fù)議的案件，復(fù)議機關(guān)決定維持原行政行為的，作出原行政行為的行政機關(guān)和復(fù)議機關(guān)是共同被告；復(fù)議機關(guān)改變原行政行為的，復(fù)議機關(guān)是被告。復(fù)議機關(guān)在法定期限內(nèi)未作出復(fù)議決定，公民、法人或者其他組織起訴原行政行為的，作出原行政行為的行政機關(guān)是被告；起訴復(fù)議機關(guān)不作為的，復(fù)議機關(guān)是被告。兩個以上行政機關(guān)作出同一行政行為的，共同作出行政行為的行政機關(guān)是共同被告。行政機關(guān)委托的組織所作的行政行為，委托的行政機關(guān)是被告。

三、村民起訴村委會是民事訴訟還是行政訴訟

法律分析：起訴村委會看起訴事項，該事項是村委會代表國家負(fù)責(zé)的某些職能還是私下的糾紛，前者屬于行政訴訟，后者屬于民事訴訟。

法律依據(jù)：《中華人民共和國行政訴訟法》 第十二條 人民法院受理公民、法人或者其他組織提起的下列訴訟：

（一）對行政拘留、暫扣或者吊銷許可證和執(zhí)照、責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、沒收違法所得、沒收非法財物、罰款、警告等行政處罰不服的；

（二）對限制人身自由或者對財產(chǎn)的查封、扣押、凍結(jié)等行政強制措施和行政強制執(zhí)行不服的；

（三）申請行政許可，行政機關(guān)拒絕或者在法定期限內(nèi)不予答復(fù)，或者對行政機關(guān)作出的有關(guān)行政許可的其他決定不服的；

（四）對行政機關(guān)作出的關(guān)于確認(rèn)土地、礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、海域等自然資源的所有權(quán)或者使用權(quán)的決定不服的；

（五）對征收、征用決定及其補償決定不服的；

（六）申請行政機關(guān)履行保護(hù)人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)等合法權(quán)益的法定職責(zé)，行政機關(guān)拒絕履行或者不予答復(fù)的；

（七）認(rèn)為行政機關(guān)侵犯其經(jīng)營自主權(quán)或者農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)、農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)的；

（八）認(rèn)為行政機關(guān)濫用行政權(quán)力排除或者限制競爭的；

（九）認(rèn)為行政機關(guān)違法集資、攤派費用或者違法要求履行其他義務(wù)的；

（十）認(rèn)為行政機關(guān)沒有依法支付撫恤金、最低生活保障待遇或者社會保險待遇的；

（十一）認(rèn)為行政機關(guān)不依法履行、未按照約定履行或者違法變更、解除政府特許經(jīng)營協(xié)議、土地房屋征收補償協(xié)議等協(xié)議的；

（十二）認(rèn)為行政機關(guān)侵犯其他人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)等合法權(quán)益的。

除前款規(guī)定外，人民法院受理法律、法規(guī)規(guī)定可以提起訴訟的其他行政案件。

《中華人民共和國民事訴訟法》 第一百一十九條 起訴必須符合下列條件：

（一）原告是與本案有直接利害關(guān)系的公民、法人和其他組織；

（二）有明確的被告；

（三）有具體的訴訟請求和事實、理由；

（四）屬于人民法院受理民事訴訟的范圍和受訴人民法院管轄。

h3>四、村委會能否作為行政訴訟的被告

法律分析：村委會是村民的自治性組織，不屬于國家性質(zhì)機關(guān)，沒有行政執(zhí)法權(quán)，換句話說，它不具備行政主體資格，它成不了行政訴訟被告。

法律依據(jù)：《中華人民共和國行政訴訟法》 第二十六條 公民、法人或者其他組織直接向人民法院提起訴訟的，作出行政行為的行政機關(guān)是被告。經(jīng)復(fù)議的案件，復(fù)議機關(guān)決定維持原行政行為的，作出原行政行為的行政機關(guān)和復(fù)議機關(guān)是共同被告；復(fù)議機關(guān)改變原行政行為的，復(fù)議機關(guān)是被告。復(fù)議機關(guān)在法定期限內(nèi)未作出復(fù)議決定，公民、法人或者其他組織起訴原行政行為的，作出原行政行為的行政機關(guān)是被告；起訴復(fù)議機關(guān)不作為的，復(fù)議機關(guān)是被告。兩個以上行政機關(guān)作出同一行政行為的，共同作出行政行為的行政機關(guān)是共同被告。行政機關(guān)委托的組織所作的行政行為，委托的行政機關(guān)是被告。

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內(nèi)容審核：郭建煒律師

來源：中國法院網(wǎng)-過半數(shù)的村民可以對涉及集體的行政協(xié)議提起行政訴訟，