4月23日，廣東的連續(xù)強(qiáng)降雨暫歇，珠海市斗門區(qū)蓮洲鎮(zhèn)三家村的三百多畝農(nóng)田被雨水淹沒。這是片被棄耕的農(nóng)田，為向政府表示抗議，幾乎全部村民都拒絕開展春耕。今夏，這片農(nóng)田或?qū)㈩w粒無收。

村民抗議的是永利工業(yè)區(qū)的土地征收補(bǔ)償未得落實(shí)的問題。

21年前，工業(yè)化的一陣風(fēng)從蓮洲鎮(zhèn)吹過，工業(yè)化轉(zhuǎn)型失敗的遺產(chǎn)，是未盛而衰的永利工業(yè)區(qū)，和它留給三家村村民以及歷屆政府的“一地雞毛”。

轉(zhuǎn)型失敗，效益落空，村民的致富夢也落空，從此走上和政府“糾纏”的維權(quán)道路。土地征收合法性問題、村民權(quán)益補(bǔ)償方案合理合法性問題，被一一擺上臺(tái)面，雙方展開了長達(dá)十余年的拉鋸戰(zhàn)。

永利工業(yè)區(qū)

短命的工業(yè)區(qū)

永利工業(yè)區(qū)如今一番頹然景象。

永利工業(yè)區(qū)的小路上，偶爾幾輛貨車呼嘯而過，攪得黃沙翻卷而起。入口處高于成人的大片荒草間，兀然聳立著零星幾棟閑置大樓，有的還沒有裝上窗戶。園區(qū)深處的一片廢棄廠區(qū)里，約有10棟大樓，樓體發(fā)黑，樓內(nèi)的大型機(jī)器上滿是銹跡。

2003年，珠海市作出“工業(yè)西進(jìn)、城市西拓”戰(zhàn)略部署，大力實(shí)施園區(qū)帶動(dòng)戰(zhàn)略，建立鎮(zhèn)村兩級(jí)聯(lián)動(dòng)機(jī)制，從而調(diào)動(dòng)鎮(zhèn)村兩級(jí)積極性，進(jìn)一步加快工業(yè)化進(jìn)程。在這一背景下，斗門轄區(qū)內(nèi)每個(gè)鎮(zhèn)均配置了一個(gè)工業(yè)區(qū)，其中位于蓮洲鎮(zhèn)的便是永利工業(yè)區(qū)。

蓮洲鎮(zhèn)位于斗門區(qū)西北端，是珠海重要的飲用水源保護(hù)區(qū)和基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)。2008年，珠海市對(duì)斗門的鎮(zhèn)級(jí)工業(yè)區(qū)進(jìn)行優(yōu)化調(diào)整，經(jīng)營缺乏活力、有礙于水資源保護(hù)的永利工業(yè)區(qū)被撤銷。

永利工業(yè)區(qū)內(nèi)的廢棄廠區(qū)和閑置新樓。

據(jù)報(bào)道，直至2008年關(guān)停前，永利工業(yè)區(qū)共引進(jìn)了37個(gè)項(xiàng)目，2010年，園區(qū)內(nèi)有十多家企業(yè)在生產(chǎn)和招工。截至2024年4月21日，天眼查的平臺(tái)資料顯示，工業(yè)區(qū)內(nèi)的企業(yè)有31家，登記狀態(tài)一欄顯示，其中1家在業(yè)，20家存續(xù)，8家注銷，2家吊銷。

與工業(yè)區(qū)的未興而衰相伴隨的，是其預(yù)估效益的落空。

按照政府此前與村民簽訂的最初的一份協(xié)議，在永利工業(yè)區(qū)范圍內(nèi)，凡是無償提供土地的村，在所在地企業(yè)產(chǎn)生效益當(dāng)年，可以在稅收留地方部分返還款中，享受與鎮(zhèn)政府五五分成的優(yōu)惠政策，享受時(shí)間為50年。土地已征收但未動(dòng)工期間，鎮(zhèn)政府以每畝300元租金支付給村，直至產(chǎn)生稅收為止。

由于進(jìn)駐企業(yè)少，工業(yè)區(qū)稅收甚微，鎮(zhèn)政府長期采用支付租金的方式補(bǔ)償村民，而工業(yè)區(qū)內(nèi)土地租金上漲速度遠(yuǎn)落后于周邊其他區(qū)域，村民心理不平衡，要求政府一次性征地發(fā)放補(bǔ)償款，或返還土地給村民。

據(jù)悉，永利工業(yè)區(qū)涉及的土地1916.8畝，其中三家村1048.54多畝，新埠村637.66多畝（后新埠村與謙益村合并為新益村），大勝村230.6畝。其余兩個(gè)村的問題分別于2012年和2019年解決，均以當(dāng)年的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)確定征地補(bǔ)償款。僅剩提供土地最多的三家村，因區(qū)財(cái)政支出能力有限、村民對(duì)征地補(bǔ)償及補(bǔ)償范圍有疑義等原因，至今仍在維權(quán)路上。

如今的永利工業(yè)區(qū)一副頹然模樣。

始于“預(yù)征”的糾葛

曾經(jīng)，三家村村民對(duì)永利工業(yè)區(qū)寄予了厚望。一名村民代表表示，當(dāng)時(shí)大家都指望工業(yè)區(qū)發(fā)展起來后，可以“洗腳上田”，靠工業(yè)區(qū)過活，像珠三角其它農(nóng)村一樣建出租屋租給工人，或是進(jìn)工業(yè)區(qū)打工。

工業(yè)區(qū)撤銷后，村民一朝夢碎，村里工業(yè)農(nóng)業(yè)兩頭落空。

如今三家村在村村民約800人，村內(nèi)僅剩300多畝水稻田、110多畝魚塘、50多畝生態(tài)林，人均僅不足三分地口糧田，部分村民無田可耕。

最早將這片土地和三家村村民的命運(yùn)捆綁到一起的，是一次土地預(yù)征。

1992年，珠海市國土局西區(qū)分局與上橫鎮(zhèn)（后上橫鎮(zhèn)和蓮溪鎮(zhèn)合并為蓮洲鎮(zhèn)）三家村村委會(huì)簽署了一份《國家建設(shè)征收預(yù)征土地協(xié)議書》（下稱《預(yù)征協(xié)議》），預(yù)征了三家村1052.4畝的土地。

突破土地總體規(guī)劃，預(yù)先“圈地”的預(yù)征行為，在當(dāng)時(shí)是常見的做法。

《關(guān)于預(yù)征土地問題的通知》（穗府〔1992〕91號(hào)）（下稱《通知》）中指出，土地預(yù)征的意義，是“可以有效地把土地控制在政府手中，保證規(guī)劃的實(shí)施，又可以調(diào)控土地供求關(guān)系，使政府獲得較多的土地收益。”同時(shí)《通知》也指出，“預(yù)征不是批準(zhǔn)征收，建設(shè)需要用地時(shí)，仍按法定程序批準(zhǔn)后，方可使用土地?！?/p>

土地預(yù)征在1995年被明令禁止。

1995年，《中共中央國務(wù)院關(guān)于做好1995年農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作的意見》（中發(fā)[1995]6號(hào)）中明確指出，不得再進(jìn)行土地預(yù)征，“各級(jí)政府都必須按照《土地管理法》的規(guī)定，嚴(yán)格遵守非農(nóng)占地的審批權(quán)限和審批程序，堅(jiān)決按照規(guī)劃和計(jì)劃用地?！?/p>

三家村的協(xié)議簽在土地預(yù)征被明令禁止之前、土地預(yù)征做法十分盛行的1992年，也是從1992年的這份協(xié)議開始，三家村村民陷入和這片土地的糾葛當(dāng)中。

消失近二十年的協(xié)議

直至目前，無論是三家村村民，還是時(shí)任、現(xiàn)任村委會(huì)副主任郭衛(wèi)強(qiáng)和現(xiàn)任村支書陳澤平都認(rèn)為，那1000多畝土地仍是三家村的集體土地，鎮(zhèn)政府只是向他們租用了土地，而非征收土地?！拔覀円恢笔盏亩际亲饨?，我們開的收據(jù)也是租金。”陳澤平說道。

而鎮(zhèn)政府堅(jiān)稱，該片土地已被征收，主要依據(jù)是一份一度消失了近二十年的協(xié)議。簽訂這份協(xié)議的村委會(huì)方代表，正是郭衛(wèi)強(qiáng)。

從1992年的預(yù)征開始，三家村村委會(huì)和政府簽署了多份合同，最為關(guān)鍵的是其中三份。第一份是前述1992年簽署的《預(yù)征協(xié)議》，第二份是《永利工業(yè)區(qū)鎮(zhèn)村利益共享協(xié)議書》（下稱《利益共享協(xié)議》），2003年前后在村民代表會(huì)議上通過。爭議出現(xiàn)在第三份協(xié)議——2004年11月簽署的《補(bǔ)充協(xié)議》。此前，這份協(xié)議一度“消失”，2023年9月才被找到。

如前文所述，1992年的預(yù)征本身并沒有法律效力，而2003年簽署的《利益共享協(xié)議》又沒有明確涉及的土地面積，在后來的糾紛當(dāng)中，鎮(zhèn)政府將關(guān)注的重點(diǎn)放在了一度消失的《補(bǔ)充協(xié)議》上。他們認(rèn)為，《補(bǔ)充協(xié)議》是政府對(duì)三家村1000多畝土地征地合法性和程序正當(dāng)性的依據(jù)。

《補(bǔ)充協(xié)議》補(bǔ)充的是1992年的《預(yù)征協(xié)議》，其以《預(yù)征協(xié)議》為前提，將三家村路北和路南片區(qū)的1048.54畝土地納入補(bǔ)償范圍，按300元/畝·年的標(biāo)準(zhǔn)支付補(bǔ)償費(fèi)，共計(jì)支付50年。

鎮(zhèn)政府辦公室負(fù)責(zé)人、三家村問題解決專班成員之一的喬姓工作人員向記者表示，《補(bǔ)充協(xié)議》的簽署，意味著三家村的1000多畝土地已經(jīng)被政府征收了。

《用地補(bǔ)償費(fèi)支付辦法的補(bǔ)充協(xié)議》上指出，該協(xié)議是對(duì)于《預(yù)征協(xié)議》的補(bǔ)充

記者走訪了6名當(dāng)年的村民代表，其均表示，“沒見過這份（補(bǔ)充）協(xié)議?！焙炇鹪搮f(xié)議的郭衛(wèi)強(qiáng)也承認(rèn)，該份協(xié)議沒有過會(huì)，是其在時(shí)任村支書的授意下去簽署的。這一行為違反了當(dāng)時(shí)的《中華人民共和國村民委員會(huì)組織法》和《中華人民共和國土地管理法》。

然而，鎮(zhèn)政府卻用這份村民不知情、沒過會(huì)、甚至有可能不合法的《補(bǔ)充協(xié)議》，推翻了村民知情、已過會(huì)的《利益共享協(xié)議》。

《永利工業(yè)區(qū)鎮(zhèn)村利益共享協(xié)議書》

一年內(nèi)批完近千畝土地

就三家村土地問題，珠海市自然資源局在答復(fù)記者時(shí)稱，該村在永利工業(yè)區(qū)內(nèi)的土地，于1997年經(jīng)市政府批準(zhǔn)取得土地征收為建設(shè)用地批復(fù)，現(xiàn)為國有土地，且已基本出讓。

記者多次就各地塊的土地面積、類別、批地時(shí)間等問題，向珠海市自然資源局斗門分局相關(guān)工作人員進(jìn)行咨詢，其僅回復(fù)稱爭議地塊在1997年同一年內(nèi)分塊完成批地，對(duì)其他問題未予回復(fù)。

根據(jù)1991年及1997年修訂的《廣東省土地管理實(shí)施辦法》中，關(guān)于征收土地或劃撥、出讓土地使用權(quán)以及農(nóng)業(yè)用地改為非農(nóng)業(yè)用地的審批權(quán)限相關(guān)規(guī)定，省轄市人民政府有權(quán)批準(zhǔn)耕地五十畝以下，其他土地一百畝以下。經(jīng)濟(jì)特區(qū)范圍內(nèi)的耕地一千畝以下，其他土地二千畝以下，由所在地的市人民政府批準(zhǔn)。超過限額的，按審批權(quán)限報(bào)上一級(jí)人民政府審核、批準(zhǔn)。

1997年時(shí)，斗門區(qū)并不屬于經(jīng)濟(jì)特區(qū)范圍——2010年8月26日，國務(wù)院批準(zhǔn)珠海經(jīng)濟(jì)特區(qū)范圍擴(kuò)大至全市，斗門區(qū)才正式獲得特區(qū)身份。因此，按照當(dāng)時(shí)所實(shí)行的法律法規(guī)，珠海市政府對(duì)斗門區(qū)范圍內(nèi)的土地進(jìn)行批地時(shí)，只能以省轄市的權(quán)限，每次批地耕地五十畝以下、其他土地一百畝以下。

根據(jù)1992年的《預(yù)征協(xié)議》，三家村的預(yù)征土地中含約900畝耕地和99.4畝山林地，珠海市政府要在審批權(quán)限內(nèi)完成對(duì)該片土地的征地審批，至少需要分十多次。

廣東金唐律師事務(wù)所律師王學(xué)堂、北京圣運(yùn)律師事務(wù)所律師秦勇、北京圣運(yùn)律師事務(wù)所律師楊軼群均認(rèn)為，當(dāng)?shù)卣舸_實(shí)采取的是“化整為零、分散審批”的做法，則屬違法。

按照1988年修正的《中華人民共和國土地管理法》第二十六條規(guī)定，“一個(gè)建設(shè)項(xiàng)目需要使用的土地，應(yīng)當(dāng)根據(jù)總體設(shè)計(jì)一次申請(qǐng)批準(zhǔn)，不得化整為零。分期建設(shè)的項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)分期征地，不得先征待用。”另外，《國務(wù)院關(guān)于出讓國有土地使用權(quán)批準(zhǔn)權(quán)限的通知》（國發(fā)〔1989〕49號(hào)）也明確指出，“對(duì)一次出讓國有土地使用權(quán)的土地不得‘化整為零’，變相擴(kuò)大批準(zhǔn)權(quán)限?！?/p>

秦勇表示，若政府確屬違法批地，征地批復(fù)應(yīng)屬無效，爭議土地從集體所有轉(zhuǎn)為國有也應(yīng)屬無效，該片土地應(yīng)恢復(fù)為集體所有，返還給三家村。但從訴訟的角度，行政訴訟中涉及土地問題的案件起訴期限最長20年，現(xiàn)該期限已過。

楊軼群表示，這類“螞蟻搬家”式的審批，屬政府為規(guī)避審批級(jí)別限制實(shí)施的違法行為，這在當(dāng)時(shí)是常見的手段。另外他指出，本案的糾紛本質(zhì)上是土地價(jià)值的下降導(dǎo)致的，無序的過度建設(shè)，強(qiáng)行制造了嚴(yán)重超出市場需求的工業(yè)區(qū)，工業(yè)園區(qū)建好后無法回籠資金，地方政府也就無法兌現(xiàn)給村民的承諾，最終導(dǎo)致糾紛出現(xiàn)。

永利工業(yè)區(qū)內(nèi)，被荒草包圍的大樓

村民或?qū)@得2億多元補(bǔ)償款

政府違法與否，不是村民所真正關(guān)心的問題，他們只希望在對(duì)這些問題的追問中，盡可能地增加談判籌碼，從而獲得更多的補(bǔ)償。

而如今，當(dāng)?shù)卣吡Υ俪傻?，也是補(bǔ)償方案的商定。

村民代表向記者提供了一份《關(guān)于解決三家村原永利工業(yè)區(qū)土地征收歷史遺留問題的請(qǐng)示》，在這份落款日期為2023年11月14日的文件里，蓮洲鎮(zhèn)人民政府向斗門區(qū)委、區(qū)政府提出了4種賠償方案的建議，其中一項(xiàng)是對(duì)土地進(jìn)行一次性征收。

該文件指出，按照最新的征地標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算，三家村永利工業(yè)園完善用地資金約2.32億元，其中土地補(bǔ)償款10381萬元，留用地貨幣補(bǔ)償款10695.1萬元，社保費(fèi)2149.5萬元。

據(jù)悉，如今區(qū)政府和村民的協(xié)商主要傾向于采用一次性征收的方案解決問題，并以此為大方向協(xié)商細(xì)節(jié)。

記者從村民代表和村支書處獲悉，4月9日，斗門區(qū)相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)和村民代表及村支書進(jìn)行了會(huì)談。會(huì)上，政府工作人員提出，將按照當(dāng)下的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)對(duì)村民進(jìn)行補(bǔ)償，但需扣除之前政府所支付的補(bǔ)償金，返還村工業(yè)留用地50畝，另由于政府財(cái)政支出能力有限，將從2025年開始分五年付清，每年支付兩成。

村民在會(huì)上提出了三點(diǎn)反對(duì)意見，其一是反對(duì)扣除補(bǔ)償金的做法；其二是依據(jù)《利益共享協(xié)議》返還50畝留用地不合理，其指出無論是征收還是租用，《利益共享協(xié)議》所約定的使用面積是路北約500畝的土地，按照10%的留用地比例返還，但如今明確的征收土地近千畝，應(yīng)當(dāng)按照實(shí)際面積計(jì)算留用地面積；其三是村民提出最多分三年付清補(bǔ)償款，不接受分五年付清的方案。

但總體而言，這次的交談較為順利，雙方最終和氣散場，留部分細(xì)節(jié)待此后商定。在會(huì)談的末尾，政府方承諾，最遲今年6月，將與三家村敲定具體補(bǔ)償方案。

三家村村民等候了十多年的曙光，或?qū)⒄嬲絹怼?br>

【記者】鄧寶盈 段鳳桂

【來源】南方農(nóng)村報(bào)

北京圣運(yùn)律師事務(wù)所為您推薦與本文相關(guān)內(nèi)容閱讀

●估算投資約1億元濟(jì)寧主城區(qū)李莊棚戶區(qū)改造項(xiàng)目(城邊村)(續(xù)建)工程招標(biāo)：今日在線拆遷法律咨詢

●總投資600億元 今年昆明計(jì)劃實(shí)施22個(gè)項(xiàng)目44個(gè)城中村改造，昆明城中村改造2021計(jì)劃：今日在線拆遷法律咨詢

●投資8億元，重點(diǎn)工程觀山湖區(qū)干井棚戶區(qū)改造施工預(yù)招標(biāo)，觀山湖區(qū)干井安置房最新消息：今日在線拆遷法律咨詢

●8.63億元農(nóng)發(fā)行四川分行率先投放第二批城中村改造專項(xiàng)借款，成都農(nóng)村發(fā)展銀行：今日在線拆遷法律咨詢

●總投資91億元東莞南城四大城中村改造迎新進(jìn)展，東莞南城的城中村會(huì)拆嗎：今日在線拆遷法律咨詢

●國銀金租(01606)擬以5.79億元收購上海華星鴻捷汽車銷售服務(wù)于中國各省銷售的車輛：今日在線拆遷法律咨詢

●18.16億元呼市又一個(gè)村開啟城中村改造，呼和浩特城中村改造：今日在線拆遷法律咨詢

●藁城區(qū)農(nóng)發(fā)行發(fā)放棚戶區(qū)改造貸款3.63億元，藁城農(nóng)發(fā)行家屬樓怎么樣多少年產(chǎn)權(quán)：今日在線拆遷法律咨詢

●中信集團(tuán)擬以120億元收購華融金租60%股權(quán)，承諾穩(wěn)妥推進(jìn)整合解決與中信金租同業(yè)競爭問題：今日在線拆遷法律咨詢

內(nèi)容審核：郭建煒律師

來源：臨律-廣東珠海一村千畝土地莫名被征，維權(quán)拉鋸十余載，或?qū)@億元補(bǔ)償，