一、村委會(huì)責(zé)令收回宅基地，起訴法院不受理，村民還可以這么做

文/王韶東、黃艷

案件回放：

2020年4月，北京市延慶區(qū)延慶鎮(zhèn)某村16位村民先后收到了村黨支部委員會(huì)、村民委員會(huì)、村經(jīng)濟(jì)合作社共同蓋章的《宅基地使用權(quán)收回決定書》，內(nèi)容為，“鑒于X村集體土地已經(jīng)依法進(jìn)行了棚戶區(qū)改造，絕大多數(shù)村民已經(jīng)簽訂拆遷補(bǔ)償安置協(xié)議，并期盼盡快回遷。因你家至今未能夠進(jìn)行搬遷，嚴(yán)重影響全村回遷進(jìn)程及公共設(shè)施建設(shè)?，F(xiàn)為滿足公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)需要，根據(jù)《中華人民共和國土地管理法》第六十六條相關(guān)規(guī)定，經(jīng)村民代表會(huì)議民主決策，決定收回你戶宅基地使用權(quán)。請(qǐng)宅基地使用權(quán)人自行騰空院內(nèi)物品，并自行拆除房屋。逾期不騰空不拆除，村集體將有權(quán)采取強(qiáng)制措施。收回宅基地使用權(quán)的補(bǔ)償和地上建筑物的拆遷安置工作有村集體按照評(píng)估結(jié)果和本次棚改對(duì)應(yīng)的安置政策依法予以落實(shí)。”

村民們收到前述宅基地使用權(quán)收回決定以后，及時(shí)委托律師進(jìn)行法律救濟(jì)：

①以村民委員會(huì)、村經(jīng)濟(jì)合作社為共同被告，提起侵害集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)益民事訴訟，請(qǐng)求法院判令撤銷前述《宅基地使用權(quán)收回決定書》。該訴訟路徑的理據(jù)支撐在于：《宅基地使用權(quán)收回決定書》的作出主體除了村民委員會(huì)這一《村民委員會(huì)組織法》規(guī)定的村民自治主體，還包括村經(jīng)濟(jì)合作社這一民事主體，《中華人民共和國物權(quán)法》作為民事法律規(guī)范，其第六十三條也規(guī)定了集體經(jīng)濟(jì)組織成員可以起訴撤銷集體經(jīng)濟(jì)組織所作侵權(quán)決定，而最高人民法院發(fā)布的《民事案件案由規(guī)定》“六、所有權(quán)糾紛 39、侵害集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)益糾紛”，因此，在村民們同時(shí)起訴了村經(jīng)濟(jì)合作社的情況下，本案作為民事案件審理應(yīng)是恰當(dāng)?shù)摹?/p>

②以村民委員會(huì)為被告提起行政訴訟，請(qǐng)求法院判令撤銷前述《宅基地使用權(quán)收回決定書》。該訴訟路徑的理據(jù)支撐在于：《村民委員會(huì)組織法》第三十六條規(guī)定，“村民委員會(huì)或者村民委員會(huì)成員作出的決定侵害村民合法權(quán)益的，受侵害的村民可以申請(qǐng)人民法院予以撤銷，責(zé)任人依法承擔(dān)法律責(zé)任?！痹摋l規(guī)定允許村民起訴村集體所作侵害村民權(quán)益的決定，但未明確是提起民事訴訟還是行政訴訟。而實(shí)踐中，這類民事起訴往往被法院認(rèn)為不屬于民事訴訟受案范圍裁定駁回起訴，故前述民事訴訟存在駁回起訴的可能性。因此，黃艷律師團(tuán)隊(duì)補(bǔ)充性地提起了行政訴訟救濟(jì)程序，主張村民委員會(huì)根據(jù)《土地管理法》第六十六條收回集體土地使用權(quán)，屬于《最高人民法院關(guān)于適用<中華人民共和國行政訴訟法>的解釋》第二十四條第一款規(guī)定的根據(jù)法律授權(quán)履行行政管理職責(zé)的行政行為——司法實(shí)踐中亦存在這類判例，進(jìn)而援引《最高人民法院關(guān)于適用<中華人民共和國行政訴訟法>的解釋》第二十四條第一款之規(guī)定，認(rèn)為不服村委會(huì)作出的被訴決定屬于行政訴訟受案范圍。

③向鎮(zhèn)政府申請(qǐng)履行村民自治監(jiān)督職責(zé)，責(zé)令村民委員會(huì)改正未經(jīng)區(qū)人民政府批準(zhǔn)同意作出收回宅基地的決定、且村民代表會(huì)議作出前述決定并未取得村民會(huì)議的授權(quán)等濫用村民自治權(quán)力的行為。該訴訟路徑的理據(jù)支撐在于：《中華人民共和國村民委員會(huì)組織法》第二十七條規(guī)定：“村民自治章程、村規(guī)民約以及村民會(huì)議或者村民代表會(huì)議的決定不得與憲法、法律、法規(guī)和國家的政策相抵觸，不得有侵犯村民的人身權(quán)利、民主權(quán)利和合法財(cái)產(chǎn)權(quán)利的內(nèi)容。村民自治章程、村規(guī)民約以及村民會(huì)議或者村民代表會(huì)議的決定違反前款規(guī)定的，由鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府責(zé)令改正”。

法院裁判：

①民事起訴：村民自治行為不屬于民事訴訟受案范圍，裁定駁回起訴

民事案件審查階段，一審及二審法院皆認(rèn)為，按照《中華人民共和國民事訴訟法》第一百一十九條第一款第四項(xiàng)規(guī)定，“起訴必須符合下列條件：……（四）屬于人民法院受理民事訴訟的范圍和受訴人民法院管轄”，和《中華人民共和國村民委員會(huì)組織法》第二十四條第一款第六項(xiàng)，第二十七條第二款、第三款規(guī)定，村民們的訴訟請(qǐng)求涉及宅基地的使用方案，該事項(xiàng)屬于村民自治范疇，對(duì)村民自治的事項(xiàng)有異議的，應(yīng)該通過其他途徑解決，不屬于人民法院受理民事訴訟的范圍，遂裁定駁回了村民們的起訴。

②行政起訴：農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織未報(bào)經(jīng)原批準(zhǔn)用地人民政府批準(zhǔn)作出的收回土地使用權(quán)決定,屬于基層群眾性自治組織的自治行為,而非行政行為，裁定駁回起訴

行政訴訟過程中，一審及二審法院皆認(rèn)為：村委會(huì)、村黨支部委員會(huì)及村經(jīng)濟(jì)合作社共同對(duì)村民們作出《宅基地收回決定》,雖然系依據(jù)《土地管理法》第六十六條第一款收回宅基地使用權(quán),但其收回土地使用權(quán)決定并未報(bào)經(jīng)原批準(zhǔn)用地的人民政府批準(zhǔn)。因此,農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織作出的收回土地使用權(quán)決定只有報(bào)經(jīng)原批準(zhǔn)用地的人民政府批準(zhǔn),該收回土地使用權(quán)決定才屬于法律、法規(guī)、規(guī)章授權(quán)履行行政管理職責(zé)的行為,屬于行政行為。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織未報(bào)經(jīng)原批準(zhǔn)用地人民政府批準(zhǔn)作出的收回土地使用權(quán)決定,屬于基層群眾性自治組織的自治行為,而非行政行為。對(duì)于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織未報(bào)經(jīng)原批準(zhǔn)用地的人民政府批準(zhǔn)作出的收回土地使用權(quán)決定不服,應(yīng)當(dāng)通過其他途徑進(jìn)行救濟(jì),而非通過行政復(fù)議或者行政訴訟進(jìn)行救濟(jì)，遂裁定駁回了村民們的起訴。

③鎮(zhèn)政府監(jiān)督：法院判令履行監(jiān)督職責(zé)

在申請(qǐng)鎮(zhèn)政府監(jiān)督的救濟(jì)程序中，延慶鎮(zhèn)人民政府給村民們作出了回復(fù)，稱經(jīng)過調(diào)查，該村召開了村民代表大會(huì)，共有村民代表40人，參加村民代表大會(huì)的35人，會(huì)議決議34人同意，1人棄權(quán)。會(huì)議決定為了公共利益的需要，收回本村棚改范圍內(nèi)未搬遷宅基地及解除未搬遷非住宅土地租賃合同相關(guān)事宜等。

因前述答復(fù)并未正面回應(yīng)村委會(huì)收回宅基地決定的行為是否合法、鎮(zhèn)政府是否決定責(zé)令改正，黃艷律師團(tuán)隊(duì)代理村民們向延慶區(qū)人民法院提起行政訴訟，請(qǐng)求法院判令撤銷鎮(zhèn)政府所作答復(fù)，并重新進(jìn)行處理。2021年12月，延慶區(qū)人民法院作出一審判決，認(rèn)為鎮(zhèn)政府具有監(jiān)督村民代表會(huì)議的決定是否違反法律法規(guī)相關(guān)規(guī)定的職責(zé)，本案被告鎮(zhèn)政府收到原告的履職申請(qǐng)后，僅對(duì)鎮(zhèn)政府工作開展情況作出了說明，并未對(duì)村民代表會(huì)議是否經(jīng)過村民會(huì)議授權(quán)、會(huì)議的召開是否符合法律規(guī)定、收回決議是否符合《土地管理法》第六十六條規(guī)定的收回條件進(jìn)行審查，進(jìn)而認(rèn)定鎮(zhèn)政府未完全履行職責(zé)，判決撤銷鎮(zhèn)政府所作答復(fù)，并判令鎮(zhèn)政府在判決生效之日起六十日內(nèi)重新作出處理。

鎮(zhèn)政府不服上訴判決，向北京市第一中級(jí)人民法院提起上訴，目前本案等待二審作出終審判決。

二、農(nóng)村宅基地村委會(huì)有權(quán)收回嗎

法律分析：無權(quán)收回，除了以下幾種情形：

第一：宅基地閑置兩年以上

第二：宅基地使用不符合《鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃》，即存在不正當(dāng)使用宅基地行為，例如惡意拋荒，利用宅基地從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)等行為；

第三：宅基地所得是通過不正當(dāng)買賣行為，即非本村集體成員之間的買賣；

第四：一戶多宅的現(xiàn)象，即一戶申請(qǐng)兩處宅基地；

第五：名下的宅基地存在權(quán)屬不清的情況；

第六：因農(nóng)村建設(shè)需要，被國家列為征收對(duì)像，并給予合理補(bǔ)償?shù)模?/p>

法律依據(jù)：《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》 第八條 國家保護(hù)集體土地所有者的合法權(quán)益，保護(hù)承包方的土地承包經(jīng)營權(quán)，任何組織和個(gè)人不得侵犯。

三、宅基地村里有權(quán)收回嗎

法律分析：宅基地村里有權(quán)收回，但要符合一定條件。宅基地是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織為保障農(nóng)戶生活需要而撥給農(nóng)戶建造房屋及小庭院使用的土地，用于建造住房、輔助用房（廚房、倉庫、廁所）、庭院、沼氣池、禽獸舍、柴草堆放等用途的土地。農(nóng)戶對(duì)宅基地只有使用權(quán)，不得買賣、出租和非法轉(zhuǎn)讓。但農(nóng)戶對(duì)宅基地上的附著物享有所有權(quán)，有買賣和租賃的權(quán)利，不受他人侵犯。房屋出賣或出租后，宅基地的使用權(quán)隨之轉(zhuǎn)給受讓人或承租人，且宅基地所有權(quán)始終為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有。村委會(huì)可在以下情況下收回宅基地：宅基地自申請(qǐng)之日起閑置兩年的情況；房屋自然倒塌后，宅基地使用權(quán)自然被村委會(huì)收回；宅基地面積超出當(dāng)?shù)貥?biāo)準(zhǔn)，超出部分的宅基地可能會(huì)被收回。

法律依據(jù)：《確定土地所有權(quán)和使用權(quán)的若干規(guī)定》第五十二條 空閑或房屋坍塌、拆除兩年以上未恢復(fù)使用的宅基地，不確定土地使用權(quán)。已經(jīng)確定使用權(quán)的，由集體報(bào)經(jīng)縣級(jí)人民政府批準(zhǔn)，注銷其土地登記，土地由集體收回。

《中華人民共和國土地管理法》 第六十二條 農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地的面積不得超過省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)。人均土地少、不能保障一戶擁有一處宅基地的地區(qū)，縣級(jí)人民政府在充分尊重農(nóng)村村民意愿的基礎(chǔ)上，可以采取措施，按照省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)保障農(nóng)村村民實(shí)現(xiàn)戶有所居。農(nóng)村村民建住宅，應(yīng)當(dāng)符合鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃、村莊規(guī)劃，不得占用永久基本農(nóng)田，并盡量使用原有的宅基地和村內(nèi)空閑地。編制鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃、村莊規(guī)劃應(yīng)當(dāng)統(tǒng)籌并合理安排宅基地用地，改善農(nóng)村村民居住環(huán)境和條件。農(nóng)村村民住宅用地，由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府審核批準(zhǔn)；其中，涉及占用農(nóng)用地的，依照本法第四十四條的規(guī)定辦理審批手續(xù)。農(nóng)村村民出賣、出租、贈(zèng)與住宅后，再申請(qǐng)宅基地的，不予批準(zhǔn)。國家允許進(jìn)城落戶的農(nóng)村村民依法自愿有償退出宅基地，鼓勵(lì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員盤活利用閑置宅基地和閑置住宅。國務(wù)院農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門負(fù)責(zé)全國農(nóng)村宅基地改革和管理有關(guān)工作。

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內(nèi)容審核：李帥律師

來源：中國法院網(wǎng)-村委會(huì)責(zé)令收回宅基地，起訴法院不受理，村民還可以這么做，