一、預(yù)征地是什么意思

隨著《土地管理法實(shí)施條例》在2021年的修訂,各地也開(kāi)啟了密集出臺(tái)征地補(bǔ)償新規(guī)的進(jìn)程。日前,天津市人民政府辦公廳印發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)征地管理工作的通知》,就天津市的農(nóng)村集體土地征收及補(bǔ)償工作作出了細(xì)化規(guī)定。在明律師注意到,天津市的這份《通知》著重關(guān)注了對(duì)被征地農(nóng)民各項(xiàng)權(quán)益的保障,給征收方的具體征地實(shí)施行為施加了許多具體的義務(wù)和責(zé)任。本文,在明律師就結(jié)合新規(guī)的幾項(xiàng)主要內(nèi)容為大家做淺析。

【要點(diǎn)一:嚴(yán)格征地主體只能是區(qū)政府】

      新修訂《土地管理法》及其實(shí)施條例的最大變化之一,就在于其將原本屬于縣級(jí)政府自然資源主管部門(mén)的征地補(bǔ)償安置職責(zé)明確交由縣級(jí)政府自己負(fù)責(zé)。

      這樣一來(lái),農(nóng)村集體土地征收和宅基地上房屋的拆遷,從征地預(yù)公告到責(zé)令交出土地,全部只有一個(gè)負(fù)總責(zé)的主體,那就是縣級(jí)政府。

      以往的征地實(shí)踐中,鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道、村委會(huì)甚至是某某公司以其名義介入征地項(xiàng)目的情況并不鮮見(jiàn),似乎給人一種誰(shuí)都可以搞征地的錯(cuò)覺(jué)。而事實(shí)上,無(wú)論誰(shuí)頂在前面沖鋒陷陣,最終的法律責(zé)任都要由縣級(jí)政府予以承擔(dān)。

      天津市最新出臺(tái)的《通知》中指出,各區(qū)必須實(shí)行政府統(tǒng)一征地,區(qū)政府對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)征地涉及的公共利益認(rèn)定、土地現(xiàn)狀調(diào)查、社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、征地補(bǔ)償安置方案確定和征地補(bǔ)償安置協(xié)議簽訂、征地補(bǔ)償安置、征地補(bǔ)償費(fèi)用及時(shí)足額支付到位、落實(shí)征地項(xiàng)目養(yǎng)老保險(xiǎn)資金、確定被征地農(nóng)民具體參保人員并納入基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度等負(fù)總責(zé)。

      征地經(jīng)依法批準(zhǔn)后,被征地所在區(qū)政府可組織規(guī)劃資源、人社、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、民政等部門(mén)和有關(guān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府(街道辦事處)參與到具體實(shí)施工作中。

      總而言之一句話,

      征地是政府行為,而且是縣級(jí)政府的行為。

      被征地農(nóng)民若對(duì)征地補(bǔ)償安置決定、方案等不服尋求救濟(jì),直接指向的是縣級(jí)政府而不是其召集來(lái)那一群幫手。這一認(rèn)知對(duì)保障被征地農(nóng)民的正當(dāng)權(quán)益無(wú)疑十分重要。

【要點(diǎn)二:嚴(yán)禁違法違規(guī)“預(yù)征地”】

      “預(yù)征地”是一種地方上在實(shí)踐中“創(chuàng)新”出來(lái)的操作模式,法律法規(guī)中并沒(méi)有這一說(shuō)。

      通俗地理解,“預(yù)征地”就是在依據(jù)《土地管理法》第47條規(guī)定程序啟動(dòng)正式征地之前,先由包括開(kāi)發(fā)商、村委會(huì)在內(nèi)的各種主體以各種名義“預(yù)演”征地拆遷行為。

      一戶一戶入戶談,一戶一戶簽協(xié)議,簽完一戶拆一戶?！邦A(yù)征地”無(wú)所謂法定程序,也不存在法定權(quán)限,名義上告訴農(nóng)民你有自愿選擇簽與不簽的權(quán)利,而實(shí)際上則是以獎(jiǎng)勵(lì)金等各種政策來(lái)軟硬兼施,迫使農(nóng)民違背真實(shí)意愿簽下并不公平、合理的補(bǔ)償安置協(xié)議。

      究其實(shí)質(zhì),

      預(yù)征地就是要刻意規(guī)避法定的征收程序,架空被征地農(nóng)民的知情、參與和監(jiān)督權(quán),將法律清清楚楚規(guī)定的東西拋在一邊,使項(xiàng)目進(jìn)入到征收方預(yù)先設(shè)定好的非法治軌道上去。

      而在雙方信息不對(duì)等、法律知識(shí)儲(chǔ)備不對(duì)等的情況下,所謂“你情我愿”協(xié)商談判簽協(xié)議,純粹是聊以自慰的說(shuō)辭。

      對(duì)此,天津市的《通知》中規(guī)定,為了公共利益確需征地的,必須嚴(yán)格依法履行征地程序,依法辦理土地征收、轉(zhuǎn)用和供地審批手續(xù)。

      未經(jīng)依法審批,

      區(qū)政府不得以“預(yù)征”等名義違法違規(guī)征收或?qū)嶋H控制農(nóng)村集體土地,

      不得直接占用用于非農(nóng)業(yè)建設(shè),嚴(yán)禁以“開(kāi)發(fā)區(qū)園區(qū)”、“新城”、“示范鎮(zhèn)”、“新農(nóng)村建設(shè)”、“特色小鎮(zhèn)”、“特色小城鎮(zhèn)”等名義違法違規(guī)預(yù)征地。

      這里面一個(gè)非常有價(jià)值的點(diǎn)在于,“不得違法違規(guī)實(shí)際控制農(nóng)村集體土地”。一般認(rèn)為,在征地依法獲得省級(jí)政府批復(fù)前,征收方是不能急于占地、拆房和施工的。

      前面的一系列步驟直至簽訂征地補(bǔ)償安置協(xié)議,都是在未實(shí)際改變涉案土地權(quán)屬的狀態(tài)下開(kāi)展的。而只有征地批復(fù)依法作出,涉案土地才會(huì)被真正收歸國(guó)有,征收方才有資格依據(jù)所簽訂的補(bǔ)償安置協(xié)議拆除房屋、平整土地,進(jìn)行所謂的“征地實(shí)施工作”。

      “未批先占”,過(guò)去不合法,今后也不會(huì)合法。法定的十來(lái)步程序擺在這兒,你非要一步都不走就直接和我談簽協(xié)議,直接拒絕就是最正確的選擇。

【要點(diǎn)三:征地補(bǔ)償和養(yǎng)老保險(xiǎn)資金都要預(yù)存】

      征地中農(nóng)民最關(guān)心的當(dāng)然是補(bǔ)償利益的按時(shí)足額落袋,以及社會(huì)保障的落實(shí)。在以往的征地程序中,征地補(bǔ)償款被截留、挪用、拖欠等現(xiàn)象十分嚴(yán)重,身處基層的村民也往往對(duì)此缺乏救濟(jì)之道。

      顯然,防患于未然才是良方。天津市的《通知》中對(duì)此是這樣規(guī)定的:在征地報(bào)批前,區(qū)政府應(yīng)當(dāng)落實(shí)土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、農(nóng)村村民住宅以及其他地上附著物和青苗等征地補(bǔ)償費(fèi)用,保證足額到位、專(zhuān)款專(zhuān)用。

      其中,土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)預(yù)存到專(zhuān)戶,跨區(qū)的單獨(dú)選址重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目的土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)預(yù)存專(zhuān)戶設(shè)立在市自然資源生態(tài)修復(fù)整治中心,其余建設(shè)項(xiàng)目的土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)預(yù)存專(zhuān)戶設(shè)立在相關(guān)區(qū)生態(tài)修復(fù)整治利用中心。

      區(qū)政府在土地征收申請(qǐng)材料中需對(duì)相關(guān)費(fèi)用落實(shí)情況作說(shuō)明,并附相關(guān)憑證,未足額到位的,不予批準(zhǔn)征地。

      上面只涉及了4個(gè)征地補(bǔ)償費(fèi)用項(xiàng)目,還有一個(gè)在后面單獨(dú)規(guī)定,那就是農(nóng)民朋友十分關(guān)注的被征地農(nóng)民的社會(huì)保障費(fèi)用:

      在征地報(bào)批前,區(qū)政府應(yīng)當(dāng)在征地區(qū)片綜合地價(jià)外落實(shí)征地項(xiàng)目養(yǎng)老保險(xiǎn)資金,并在征地報(bào)批前存入預(yù)存專(zhuān)戶。征地項(xiàng)目養(yǎng)老保險(xiǎn)資金不落實(shí)的,不予批準(zhǔn)征地。

      征地補(bǔ)償款的預(yù)存制度能夠確保征地補(bǔ)償費(fèi)用自始在陽(yáng)光下運(yùn)行,并全程受到省級(jí)政府和被征地農(nóng)民的監(jiān)管。

      《通知》中明確,

      區(qū)政府自收到征地批準(zhǔn)文件之日起30日內(nèi),就應(yīng)當(dāng)組織鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道、規(guī)劃和自然資源部門(mén)依據(jù)方案和協(xié)議足額支付上述費(fèi)用了。

      在明律師最后要提示廣大被征地農(nóng)民的是,2022年很可能將是基礎(chǔ)設(shè)施、重大工程建設(shè)的大年,集體土地征收項(xiàng)目仍會(huì)保持相當(dāng)?shù)臄?shù)量和范圍規(guī)模。對(duì)于大家而言,僅僅了解《土地管理法》及其實(shí)施條例的那幾條規(guī)定還是不夠的,還有必要進(jìn)一步掌握所在省、市對(duì)此的規(guī)定,并對(duì)照自己所面臨項(xiàng)目的征地補(bǔ)償安置方案。一旦發(fā)現(xiàn)其中有不能理解、接納的地方,要及時(shí)咨詢專(zhuān)業(yè)律師,爭(zhēng)取在整個(gè)征地流程的前端提起有效的程序,為贏取公平、合理的補(bǔ)償安置提早創(chuàng)造條件。

二、預(yù)征土地是否違法

不合法。土地征收應(yīng)報(bào)機(jī)關(guān)批準(zhǔn)，預(yù)征收是突破土地利用總體規(guī)劃和農(nóng)用地轉(zhuǎn)用年度計(jì)劃由縣（市）政府或者經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)作為征地主體與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織簽訂土地預(yù)征協(xié)議的行為，未經(jīng)批準(zhǔn)其行為無(wú)效。

一、土地的自然特性有：

1、土地的不可替代性。地表上絕對(duì)找不出兩塊完全相同的土地。任何一塊土地都是獨(dú)一無(wú)二的，故又稱(chēng)土地性能的獨(dú)特性或差異性。其原因在于土地位置的固定性及自然、人文環(huán)境條件的差異性。即使是位于同一位置相互毗鄰的兩塊土地，由于地形、植被及風(fēng)景等因素的影響，也不可能完全相互替代。

2、土地面積的有限性。土地不能像其它物品一樣可以從工廠里不斷制造出來(lái)。由于受到地球表面陸地部分的空間限制，土地的面積是有限的。正像馬克思所說(shuō)的那樣，它不能像工業(yè)生產(chǎn)中那樣隨意增加效率相同的生產(chǎn)工具的數(shù)量，即肥沃程度相同的土地?cái)?shù)量。列寧曾指出：“土地有限是一個(gè)普遍現(xiàn)象?！比祟?lèi)可以圍湖或填海造地，但這只是對(duì)地球表層土地形態(tài)的改變。從總體看，人類(lèi)只能改變土地的形態(tài)，改善或改良土地的生產(chǎn)性能，但不能增加土地的總量。所以，人類(lèi)必須充分、合理地利用全部土地，不斷提高集約化經(jīng)營(yíng)程度，在不合理利用的情況下，土地將出現(xiàn)退化，甚至無(wú)法利用，從而使可利用的土地面積減少。

3、土地位置的固定性。土地位置的固定性，亦稱(chēng)不可移動(dòng)性，是土地區(qū)別于其它各種資源或商品的重要標(biāo)志。我們可以把可移動(dòng)的商品如汽車(chē)、食品、服裝以及可移動(dòng)的資源如人力、礦產(chǎn)等，由產(chǎn)地或過(guò)剩地區(qū)運(yùn)送到供給相對(duì)稀缺或需求相對(duì)旺盛因而售價(jià)較高的地區(qū)。但我們還無(wú)法把土地如此移動(dòng)。

4、土地質(zhì)量的差異性。土地的特性和質(zhì)量特征，是土地各構(gòu)成要素(地質(zhì)、地貌、氣候、水文、土壤、植被等)相互聯(lián)系、相互作用、相互制約的總體效應(yīng)和綜合反映。地理位置不同，地表的氣候、水熱對(duì)比條件不一樣，地質(zhì)、地貌對(duì)其具有再分配的功能，使得地表的土壤、植被類(lèi)型也隨之發(fā)生變化，因而造成土地的巨大自然差異性。這種差異性不僅存在于一個(gè)國(guó)家或一個(gè)地區(qū)的范圍之內(nèi)，即使在一個(gè)基層生產(chǎn)單位內(nèi)也同樣存在著。隨著生產(chǎn)力水平的提高和人類(lèi)對(duì)土地利用范圍的擴(kuò)大，這種差異性會(huì)逐步擴(kuò)大，而不是趨于縮小。土地的空間差異性，要求人們因地制宜地合理利用各類(lèi)土地資源，確定土地利用的合理結(jié)構(gòu)與方式，以取得土地利用的最佳綜合效益。

5、土地永續(xù)利用的相對(duì)性。土地利用永續(xù)性有兩層含義：作為自然的產(chǎn)物，它與地球共存亡，具有永不消失性;作為人類(lèi)的活動(dòng)場(chǎng)所和生產(chǎn)資料，可以永續(xù)利用。但土地的這種永續(xù)利用是相對(duì)的，只有在利用中維持了土地的功能，才能實(shí)現(xiàn)永續(xù)利用。

二、土地的經(jīng)濟(jì)特性

1、土地經(jīng)濟(jì)供給的稀缺性。兩層含義：其一，給人們從事各種活動(dòng)的土地面積是有限的；其二，特定地區(qū)，不同用途的土地面積也是有限的，往往不能完全滿足人們對(duì)各類(lèi)用地需求。

2、土地用途的多樣性。對(duì)一種土地的利用，常常產(chǎn)生兩個(gè)以上用途的競(jìng)爭(zhēng)，并可能從一種用途轉(zhuǎn)換到另一種用途。這種競(jìng)爭(zhēng)常使土地趨于最佳用途和最大經(jīng)濟(jì)效益，并使地價(jià)達(dá)到最高。這就要求人們?cè)诶猛恋貢r(shí)，考慮土地的最有效利用原則，使土地的用途和規(guī)模等均為最佳。

3、土地用途變更的困難性。土地用途的變更一般要經(jīng)過(guò)國(guó)土資源管理部門(mén)和城市規(guī)劃部門(mén)的同意，經(jīng)過(guò)一定的審查程序才能完成。

4、土地增值性。一般商品的使用隨著時(shí)間的推移總是不斷地折舊直至報(bào)廢，而土地則不同，在土地上追加投資的效益具有持續(xù)性，而且隨著人口增加和社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，對(duì)土地的投資具有顯著的增值性。

5、土地報(bào)酬遞減的可能性。在技術(shù)不變的條件下對(duì)土地的投入超過(guò)一定限度，就會(huì)產(chǎn)生報(bào)酬遞減的后果，這就要求人們?cè)诶猛恋卦黾油度霑r(shí)，必須尋找在一定技術(shù)、經(jīng)濟(jì)條件投入下投資的適合度，確定適當(dāng)?shù)耐顿Y結(jié)構(gòu)，并不斷改進(jìn)技術(shù)，以便提高土地利用的經(jīng)濟(jì)效益，防止出現(xiàn)土地報(bào)酬遞減的現(xiàn)象。土地報(bào)酬遞減規(guī)律是房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商確定商品房開(kāi)發(fā)層數(shù)的重要因素。

6、土地的產(chǎn)權(quán)特性。不同的權(quán)力附加意味著土地價(jià)值巨大的差異，土地的價(jià)值更多地取決于土地上附加的權(quán)益。

7、土地的不動(dòng)產(chǎn)特性。與土地位置的固定性關(guān)聯(lián)，且需求一般為剛性需求，價(jià)值量也較大。

三、土地資源的特點(diǎn)

1、土地面積絕對(duì)數(shù)量大，相對(duì)數(shù)量小

2、后備土地資源有限

3、土地類(lèi)型多樣，山地多于平地

4、農(nóng)地分布不均勻

5、森林覆蓋率低

6、土地質(zhì)量較差

7、水土資源不平衡

法律依據(jù)：

《土地管理法》

第四十七條

國(guó)家征收土地的，依照法定程序批準(zhǔn)后，由縣級(jí)以上地方人民政府予以公告并組織實(shí)施。擬征收土地的所有權(quán)人、使用權(quán)人應(yīng)當(dāng)在公告規(guī)定期限內(nèi)，持不動(dòng)產(chǎn)權(quán)屬證明材料辦理補(bǔ)償?shù)怯??？h級(jí)以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)組織有關(guān)部門(mén)測(cè)算并落實(shí)有關(guān)費(fèi)用，保證足額到位，與擬征收土地的所有權(quán)人、使用權(quán)人就補(bǔ)償、安置等簽訂協(xié)議；個(gè)別確實(shí)難以達(dá)成協(xié)議的，應(yīng)當(dāng)在申請(qǐng)征收土地時(shí)如實(shí)說(shuō)明。相關(guān)前期工作完成后，縣級(jí)以上地方人民政府方可申請(qǐng)征收土地。

三、征收土地預(yù)公告什么意思

法律分析：征收土地預(yù)公告，是指在征地行為依法報(bào)批前，當(dāng)?shù)氐膰?guó)土資源部門(mén)，將擬征地的用途、位置、征地拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、安置途徑等，以書(shū)面形式告知被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)戶。該公告起到一個(gè)預(yù)告知作用。

法律依據(jù)：《關(guān)于完善征地補(bǔ)償安置制度的指導(dǎo)意見(jiàn)》 第九條 告知征地情況。在征地依法報(bào)批前，當(dāng)?shù)貒?guó)土資源部門(mén)應(yīng)將擬征地的用途、位置、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、安置途徑等，以書(shū)面形式告知被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)戶。在告知后，凡被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)戶在擬征土地上搶栽、搶種、搶建的地上附著物和青苗，征地時(shí)一律不予補(bǔ)償。

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內(nèi)容審核：吳海麗律師

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