內(nèi)容提要：土地征用制度是世界各國為發(fā)展社會公共事業(yè)而設(shè)置的一種法律制度。本文將從我國征地制度的概念談起，透析目前集體土地征用制度的缺陷，進而提出改革的緊迫性。并就改革的方向提些個人的看法。關(guān)鍵詞：土地征用 集體土地 公共利益 安置補償 改革土地征用是發(fā)生在國家和農(nóng)民集體之間的所有權(quán)轉(zhuǎn)移，是指國家為了社會公共利益的需要，按照法律規(guī)定的批準權(quán)限和程序批準，并給農(nóng)民集體和個人補償后，將農(nóng)民集體所有土地轉(zhuǎn)變?yōu)閲宜?。土地征用是保證國家公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)所需土地的一項重要措施。無論是資本主義國家還是社會主義國家，為了發(fā)展社會公共事業(yè)，都設(shè)置了土地征用法律制度，我國《憲法》第10條規(guī)定，國家為了公共利益地需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征用，這是我國實行土地征用地憲法依據(jù)。土地征用具有下列特征：1、國家建設(shè)征用土地的主體必須是國家。只有國家才能在國家建設(shè)征用土地法律關(guān)系中充當征用主體，因為只有國家才能享有國家建設(shè)之需要依法征用集體所有土地的權(quán)利，盡管直接需要土地的并非國家，而是具體的國家機關(guān)，企事業(yè)單位，社會團體以及個人。但是他們作為土地需要的單位只能根據(jù)自己的用地的實際需要，依照法律規(guī)定地程序向土地機關(guān)提出用地申請，并在申請批準后獲得土地的使用權(quán)，另外還要明確國家雖是征用土地的主體，但是實際行使征用土地權(quán)的是各級土地管理機關(guān)和人民政府，他們對外代表國家具體行使此權(quán)。2、國家建設(shè)征用土地是國家行政行為，具有強制性。國家建設(shè)征用土地并非民事行為，而是國家授權(quán)的并依照法律規(guī)定的依據(jù)和程序所實施的行政行為。這是因為國家建設(shè)征用土地法律關(guān)系的主體-國家，土地被征用的集體組織（農(nóng)村集體經(jīng)濟組織或者村民委員會）的地位是不平等的。土地征用法律關(guān)系的產(chǎn)生并非基于雙方的自愿和一致，而是基于國家的單方面的意思表示，無需被征用土地的所有人同意。國家征用土地的指令，是行政命令。對此，土地被征用的集體經(jīng)濟組織必須服從。而且在這種法律關(guān)系中也不遵循等價有償原則。3、國家建設(shè)征用土地是國家公共利益的需要。國家建設(shè)征用土地的原因是國家建設(shè)之需要，也即憲法第5條所指的公共利益的需要。這里所講的國家建設(shè)需要或是公共利益需要，均是從廣義上理解的。大體可以從兩個層次上加以理解：其一，是直接的國家建設(shè)需要或公共利益的需要。比如發(fā)展和興辦國防建設(shè)，公用事業(yè)，市政建設(shè)，交通運輸，水利事業(yè)，國家機關(guān)建設(shè)用地等等，皆是以公共利益為直接目的地事業(yè)，其二，是廣義地國家建設(shè)需要或者廣義的公共利益需要。就是說，凡是有利于社會主義現(xiàn)代化建設(shè)，有利于人民生活水平的提高，有利于綜合國力的加強，諸如設(shè)立國家主管機關(guān)批準的集體企業(yè)，三資企業(yè)，興辦國家主管機關(guān)批準的民辦大學(xué)以及其他社會公益事業(yè)等等，均是廣義上的國家建設(shè)和公共利益之需要。這些情況都可作為國家建設(shè)征用土地的原因。4、國家建設(shè)征用土地必須以土地補償為必備條件。國家建設(shè)征用土地與沒收土地不同，它不是無償?shù)貜娭频剡M行，而是有償?shù)貜娭七M行。土地被征用地集體經(jīng)濟組織應(yīng)當依法取得經(jīng)濟上的補償。國家建設(shè)征用土地與土地征購不同。它并不是等價的特種買賣，而是有補償條件的征用，但是，對被征用土地的適當補償，則是國家建設(shè)征用土地所必不可少的條件，所謂適當補償，就是嚴格依據(jù)土地管理法的規(guī)定給予補償，征地補償以使被征用土地單位的農(nóng)民生活水平不降低為原則。應(yīng)當指出的是，盡管土地為國家征用，但是土地補償費以及其他費用并不是由國家直接支付，而是由用地單位支付，這是因為國家并不直接使用這些土地。用地單位支付這些費用的義務(wù)是直接產(chǎn)生于國家征用土地行政行為和國家批準用地單位用地申請及被征用土地使用權(quán)的行為。5、國家建設(shè)征用土地的標的只能是集體所有的土地。國家建設(shè)征用土地的標的，建國以來經(jīng)歷了一個發(fā)展變化的過程，隨著農(nóng)業(yè)合作社在全國范圍內(nèi)的實現(xiàn)，農(nóng)村土地都變成了農(nóng)村合作經(jīng)濟組織集體所有以后，到了1986年土地管理法規(guī)定的征用土地的標的就只能是集體土地了。應(yīng)當指出的是，國家建設(shè)用地需要用集體所有的土地來滿足，也需要用國家所有的土地來滿足，用集體所有的土地滿足國家建設(shè)用地的法定辦法是征用，用國有土地來滿足國家建設(shè)用地之需要的法定辦法是出讓，劃撥等方式而非征用方式，因為國有土地本來就是國家的，不需要再通過其他方式取得所有權(quán)，國家可直接行使處分權(quán)利。一、土地征用制度的現(xiàn)實意義：1、滿足集體土地進入房產(chǎn)市場的內(nèi)在沖動和外在需求的需要。我國存在較大面積的集體所有的土地，這既是歷史的產(chǎn)物，也是現(xiàn)實的需要。在我國現(xiàn)代化進程中，城鄉(xiāng)差距長期存在，城鄉(xiāng)之間始終存在著一個農(nóng)村向城市所取資金和城市向農(nóng)村所取土地的問題，資源配置的經(jīng)濟學(xué)規(guī)律不可避免要使集體土地涉足城市房產(chǎn)市場；另外隨著我國社會主義經(jīng)濟建設(shè)的順速發(fā)展和社會城市化的加速進行城市對土地的需求將不斷擴大。為了滿足城市對土地的需求，填補需求缺口，城市出了向高空發(fā)展外，就剩下向城市郊區(qū)農(nóng)村索取集體土地這一唯一途徑了，這是必然的，也是解決城市土地需求問題的根本途徑。幾十年來，土地征用制度為完善土地法律制度，保障社會主義建設(shè)順利進行方面發(fā)揮了巨大作用。2、適應(yīng)我國國情，保護農(nóng)業(yè)用地的需要。我國是一個農(nóng)業(yè)大國，同時又是一個人多地少，耕地資源貧乏的國家，集體所有的土地肩負著十幾億人口的溫飽重任，隨著人口的急劇增長與經(jīng)濟建設(shè)的發(fā)展，人地相爭的矛盾將十分突出，因此，國家將“十分珍惜，合理利用土地和切實保護耕地”作為我們的一項基本國策。農(nóng)業(yè)用地改為房地產(chǎn)開發(fā)用地，其短期經(jīng)濟效益確實十分明顯，這成為導(dǎo)致我國耕地減少的直接原因之一，如果對農(nóng)業(yè)用地改為房地產(chǎn)用地不加以限制，任其自由發(fā)展，勢必影響到作為我國經(jīng)濟基礎(chǔ)的農(nóng)業(yè)，增加不安定因素，導(dǎo)致經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的混亂和的效益。設(shè)立土地征用制度就是為了限制集體土地任意進入房產(chǎn)市場，確實需要的，必須履行國家機關(guān)的嚴格審批程序收歸國有后，方可有償出讓。二、集體土地征用應(yīng)遵循的原則1、十分珍惜，合理利用土地和切實保護耕地的原則。[page]我國人口多，耕地少并且在某些地區(qū)耕地又浪費嚴重。隨著人口的逐年增長，耕地將繼續(xù)減少，這是一個不爭的事實，因此土地管理法規(guī)定：十分珍惜，合理利用土地和切實保護耕地是我國的基本國策。各級人民政府應(yīng)當采取措施，全面規(guī)劃，嚴格管理，保護開發(fā)土地資源，制止非法占用土地的行為。在國家建設(shè)征用土地中要做到這一要求，必須堅持：1，加強規(guī)劃，嚴格管理，嚴格控制各項建設(shè)用地2，要優(yōu)先利用荒地，非農(nóng)業(yè)用地，盡量不用耕地3，要優(yōu)先利用劣地，盡量不用良田4，加大土地監(jiān)察和土地違法行為地打擊力度，切實制止亂占耕地地濫用土地行為2、保證國家建設(shè)用地地原則。國家建設(shè)征用土地，被征地單位必須無條件服從， 這不但因為征用土地是國家政治權(quán)力的行使，而且因為國家權(quán)力的行使是為了維護社會的公共利益。社會公共利益是一國的最高利益，是全體人民的共同利益體現(xiàn)，私人行使權(quán)利不得文違背社會公共利益，而且在與社會公共利益相抵觸時就得對私人利益加以限制以維護社會公共利益。國家建設(shè)即是社會公共利益得體現(xiàn)，因此應(yīng)在貫徹節(jié)約土地，保護土地得前提下保證國家建設(shè)用地。3、妥善安置被征地單位和農(nóng)民的原則。集體土地征用意味著農(nóng)民集體土地所有權(quán)的喪失，意味著農(nóng)民對土地的使用收益利益的喪失，故用地單位應(yīng)當根據(jù)國家法律規(guī)定，妥善安排被征地單位和農(nóng)民的生產(chǎn)和生活：一是對被征用土地的生產(chǎn)單位要妥善安排生產(chǎn)，二是對征地范圍內(nèi)的拆遷戶要妥善安置，三是征用的耕地要適當補償，四，是征地給農(nóng)民造成的損失要適當補助。4、誰使用土地誰補償?shù)脑瓌t。土地征用的補償并不是由國家支付，而是由用地單位支付，這是因為，國家并不直接使用所征用的土地，也不是使用該被征用土地建設(shè)項目的直接受益者，而用地單位則兼具這兩個因素，由其支付征用土地補償是合理的。用地單位的補償是一項法定義務(wù)，承擔此項義務(wù)是使用被征土地的必要條件。用地單位必須按法定的標準，向被征用土地的集體組織給予補償。三、集體土地征用制度實施狀況國土資源部耕地保護司司長潘明才在日前說，“農(nóng)民占我國9億人口，他們的權(quán)益能否得到保護，他們的長遠生計是否得到解決，是關(guān)系到國家和社會穩(wěn)定的大問題，也是關(guān)系到能否實現(xiàn)小康社會的大問題”。據(jù)了解，一塊農(nóng)地，一旦成為城鎮(zhèn)或工業(yè)用地，其市值上升幾十倍甚至百倍。根據(jù)現(xiàn)行法律，如果農(nóng)民的土地按合法途徑由國家征用，相關(guān)補償費用包括土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗補償費。其中，土地補償費和安置補助費的總和，按規(guī)定最高不得超過土地被征用前三年平均年產(chǎn)值的30倍。而按照我國東部地區(qū)一般耕地年產(chǎn)值800元左右計算，每畝土地補償費至多2萬多元，僅相當于普通公務(wù)員一兩年的工資收入。如果說農(nóng)村集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)是給農(nóng)民“賺點零花錢”的話，那么征用地的補償收入則就是他們的“養(yǎng)老錢”、“保命錢”，但他們目前所得到的這筆錢還不足以承擔這兩項職責(zé)。隨著近年我國城市化、工業(yè)化、現(xiàn)代化的快速推進，需要以通過政府征用的方式供應(yīng)大量建設(shè)用地。但由于我國征用土地制度存在許多缺陷，使農(nóng)村土地被征地后的農(nóng)民利益得不到有力的保障這一問題日益突出。這些缺陷主要有：一是征地范圍過寬。從實踐來看，“濫用”征地權(quán)現(xiàn)象十分普遍，所有項目凡涉及占用集體土地，農(nóng)用地轉(zhuǎn)為非農(nóng)建設(shè)用地的一律動用國家征地權(quán)。二是征地補償標準偏低。三是征地引起的社會問題多。由于征地制度不完善，操作隨意性大，由征地造成的上訪、糾紛居高不下，同時也是產(chǎn)生政府腐敗的根源之一。四是征地程序不透明。五是被征地農(nóng)民安置措施不完善。我國現(xiàn)行土地征用制度所存在的這些問題，一部分是實施中的問題，如面積不準確、地類不準確、產(chǎn)值不準確、不按法定程序征地、拖欠農(nóng)民補償費等。但有一些是制度本身的問題，或者說是土地征用制度落后于整個經(jīng)濟體制改革所產(chǎn)生的問題，如各項補償標準偏低、農(nóng)民安置或再就業(yè)等問題。顯然，由于經(jīng)濟體制的轉(zhuǎn)軌，原來在計劃經(jīng)濟體制下逐漸形成的土地征用制度越來越難以適應(yīng)新的形勢，許多問題開始暴露出來。而征地問題產(chǎn)生的最根本原因是長期以來無視和任意侵害農(nóng)民的土地產(chǎn)權(quán)利益，農(nóng)民的土地權(quán)益沒有得到法律上明確的界定和保護。事實上，1998年修改后實施的新《土地管理法》，本質(zhì)上仍然是以計劃經(jīng)濟的思路為指導(dǎo)，征地管理的指導(dǎo)思想主要是滿足國家建設(shè)需要，對農(nóng)民集體土地的征用并沒有充分考慮按市場公平的原則進行補償。由于上述缺陷的存在，我國征地制度與社會經(jīng)濟發(fā)展的需要不相適應(yīng)，在一定程度上導(dǎo)致征地過程中農(nóng)民的權(quán)益常常受到侵犯，這已經(jīng)成為建設(shè)用地中違反法律亟須被關(guān)注的情況。一些地方政府違反法律規(guī)定濫用征地權(quán)，強行征用農(nóng)民的集體土地，侵犯農(nóng)民的土地承包權(quán)；或為增加招商吸引力，壓低征地補償費標準；有的國家重點工程和地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目為多獲取土地收益，或為節(jié)省工程投資，普遍存在壓低征地補償費標準的情況。另外在征地費管理和使用上，存在征地補償費不到位的情況，嚴重影響了被征地農(nóng)民群眾生產(chǎn)和生活的安置。特別是一些地方政府將征地補償費層層截留、挪用，這些侵犯農(nóng)民利益的行為，不僅嚴重損壞了政府形象，而且加劇了對耕地的亂占濫用，造成無地少地農(nóng)民的不斷上訪。據(jù)有關(guān)部門統(tǒng)計，近年來土地上訪案件占整個上訪的1／3，而其中相當一部分是因征地補償安置問題。但目前農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度不健全，土地產(chǎn)權(quán)主體不明晰，權(quán)能設(shè)置不完整，農(nóng)民無法有效地運用法律武器維護自己的權(quán)益，保護耕地。因此，與我國加入WTO后加快建立社會主義市場經(jīng)濟體制的大環(huán)境相比，現(xiàn)行的土地征用制度已經(jīng)到了非改不可的地步。那么如何改，其方向又在哪里呢？筆者有以下幾點不成熟的建議：1、制度改革的整體思路前文提到，目前農(nóng)村集體土地征用制度帶有明顯的計劃經(jīng)濟成分，要想一改土地征用現(xiàn)狀，首要解決的必須是對現(xiàn)行制度的改革。對此，黨中央、國務(wù)院在中央農(nóng)村工作會議和相關(guān)意見中早已明確強調(diào)要“進一步完善農(nóng)村土地征用辦法，逐步建立符合社會主義市場經(jīng)濟要求、有利于經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展、有利于保護耕地、保護農(nóng)民利益的土地征用制度。”從目前各方的意見來看，征地制度改革的總體思路和模式有多種可能的方案。一種觀點認為，土地征用應(yīng)嚴格區(qū)分為公益性用地和經(jīng)營性用地兩類：公益性用地繼續(xù)實行現(xiàn)行的征地補償制，由政府直接向農(nóng)民征地；經(jīng)營性用地實行市場購買制，由土地使用者直接向農(nóng)民集體購買，政府只管審批、監(jiān)管、收稅和登記。這種方案較之現(xiàn)行的土地征用制度是向前邁進了一步，但最大的問題是對農(nóng)民的不公平。因為同樣位置相鄰的土地，可能由于分別屬于公益性用地和經(jīng)營性用地而導(dǎo)致補償價格相差巨大，農(nóng)民很難服氣。其次放開經(jīng)營性用地，允許土地使用者直接向農(nóng)民集體購買土地，可能會使政府對城市土地一級市場和土地供應(yīng)總量的管理失控，同時也使耕地保護失控。此外，由于在體制轉(zhuǎn)軌過程中，公益性用地和經(jīng)營性用地在很多情況下難以區(qū)分，這勢必造成新的腐敗尋租空間。[page]第二種觀點認為，可以像西方市場經(jīng)濟國家一樣，實行完全的市場購買制。即由土地使用者直接向農(nóng)民集體購買土地，政府用地也向農(nóng)民集體購買。其優(yōu)點是，可以實現(xiàn)完全的市場公平，有利于保護農(nóng)民利益。但缺點也非常明顯，政府對城市土地一級市場和土地供應(yīng)總量的管理很可能失控。同時，農(nóng)民出于自身的利益，在土地產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)移的談判中可能漫天要價，導(dǎo)致成本推動型的地價上漲，對城市地價水平和房地產(chǎn)市場帶來巨大影響，這在市場經(jīng)濟國家是常見的。第三種方案是，實行政府征購制。即由政府按照市場公平原則向農(nóng)民集體征購?fù)恋兀俑鶕?jù)供地計劃向直接的土地使用者供地。這樣既有利于保護農(nóng)民利益，實現(xiàn)市場公平，又有利于城市土地市場穩(wěn)定和農(nóng)村土地資源的保護，有利于土地供應(yīng)總量的控制，其體制變遷的障礙也比較小。當然，這個方案也有其難點，即如何實現(xiàn)市場公平，其關(guān)鍵又在于如何形成公平的土地產(chǎn)權(quán)的市場價格。從以上各種方案的優(yōu)缺點進行比較，并結(jié)合我國的現(xiàn)實國情，毫無疑問，我們的選擇應(yīng)該是第三種方案。2、制度改革的目標從建立社會主義市場經(jīng)濟體制的總要求來看，土地征用制度改革的最終目標應(yīng)當是：通過明晰和完善農(nóng)民集體土地產(chǎn)權(quán)體系，以市場公平交易的原則實現(xiàn)土地產(chǎn)權(quán)的轉(zhuǎn)移，即以新的征購制度代替原來的征地補償制，切實保護農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)利益，合理依法分配土地增值收益，建立農(nóng)民進城再就業(yè)和社會保險的新機制，保障合理的建設(shè)用地的需求，加快城市化進程，最終建立與國際接軌的市場經(jīng)濟體制。3、制度改革的指導(dǎo)原則實現(xiàn)土地征用制度改革的指導(dǎo)原則應(yīng)該包括：農(nóng)民集體的土地產(chǎn)權(quán)利益得到明確體現(xiàn)和保護；保障國家建設(shè)和各項經(jīng)濟建設(shè)對土地合理和正常需求的供給；土地增值收益得到合理分配；建立農(nóng)民再就業(yè)和社會保障的法律、法規(guī)；從我國現(xiàn)實國情出發(fā)，與現(xiàn)行土地管理中的土地用途管制、規(guī)劃管理、計劃管理、登記管理等制度相銜接，建立政府對資源和市場進行透明、公正、高效監(jiān)管的新體制；與相關(guān)方面的改革銜接配套。4、土地征用制度的法律環(huán)境調(diào)整從現(xiàn)行制度的法律環(huán)境來看，由于農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)中一些問題尚未得到最終確定，這對建立新的土地征購制度必然帶來影響。例如，關(guān)于農(nóng)地非農(nóng)建設(shè)發(fā)展權(quán)的問題。 有人認為，明確確立國家擁有農(nóng)地轉(zhuǎn)為非農(nóng)建設(shè)用地的發(fā)展權(quán)，可以明晰土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系，有利于保護耕地，有利于規(guī)范土地市場，有利于推動土地管理體制的改革，并為國家提供穩(wěn)定的財政收入。從實際情況來看，農(nóng)地非農(nóng)建設(shè)發(fā)展權(quán)無非是歸屬于農(nóng)民集體土地產(chǎn)權(quán)或者是由國家持有。如果該權(quán)利歸于農(nóng)民，則任何組織、企業(yè)或者個人征購或購買農(nóng)地用于非農(nóng)建設(shè)時必須包括此項權(quán)利，即征購?fù)恋氐膬r格中應(yīng)該包括此項權(quán)利的價格；如果此項權(quán)利歸國家所有，則國家征地時就無需向農(nóng)民購買此項權(quán)利，征地價格就只包括農(nóng)地的農(nóng)用價格和農(nóng)地的社會保障價格，而其它任何經(jīng)濟組織或個人購買農(nóng)地用于非農(nóng)建設(shè)時除了必須向農(nóng)民購買農(nóng)地的經(jīng)營使用權(quán)外，還要向國家購買農(nóng)地非農(nóng)建設(shè)發(fā)展權(quán)。這一點其實和現(xiàn)行的征地制度非常相似，因為按照目前實際，用地者購買城鎮(zhèn)國有出讓土地使用權(quán)所付的價格與政府從農(nóng)民手中征地所支付的征地價格的差額，實際即為農(nóng)地非農(nóng)建設(shè)發(fā)展權(quán)的價格。筆者認為，雖然從現(xiàn)實的情況看，農(nóng)村集體所有權(quán)中似乎確實不含有此項權(quán)利，此項權(quán)利目前似乎確實仍然是由國家所持有。這是目前的一個現(xiàn)實，但是并不必然表明它就是合理的，究竟將此項權(quán)利劃定給農(nóng)村集體還是明確設(shè)定在國家手里，此事涉及各方利益，事關(guān)重大。一方面，農(nóng)地非農(nóng)建設(shè)發(fā)展權(quán)在多數(shù)情況下只是一項隱性的權(quán)利，其權(quán)利的實現(xiàn)即顯性化需要具備一定的條件：有明確的現(xiàn)實的轉(zhuǎn)化為建設(shè)用地的需求，符合土地利用規(guī)劃，得到政府的農(nóng)地轉(zhuǎn)用審批。另一方面，從完善農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)體系，保護農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)利益，建立符合市場經(jīng)濟體制的征地制度的總要求來看，農(nóng)地非農(nóng)建設(shè)發(fā)展權(quán)還是放在農(nóng)民集體手中更為合理。其理由是：首先，如果農(nóng)地發(fā)展權(quán)不給予集體土地所有權(quán)，則所有權(quán)本身是不完整的，從產(chǎn)權(quán)體系理論來說是講不通的。其次，國家建立農(nóng)地轉(zhuǎn)用審批制度的目的是為了控制農(nóng)地轉(zhuǎn)為非農(nóng)地的數(shù)量和速度，是為了保護耕地，而不是為了剝奪農(nóng)民土地利益。作為國家或者政府，要獲取或調(diào)節(jié)土地收益的分配，完全可以采用其他的辦法，如征收土地增值稅，而沒有必要去爭得一個在現(xiàn)實中很難加以明確的產(chǎn)權(quán)。第三，如果農(nóng)地非農(nóng)建設(shè)發(fā)展權(quán)在國家手中，則農(nóng)民在申請宅基地建房、以及農(nóng)村集體企業(yè)建設(shè)申請用地時，都應(yīng)該花錢向國家購買此項權(quán)利，這不僅不合理，也不符合現(xiàn)實的實際。第四，將農(nóng)地非農(nóng)建設(shè)發(fā)展權(quán)放在國家，這與當前正在進行的農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)改革的方向也不相符，因為此項改革的根本就在于承認農(nóng)民集體建設(shè)用地的產(chǎn)權(quán)性質(zhì)，而農(nóng)民集體建設(shè)用地的產(chǎn)權(quán)就包含了農(nóng)地的非農(nóng)建設(shè)發(fā)展權(quán)。因此，從總體思路上來說，基于農(nóng)民的土地產(chǎn)權(quán)為全產(chǎn)權(quán)，即農(nóng)地的非農(nóng)建設(shè)發(fā)展權(quán)歸農(nóng)民所有的權(quán)利假設(shè)，新的土地征購制度可以概括為如下模式：1、國家建設(shè)和城鎮(zhèn)建設(shè)用地實行完全的政府征購制；2、征購農(nóng)民集體土地應(yīng)按照公正、公開、平等的市場價格定價的原則進行；3、農(nóng)民集體土地產(chǎn)權(quán)進入市場轉(zhuǎn)移（包括被政府征購），要按照市場管理法則，繳納各種法定的稅費，包括土地增值稅；4、失去土地的農(nóng)民在再就業(yè)問題上應(yīng)當?shù)玫秸行У姆龀?，并享有當?shù)爻鞘芯用裣碛械乃惺I(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老保險等同等待遇。完整的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度是構(gòu)建新的土地征購制度的基礎(chǔ)。為了構(gòu)建符合市場經(jīng)濟體制的新的征地制度，必須要對農(nóng)民集體土地中的各項產(chǎn)權(quán)，包括集體土地所有權(quán)、土地承包經(jīng)營權(quán)、集體建設(shè)用地使用權(quán)、集體土地各項有限處分權(quán)、以及政府對農(nóng)民集體土地所擁有的征購權(quán)，即強制購買權(quán)等進行明確的規(guī)定。作為一個系統(tǒng)工程，土地征用制度改革牽一發(fā)而動全身，涉及觀念、體制、法律法規(guī)、利益調(diào)整等方方面面，很難在短期內(nèi)一蹴而就。因此，在指導(dǎo)思想和實施步驟上應(yīng)當采取分步實施的方式：第一步先解決當前土地征用中最迫切需要解決的問題，包括提高征地補償?shù)淖畹蜆藴?、征地程序的公正透明、杜絕非法截留補償費、保護農(nóng)民的基本生存權(quán)力等；第二步逐步對所有征地不分何種項目類型均過渡到征購制，初步實現(xiàn)現(xiàn)有土地權(quán)利轉(zhuǎn)移上的市場公平；第三步是在土地法制訂過程中，按照市場經(jīng)濟體制的要求，對農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)體系加以明確和規(guī)范，從土地產(chǎn)權(quán)管理和土地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)的意義上規(guī)范城鎮(zhèn)和國家建設(shè)用地的取得和供給，最終實現(xiàn)與國際接軌的市場經(jīng)濟體制。[page]主要參考書目：1、《房地產(chǎn)法》符啟林著 法律出版社2002年版。2、《城市房地產(chǎn)開發(fā)用地法律制度研究》符啟林著 法律出版社2000年7月版。3、《房地產(chǎn)管理法及配套規(guī)定新釋新解》梁書文 馬建華 張衛(wèi)國主編 人民法院出版社。4、《土地管理法及配套規(guī)定新釋新解》梁書文 黃赤東主編 人民法院出版社。5、《土地管理法新釋與例解》付強主編 同心出版社。6、《房地產(chǎn)法教程》 溫世揚等主編 武漢大學(xué)出版社1996年版。

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內(nèi)容審核：劉偉濤律師

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