一、從行政法的角度來(lái)看，各類(lèi)防疫工作領(lǐng)導(dǎo)小組、指揮辦等機(jī)構(gòu)的法律性質(zhì)是什么？

這個(gè)問(wèn)題在行政法上不難理解。

      從常理來(lái)說(shuō)，我們都知道，從中央到地方的疫情防控指揮部或是領(lǐng)導(dǎo)小組，其所發(fā)布的通告、命令一類(lèi)的公文在該行政轄區(qū)內(nèi)是有效力的。

      而作為公民的我們，為什么要聽(tīng)從疫情防控指揮部一類(lèi)“臨時(shí)機(jī)構(gòu)”的指揮呢?這是因?yàn)檫@些“臨時(shí)機(jī)構(gòu)”的權(quán)力是來(lái)自于并不“臨時(shí)”的各級(jí)黨政機(jī)關(guān)。

      沒(méi)錯(cuò)，簡(jiǎn)單來(lái)說(shuō)，疫情防控指揮部或是領(lǐng)導(dǎo)小組，都可以理解為是設(shè)立這個(gè)“臨時(shí)機(jī)構(gòu)”的“常設(shè)機(jī)構(gòu)”的馬甲。

      在實(shí)踐中，如果沒(méi)有為馬甲專(zhuān)門(mén)刻章的話，會(huì)采取“代章”的方式來(lái)解決這個(gè)問(wèn)題，各地處理起來(lái)還是互有差距，既有采取衛(wèi)健委“代”的方式，也有直接蓋上本地政府的大印的。

      回溯設(shè)立此類(lèi)“應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)”的法理依據(jù)，在2007通過(guò)的《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)事件法》中有載:

第八條國(guó)務(wù)院在總理領(lǐng)導(dǎo)下研究、決定和部署特別重大突發(fā)事件的應(yīng)對(duì)工作;根據(jù)實(shí)際需要，設(shè)立國(guó)家突發(fā)事件應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)工作;必要時(shí)，國(guó)務(wù)院可以派出工作組指導(dǎo)有關(guān)工作。

      縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府設(shè)立由本級(jí)人民政府主要負(fù)責(zé)人、相關(guān)部門(mén)負(fù)責(zé)人、駐當(dāng)?shù)刂袊?guó)人民解放軍和中國(guó)人民武裝警察部隊(duì)有關(guān)負(fù)責(zé)人組成的突發(fā)事件應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、協(xié)調(diào)本級(jí)人民政府各有關(guān)部門(mén)和下級(jí)人民政府開(kāi)展突發(fā)事件應(yīng)對(duì)工作;根據(jù)實(shí)際需要，設(shè)立相關(guān)類(lèi)別突發(fā)事件應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)，組織、協(xié)調(diào)、指揮突發(fā)事件應(yīng)對(duì)工作。

      上級(jí)人民政府主管部門(mén)應(yīng)當(dāng)在各自職責(zé)范圍內(nèi)，指導(dǎo)、協(xié)助下級(jí)人民政府及其相應(yīng)部門(mén)做好有關(guān)突發(fā)事件的應(yīng)對(duì)工作。因此，如果對(duì)于地方各級(jí)政府的疫情防控政策所依據(jù)“紅頭文件”[1]或是具體行政行為向法院提出審查，那么簡(jiǎn)單明了，系誰(shuí)設(shè)立，即起訴誰(shuí)。

      當(dāng)然了，在實(shí)踐中還會(huì)出現(xiàn)更為復(fù)雜的情況。例如，上級(jí)政府發(fā)布了一項(xiàng)疫情防控政策，因疫情防控需對(duì)信鴿及鴿籠進(jìn)行清理，而后其派出機(jī)構(gòu)或是職能部門(mén)依據(jù)這項(xiàng)政策做出了一定的具體行政行為，那么就需要就事論事。行政相對(duì)人此時(shí)就不能直接起訴區(qū)政府，而需要以做出具體行政行為的“有關(guān)部門(mén)”為被告了。

      在天津市河北區(qū)的一個(gè)案件中，法院是這么論述的，

      我市啟動(dòng)重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件一級(jí)響應(yīng)，市疫情防控指揮部依法下發(fā)《意見(jiàn)》，決定采取相應(yīng)應(yīng)急處置措施，屬于非常態(tài)行政管理行為，因此被訴拆除鴿棚行為應(yīng)受《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》的調(diào)整，屬于該法規(guī)定的應(yīng)急處置措施?！锻话l(fā)事件應(yīng)對(duì)法》第七條的規(guī)定，被告作為天津市河北區(qū)人民政府的派出機(jī)關(guān)，應(yīng)當(dāng)對(duì)該行政區(qū)域內(nèi)突發(fā)事件的應(yīng)對(duì)工作負(fù)責(zé)，實(shí)施有關(guān)防控措施主體適格。

      行政機(jī)關(guān)采取的應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的措施，與突發(fā)事件可能造成社會(huì)危害的性質(zhì)、程度和范圍相適應(yīng)，人民法院應(yīng)當(dāng)依法予以支持。在重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件一級(jí)響應(yīng)情況下，對(duì)違法鴿棚的應(yīng)急處置措施，從公共利益方面和整體成本方面考量，采取拆除這一應(yīng)急處置措施是最優(yōu)選擇。被告履行職責(zé)義務(wù)，實(shí)施被訴行政行為的目的及方式具有正當(dāng)性。被告為履行市、區(qū)兩級(jí)疫情防控指揮部發(fā)布的《意見(jiàn)》和《通知》設(shè)定的職責(zé)義務(wù)，作出《通告》，直接送達(dá)原告，并與原告溝通談話，但原告未自覺(jué)履行應(yīng)盡義務(wù)，因此被告實(shí)施應(yīng)急處置措施，拆除了原告的鴿棚，符合正當(dāng)程序原則。綜上所述，被告實(shí)施的應(yīng)急處置措施行為，于法有據(jù)，應(yīng)確認(rèn)合法。[2]雖然目前新冠肺炎已經(jīng)肆意蔓延數(shù)年，看起來(lái)不是“臨時(shí)”了，但我們從嚴(yán)格的法律立場(chǎng)出發(fā)，這依然是法律定義的突發(fā)事件。為應(yīng)對(duì)這樣突發(fā)事件設(shè)立的各類(lèi)指揮部或是領(lǐng)導(dǎo)小組，也只能是“臨時(shí)機(jī)構(gòu)”，而非人民政府的“內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)”。

      如果大家感興趣的話，還能發(fā)現(xiàn)生活中還有許許多多的臨時(shí)機(jī)構(gòu)，比如“拆遷辦公室”“城中村改造工作指揮部”等等，其實(shí)性質(zhì)都是一致的，“無(wú)定員無(wú)定編”，任務(wù)完成即須告解散。

      最后，衷心的希望，這些應(yīng)對(duì)突發(fā)事件而生的“臨時(shí)機(jī)構(gòu)”，可以早日完成自己的使命。

      最后的一些補(bǔ)充，如 @吳如翔 老師指出的，對(duì)疫情指揮部最為貼切的定義當(dāng)是“議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)”，我們所熟知的“國(guó)務(wù)院學(xué)位委員會(huì)”等等就是較為典型的議事機(jī)構(gòu)，不過(guò)通常來(lái)說(shuō)議事機(jī)構(gòu)是沒(méi)有“實(shí)體的”，但會(huì)有一個(gè)負(fù)責(zé)組織“議事”的辦公室來(lái)實(shí)際負(fù)責(zé)機(jī)構(gòu)的職能，而這個(gè)辦公室則一般依附于既有的機(jī)構(gòu)而存在的，如國(guó)務(wù)院學(xué)位委員會(huì)辦公室實(shí)際就是教育部學(xué)位管理與研究生教育司。

      但在本次疫情防控的過(guò)程中，雖然一些地區(qū)也依托市政府辦公室、衛(wèi)健委等機(jī)構(gòu)設(shè)置了疫情防控領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室一類(lèi)的機(jī)構(gòu)，但部分地區(qū)的“指揮部/小組”這一法理上的“議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)”并沒(méi)有做合適的區(qū)分，在法律上已經(jīng)無(wú)需借助“辦公室”或“寄生在其他機(jī)關(guān)”，已然自行“實(shí)體化”了。

如綏化市疫情防控指揮部可以責(zé)令教育局進(jìn)行整改目前部分地區(qū)的人大已經(jīng)直接將部分行政管理權(quán)限賦予給了防指部:

      二、市、區(qū)人民政府應(yīng)該按照黨中央的決策部署和上級(jí)的要求，統(tǒng)籌、組織、推進(jìn)全市疫情防控工作。疫情防控期間，市防控新冠肺炎疫情工作指揮部統(tǒng)一組織、協(xié)調(diào)、指揮轄區(qū)內(nèi)疫情防控工作，區(qū)、鎮(zhèn)街疫情防控指揮機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)組織、落實(shí)轄區(qū)內(nèi)疫情防控工作。

      三、市、區(qū)人民政府和市、區(qū)防控新冠肺炎疫情工作指揮部根據(jù)疫情防控需要，在醫(yī)療衛(wèi)生、防疫管理、隔離觀察、道口管理、交通運(yùn)輸、社區(qū)管理、資金保障、市場(chǎng)管理、場(chǎng)所管理、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)、勞動(dòng)保障、市容環(huán)境、野生動(dòng)物管理等方面，規(guī)定臨時(shí)性應(yīng)急行政管理措施或者發(fā)布決定、命令、通告等，并報(bào)市、區(qū)人大常委會(huì)備案。[3]地方人大將“在醫(yī)療衛(wèi)生、防疫管理、隔離觀察、道口管理、交通運(yùn)輸、社區(qū)管理、資金保障、市場(chǎng)管理、場(chǎng)所管理、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)、勞動(dòng)保障、市容環(huán)境、野生動(dòng)物管理等方面，規(guī)定臨時(shí)性應(yīng)急行政管理措施或者發(fā)布決定、命令、通告等”的權(quán)力，直接授予了“市、區(qū)防控新冠肺炎疫情工作指揮部”，從法理上指揮部這一“協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)”直接就擁有了直接進(jìn)行應(yīng)急處理的權(quán)力，而在實(shí)踐中各地政府也習(xí)慣于直接用疫情工作指揮部或領(lǐng)導(dǎo)小組一類(lèi)的名義直接進(jìn)行命令、通告的發(fā)布，僅在疫情初期還有部分地方政府選擇以自身名義予以公布的[4]。

      而且，各個(gè)政府機(jī)構(gòu)同樣會(huì)設(shè)置一個(gè)疫情防控小組，一般情況是指派專(zhuān)人負(fù)責(zé)轉(zhuǎn)發(fā)一些防疫政策了事，但如果碰上教育行政部門(mén)，那他們的領(lǐng)導(dǎo)小組下發(fā)的一些政策可是實(shí)實(shí)在在的影響到很多學(xué)生，此時(shí)就很難說(shuō)這是一個(gè)“虛級(jí)”議事機(jī)構(gòu)，而更像是教育行政部門(mén)的新馬甲了。

      這也是疫情指揮部/領(lǐng)導(dǎo)小組這一“議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)”應(yīng)當(dāng)被認(rèn)為是和以往的“議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)”略有不同之處。這一點(diǎn)也與 @千手關(guān)叔 的思考有相近之處。

參考^即“人民政府在緊急狀態(tài)情況下依法發(fā)布的決定、命令”^董某某與天津市河北區(qū)人民政府鐵東路街道辦事處城鄉(xiāng)建設(shè)行政管理:房屋拆遷管理(拆遷)一審行政案^《廣州市人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于依法全力做好新冠肺炎疫情防控工作的決定》^《中共上海市委、上海市人民政府關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)我市新型冠狀病毒感染的肺炎疫情防控工作的通知》

二、地方政府在行政區(qū)域內(nèi)管理社會(huì)公共事務(wù)的權(quán)利主要有 法律問(wèn)題

法律分析:

監(jiān)督權(quán)、檢查權(quán)、議決權(quán)、執(zhí)行權(quán)、行政權(quán)。

法律依據(jù):

《中華人民共和國(guó)地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》

第六十六條 省、自治區(qū)、直轄市的人民政府的各工作部門(mén)受人民政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，并且依照法律或者行政法規(guī)的規(guī)定受?chē)?guó)務(wù)院主管部門(mén)的業(yè)務(wù)指導(dǎo)或者領(lǐng)導(dǎo)。

自治州、縣、自治縣、市、市轄區(qū)的人民政府的各工作部門(mén)受人民政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，并且依照法律或者行政法規(guī)的規(guī)定受上級(jí)人民政府主管部門(mén)的業(yè)務(wù)指導(dǎo)或者領(lǐng)導(dǎo)。

第六十七條 省、自治區(qū)、直轄市、自治州、縣、自治縣、市、市轄區(qū)的人民政府應(yīng)當(dāng)協(xié)助設(shè)立在本行政區(qū)域內(nèi)不屬于自己管理的國(guó)家機(jī)關(guān)、企業(yè)、事業(yè)單位進(jìn)行工作，并且監(jiān)督它們遵守和執(zhí)行法律和政策。

三、縣級(jí)以上什么部門(mén)對(duì)本行政區(qū)域疫苗監(jiān)督管理工作負(fù)責(zé)

法律分析：縣級(jí)以上地方人民政府對(duì)本行政區(qū)域疫苗監(jiān)督管理工作負(fù)責(zé)。

法律依據(jù)：《中華人民共和國(guó)傳染病防治法》

第五條 各級(jí)人民政府領(lǐng)導(dǎo)傳染病防治工作。

縣級(jí)以上人民政府制定傳染病防治規(guī)劃并組織實(shí)施，建立健全傳染病防治的疾病預(yù)防控制、醫(yī)療救治和監(jiān)督管理體系。

第六條 國(guó)務(wù)院衛(wèi)生行政部門(mén)主管全國(guó)傳染病防治及其監(jiān)督管理工作?？h級(jí)以上地方人民政府衛(wèi)生行政部門(mén)負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)的傳染病防治及其監(jiān)督管理工作。

縣級(jí)以上人民政府其他部門(mén)在各自的職責(zé)范圍內(nèi)負(fù)責(zé)傳染病防治工作。

軍隊(duì)的傳染病防治工作，依照本法和國(guó)家有關(guān)規(guī)定辦理，由中國(guó)人民解放軍衛(wèi)生主管部門(mén)實(shí)施監(jiān)督管理。

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