一、新行政處罰法的制度創(chuàng)新：沒收違法全部所得

2021 年 1 月 22 日修訂通過、7 月 15 日起生效的《行政處罰法》亮點很多，包括對行政處罰的定義、種類、法律適用、程序等問題都進行了修改和完善。律師將注意力放在沒收違法所得這一制度，試圖對這個看似簡單實則復(fù)雜的財產(chǎn)罰種類進行解讀。

在法律層面上首次對違法所得進行認定

      新行政處罰法第28條第2款規(guī)定:“當事人有違法所得，除依法應(yīng)當退賠的外，應(yīng)當予以沒收。違法所得是指實施違法行為所取得的款項。法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章對違法所得的計算另有規(guī)定的，從其規(guī)定?！?/p>

      這是我國在法律的層面上首次對違法所得的認定予以明確規(guī)定。

      首先，該條明確了部門規(guī)章對違法所得的計算另有規(guī)定的，從其規(guī)定，肯定了實踐中通過部門規(guī)章對違法所得進行細化的做法。其次，強調(diào)了違法所得系因“實施違法行為”所獲得的“款項”，明確了違法行為與所獲款項之間應(yīng)當具有直接的、客觀的、常識認可的因果關(guān)系，而不是寬泛的關(guān)系。不能將當事人在實施違法行為時獲得的全部款項或者任何一種收益，都認定為與該違法行為之間存在因果關(guān)系從而沒收。最后，采用“款項”表達的認定方法，明確了違法所得原則上并不扣除成本，對于法律、行政法規(guī)、規(guī)章中沒有明確違法所得計算標準，執(zhí)法部門難以確定的情況下，賦予其兜底的認定標準，從而體現(xiàn)了行政處罰的懲戒性功能，同時也讓人民群眾在每一個行政執(zhí)法活動中感受的公平和正義。

明確違法所得的計算標準

      沒收違法所得，既符合任何人不得從違法行為中獲益這一基本法理，也能有效解決某些領(lǐng)域當中存在的因為違法成本低造成的違法行為屢禁不止的問題。但長期以來，我國學界及實務(wù)界中關(guān)于違法所得的計算標準并沒有達成共識，主要包括通過違法活動所獲得的全部收入(也叫“總額說”)和非法收益(也叫“利潤說”)兩個標準，區(qū)別在于是否扣除成本。比如，國務(wù)院法制辦公室對商務(wù)部關(guān)于請明確《中華人民共和國導彈及相關(guān)物項和技術(shù)出口管制條例》等行政法規(guī)中“違法所得”的函的復(fù)函中載明，“違法所得”是指從事違法行為的全部實際收入;而在《工商行政管理機關(guān)行政處罰案件違法所得認定辦法》第2條規(guī)定:“工商行政管理機關(guān)認定違法所得的基本原則是:以當事人違法生產(chǎn)、銷售商品或者提供服務(wù)所獲得的全部收入扣除當事人直接用于經(jīng)營活動的適當?shù)暮侠碇С?，為違法所得?！笨梢?，不只是在學界，在法律規(guī)范中的認定標準也存在重大分歧。

      而根據(jù)新行政處罰法，沒收違法所得作為一種行政處罰種類，必然要符合行政處罰的法律定義，即第2條規(guī)定，“行政處罰是指行政機關(guān)依法對違反行政管理秩序的公民、法人或者其他組織，以減損權(quán)益或者增加義務(wù)的方式予以懲戒的行為?！笔枪?，沒收違法所得必須具備懲戒性。如果按照“利潤說”的計算標準，違法者只是將原本就不屬于自己合法擁有的財產(chǎn)交由國家，并沒有受到懲戒。因此，按照體系解釋的應(yīng)有之義，沒收違法所得的計算標準只有采取“總額說”方能體現(xiàn)其作為財產(chǎn)罰應(yīng)當具有的懲罰性功能。

      綜上所述，行政機關(guān)在適用法律規(guī)范計算違法所得時，如果法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章對違法所得的計算有規(guī)定的，從其規(guī)定，如無規(guī)定，應(yīng)當采取“總額說”。例如《疫苗管理法》第 80 條第 3 款規(guī)定:“生產(chǎn)、銷售的疫苗屬于假藥，或者生產(chǎn)、銷售的疫苗屬于劣藥且情節(jié)嚴重的，由省級以上人民政府藥品監(jiān)督管理部門對法定代表人、主要負責人、直接負責的主管人員和關(guān)鍵崗位人員以及其他責任人員，沒收違法行為發(fā)生期間自本單位所獲收入......”該處將相關(guān)責任人員違法期間的工資性收入也納入沒收范圍，實質(zhì)上是對違法所得的內(nèi)容做了擴展。

      當然，此處有邏輯不能自洽之處，即其他法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章若采取“利潤說”的認定標準，則和新行政處罰法所采取的“總額說”的認定標準不一致，存在法律沖突的可能，這是需要進一步解決的問題。

國庫退庫制度保障應(yīng)當退賠部分得以落實

      新行政處罰法規(guī)定違法所得除依法退賠的外，應(yīng)當予以沒收?！耙婪ㄍ速r”的規(guī)定遵循了民事責任優(yōu)先于行政責任的規(guī)定，這同民法典、消費者權(quán)益保護法等我國其他法律規(guī)定的立法思路一致，例如《民辦教育促進法》第 62 條規(guī)定，民辦學校有發(fā)布虛假招生簡章或者廣告騙取錢財?shù)冗`法行為，有違法所得的，退還所收費用后沒收違法所得。這一定程度上降低了受害者的維權(quán)成本，保護了受害者的合法權(quán)益。

      不過，行政執(zhí)法實踐中對“退賠”情形的認定存在較大困難，因此，這一規(guī)定客觀上也增加了行政執(zhí)法過程中違法所得認定的難度，甚至有觀點認為在沒有依法退賠的情況下就無法做出沒收違法所得的決定。為此，新行政處罰法第 74 條第 3 款專門規(guī)定了國庫退庫制度:“除依法應(yīng)當退還、退賠的外，財政部門不得以任何形式向作出行政處罰決定的行政機關(guān)返還罰款、沒收的違法所得或者沒收非法財物拍賣的款項?！彼?，行政機關(guān)在執(zhí)法過程中遇到無法在短時間內(nèi)明確依法退賠款額的情況，可以先行做出沒收違法所得的處罰，在確定退賠款額之后予以退賠，如果法院根據(jù)司法程序也做出了退賠裁判，也可以按照新行政處罰法第 74 條第 3 款的規(guī)定再行退賠。

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二、行政處罰法沒收違法所得釋義

法律分析：沒收違法所得屬于行政處罰，與罰款同屬于財產(chǎn)罰。違法所得是指行政相對人從事違反國家法律、法規(guī)規(guī)定的活動,即實施了國家法律、法規(guī)禁止的行為,或未履行法定義務(wù)的獲利額。

法律依據(jù)：《中華人民共和國行政處罰法》 第九條 行政處罰的種類：

（一）警告、通報批評；

（二）罰款、沒收違法所得、沒收非法財物；

（三）暫扣許可證件、降低資質(zhì)等級、吊銷許可證件；

（四）限制開展生產(chǎn)經(jīng)營活動、責令停產(chǎn)停業(yè)、責令關(guān)閉、限制從業(yè)；

（五）行政拘留；

（六）法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他行政處罰。

三、關(guān)于行政處罰的罰款、沒收違法所得

法律分析：沒收違法所得，是指由行政機關(guān)實施的將違法當事人的違法收入收歸國有的處罰方式，如海關(guān)沒收當事人走私所得的錢財就是沒收違法所得。罰款是對違反法律、法規(guī)，不履行法定義務(wù)的當事人的一種經(jīng)濟上的處罰，是指行政機關(guān)強制違法者承擔一定的金錢給付義務(wù)的處罰方式。罰款與沒收違法所得的區(qū)別是：罰款是對當事人合法財產(chǎn)的剝奪；而沒收違法所得則是對當事人非法占有的財產(chǎn)的剝奪。罰款與刑罰中罰金的區(qū)別是：罰金是刑罰中附加刑的一種，主要適用于牟取非法利益的罪犯。罰款作為行政處罰的一種形式，其適用遠遠超出非法牟取利益的范圍，對許多并無謀利目的的違法者也同樣適用罰款。沒收非法財物拍賣的款項，是指行政機關(guān)將依法沒收的非法財物委托給拍賣企業(yè)進行拍賣后所得的款項。

法律依據(jù)：《中華人民共和國行政處罰法》第九條 行政處罰的種類:

(一)警告、通報批評;

(二)罰款、沒收違法所得、沒收非法財物;

(三)暫扣許可證件、降低資質(zhì)等級、吊銷許可證件;

(四)責令關(guān)閉、責令停產(chǎn)停業(yè)、限制開展生產(chǎn)經(jīng)營活動、限制從業(yè);

(五)行政拘留;

(六)法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他行政處罰。

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內(nèi)容審核：趙明媛律師

來源：中國法院網(wǎng)-新行政處罰法的制度創(chuàng)新：沒收違法全部所得，