近年來，隨著我國國民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，城市建設(shè)速度不斷加快，房地產(chǎn)行業(yè)呈現(xiàn)出迅猛的發(fā)展勢頭。而拆舊建新，舊城改造是城市房地產(chǎn)建設(shè)的重頭戲，于是乎房屋拆遷也在全國各地風(fēng)起云涌。由于拆遷觸及到群眾的切身利益，加上初期國家對拆遷行為缺乏立法規(guī)范，政府部門刻意追求政績，對拆遷行為性質(zhì)認(rèn)識不清等原因，導(dǎo)致因拆遷引發(fā)的糾紛不斷，矛盾逾演逾烈。目前，拆遷已成為導(dǎo)致群眾群體上訪的主要因素，因非法拆遷造成的惡性事件也頻頻發(fā)生，引起了政府部門的高度重視。為此，國家對規(guī)范拆遷行為的立法速度不斷加快，政策導(dǎo)向越發(fā)明確，依法拆遷、依法行政將成為拆遷工作中的主導(dǎo)方向。

要做到依法拆遷其實(shí)并不難，國家已頒布并修改了一系列法規(guī)對拆遷行為進(jìn)行了規(guī)范，過去一些把拆遷當(dāng)作政府行為，政府職能機(jī)構(gòu)參與拆遷以及隨意強(qiáng)制拆遷，惡意拆遷的行為已為法規(guī)所明令禁止。在規(guī)范拆遷行為的過程中，我們發(fā)現(xiàn)，拆遷評估作為拆遷工作中的環(huán)節(jié)已日益顯現(xiàn)其重要地位。加之評估行為本身隨意性大，缺乏統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，因此可以肯定，拆遷評估將成為當(dāng)前及未來房屋拆遷法律問題中的難點(diǎn)，并將成為房屋拆遷中的重點(diǎn)工程。一、 拆遷評估重要地位房屋拆遷糾紛歸根到底還是利益之爭，妥善解決房屋拆遷中的利益問題拆遷糾紛也就迎刃而解了。拆遷工作的難點(diǎn)和矛盾集中到一點(diǎn)就是價(jià)格補(bǔ)償?shù)墓胶侠韱栴}，也就是對被拆遷人如何補(bǔ)，補(bǔ)多少。在新的《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》出臺前，根據(jù)1991年的國務(wù)院《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》的規(guī)定，在拆遷中對房屋所有人實(shí)行作價(jià)補(bǔ)償?shù)模鲀r(jià)補(bǔ)償?shù)慕痤~按照所拆除房屋建筑面積的重置價(jià)格結(jié)合成新結(jié)算，而對房屋使用人則實(shí)行現(xiàn)房安置。兩者相比，房屋所有人得到的補(bǔ)償大大低于房屋使用人，其規(guī)定本身即存在不公平不合理因素，導(dǎo)致房屋所有人對拆遷的積極性不高，甚至產(chǎn)生抵觸情緒。

國務(wù)院于2001年6月6日公布了新的《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》并于2001年11月1日起施行。新的《條例》對補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的計(jì)算方式及補(bǔ)償對象都做了調(diào)整，為在市場環(huán)境條件下建立合理的拆遷補(bǔ)償價(jià)格機(jī)制奠定了基礎(chǔ)。按照新《條例》的規(guī)定，拆遷補(bǔ)償?shù)目梢詫?shí)行貨幣補(bǔ)償，也可以實(shí)行房屋產(chǎn)權(quán)調(diào)換，貨幣補(bǔ)償?shù)慕痤~，根據(jù)被拆遷房屋的區(qū)位、用途、建筑面積等因素，以房產(chǎn)市場評評估格確定，房屋產(chǎn)權(quán)調(diào)換，也就按上述方法經(jīng)評估后計(jì)算差價(jià)。該規(guī)定不僅要求對被拆遷房屋的價(jià)格認(rèn)定進(jìn)行評估，還規(guī)定了應(yīng)采用市場比較法的評估方式。毫無疑問，新《條例》的出臺，肯定了拆遷評估在拆遷實(shí)務(wù)中的重要地位。在拆遷實(shí)務(wù)中拆遷評估的作用也眾所周知，如果拆遷當(dāng)事人能對被拆遷房屋的補(bǔ)償金額達(dá)成一致，則一般情況下不會存在拆遷糾紛。一旦各方對補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)產(chǎn)生爭議，衡量補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)及解決其爭議的尺度就是對被拆遷房屋的評估價(jià)格。此外，在拆遷糾紛中認(rèn)定某一拆遷行為是否合法，除了程序問題外，其關(guān)鍵點(diǎn)也在于對被拆遷房屋的評估結(jié)果是否公平合理，如果拆遷人按法定的條件、程序委托了有資質(zhì)的評估機(jī)構(gòu)，并按規(guī)定的方法和標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了評估，在此基礎(chǔ)上按法定程序通過行政裁決、行政強(qiáng)制執(zhí)行程序?qū)崿F(xiàn)拆遷目的，即使發(fā)生糾紛訴諸法院，拆遷人在訴訟程序也能夠始終立于不敗之地。由此也可以推定，在依法拆遷日益完善過程中，拆遷糾紛將越來越多集中到拆遷評估上，拆遷評估也將逐漸發(fā)展成為房屋拆遷中的一個(gè)重要環(huán)節(jié)。

二、 拆遷評估行為的合法性要件基于拆遷評估在拆遷過程中的的上述重要作用，對拆遷評估行為合法性的規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)也成了業(yè)界討論的焦點(diǎn)。同時(shí)由于國家未制定統(tǒng)一的評估辦法，一些地方制定的評估辦法有一定缺陷，在實(shí)施中出現(xiàn)了一些問題，如：由于評估人員對拆遷評估價(jià)格內(nèi)涵、評估目的、原則、時(shí)點(diǎn)、技術(shù)與方法等理解不一致，對參數(shù)確定、可比案例的選取存在一定差異，造成不同評估機(jī)構(gòu)對同一標(biāo)的出具的評估報(bào)告結(jié)果相差很大;一些地方在選擇拆遷評估機(jī)構(gòu)問題上，程序不公開，也沒有充分考慮被拆遷人的意愿，被拆遷人意見較大;還有缺乏有效的拆遷評估的調(diào)處機(jī)制，被拆遷人對評估結(jié)果有疑義時(shí)缺乏必要的救濟(jì)渠道等。為此，建設(shè)部于2003年12月1日頒布了《城市房屋拆遷評估指導(dǎo)意見》(以下簡稱“指導(dǎo)意見”)，明確了拆遷評估價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)，統(tǒng)一了拆遷評估方法、評估時(shí)點(diǎn)和技術(shù)路線，建立了相應(yīng)的制度，如公開、公平選擇拆遷評估機(jī)構(gòu)、拆遷評估結(jié)果等，還明確了對被拆遷房屋性質(zhì)和面積爭議的處理方法。在此筆者僅結(jié)合建設(shè)部的指導(dǎo)意見，總結(jié)了一個(gè)合法的拆遷評估行為應(yīng)當(dāng)具備的下列要件。

1、 主體要合法按照規(guī)定，拆遷評估應(yīng)由具有房地產(chǎn)價(jià)格評估資格的評估機(jī)構(gòu)承擔(dān)，排除了其他中介機(jī)構(gòu)如會計(jì)事務(wù)所等進(jìn)行的拆遷評估。而申請?jiān)O(shè)立房地產(chǎn)價(jià)格評估機(jī)構(gòu)，必須具備一定數(shù)量的房地產(chǎn)評估專業(yè)人員和規(guī)定的注冊資本，由當(dāng)?shù)乜h級以上房地產(chǎn)管理部門進(jìn)行審查，經(jīng)審查合格后發(fā)給《房產(chǎn)地價(jià)格評估機(jī)構(gòu)臨時(shí)資格證書》，再行辦理工商登記。并在領(lǐng)取營業(yè)執(zhí)照后的一個(gè)月內(nèi)，到登記機(jī)關(guān)所在地的縣級以上人民政府房地產(chǎn)管理部門備案，一年后方可申請?jiān)u定房地產(chǎn)價(jià)格評估機(jī)構(gòu)資格等級。房地產(chǎn)價(jià)格評估機(jī)構(gòu)實(shí)行一級、二級、三級制度，一級機(jī)構(gòu)可從事各類房地產(chǎn)價(jià)格評估，也可以跨省、自治區(qū)、直轄市從事評估業(yè)務(wù)。二級機(jī)構(gòu)可從事房地產(chǎn)買賣、租賃、抵押、企業(yè)兼并、合資入股、司法仲裁等方面的房地產(chǎn)價(jià)格評估，也可以在其注冊地的省、自治區(qū)、直轄市區(qū)域內(nèi)從事評估業(yè)務(wù)。

三級機(jī)構(gòu)可從事建筑面積5萬平方米、土地面積1.5萬平方米以下的評估項(xiàng)目，僅可以在注冊地城市區(qū)域內(nèi)從事評估業(yè)務(wù)。臨時(shí)資格機(jī)構(gòu)的營業(yè)范圍根據(jù)其資金和人員的相應(yīng)條件確定，可在其注冊地城市區(qū)域內(nèi)從事評估業(yè)務(wù)。因此，評估機(jī)構(gòu)在進(jìn)行拆遷評估前應(yīng)看是否符合上述規(guī)定的資質(zhì)要件，并在規(guī)定允許的范圍內(nèi)從事拆遷評估活動，違反上述規(guī)定的，將有可能導(dǎo)致拆遷評估行為的無效。 2、 制作的評估報(bào)告要合法根據(jù)指導(dǎo)意見規(guī)定，拆遷評估機(jī)構(gòu)做出的評估報(bào)告還必須符合一定條件才能被認(rèn)定為一份合法的評估報(bào)告。否則，很可能因?yàn)樗鼍叩脑u估報(bào)告本身的缺陷而導(dǎo)致整個(gè)拆遷行為的不合法。其具體包括：一是拆遷評估機(jī)構(gòu)出具的評估報(bào)告中的房屋拆遷評估價(jià)格為被拆遷房屋的房地產(chǎn)市場價(jià)格，不包含搬遷補(bǔ)助費(fèi)、臨時(shí)安置補(bǔ)助費(fèi)和拆遷非住宅房屋造成停產(chǎn)、停業(yè)的補(bǔ)償費(fèi)，以及被拆遷房屋室內(nèi)自行裝修裝飾的補(bǔ)償金額等。

二是拆遷評估的時(shí)點(diǎn)一般為房屋拆遷許可證頒發(fā)之日，即評估中所參照的市場價(jià)格應(yīng)以拆遷許可證上記載的時(shí)間為準(zhǔn)，其中包括采用置換方式進(jìn)行補(bǔ)償對用于置換的房屋的評估。此外，指導(dǎo)意見還規(guī)定，如果拆遷規(guī)模大、分期分段實(shí)施的，應(yīng)以當(dāng)期(段)房屋拆遷實(shí)施之日為評估時(shí)點(diǎn)。三是評估人員在評估過程中還應(yīng)對被拆遷房屋進(jìn)行實(shí)地查勘，做好實(shí)地查勘記錄，拍攝反映被拆遷房屋外觀和內(nèi)部狀況的影像資料。實(shí)地查勘記錄應(yīng)由實(shí)地查勘的評估人員、拆遷人、被拆遷人簽字認(rèn)可。實(shí)踐中由于部分被拆遷人的抵觸情緒，無法對被拆遷房屋進(jìn)行實(shí)地查勘、拍攝影像資料，或者被拆遷人拒絕在實(shí)地查勘記錄上簽字，則應(yīng)當(dāng)由除拆遷人和評估機(jī)構(gòu)以外的無利害關(guān)系的第三人見證，通?？裳堊筻徲疑?，派出所、街辦、居(村)民委員會的工作人員等參加，并在評估報(bào)告中做出相應(yīng)說明。最后，報(bào)告上還必須由專職注冊房地產(chǎn)評估師簽字。一般來說，拆遷評估報(bào)告只要在符合上述要件基礎(chǔ)上，參照了類似房地產(chǎn)的市場交易價(jià)格和市、縣人民政府或者其授權(quán)部門定期公布的房地產(chǎn)市場價(jià)格，結(jié)合被拆遷房屋的房地產(chǎn)狀況做出的，基本上就是一份合法的拆遷評估報(bào)告了。 3、 評估的程序要合法拆遷評估不同于普通的房地產(chǎn)評估，還必須符合一些特殊的程序要求，如果因程序不合法，也有可能影響拆遷評估行為的效力。[page]

首先，確定評估機(jī)構(gòu)的方法要合理。拆遷評估應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持獨(dú)立、客觀、公正、合法的原則，要做這一點(diǎn)首先應(yīng)當(dāng)在確定評估機(jī)構(gòu)的方法上做到公開、透明。按照指導(dǎo)意見規(guī)定，市、縣房地產(chǎn)管理部門應(yīng)當(dāng)向社會公示一批資質(zhì)等級高、綜合實(shí)力強(qiáng)、社會信譽(yù)好的評估機(jī)構(gòu)，供拆遷當(dāng)事人選擇。拆遷評估機(jī)構(gòu)的確定也一般應(yīng)采取被拆遷人投票或拆遷當(dāng)事人抽簽的方式。由于被拆遷人處于相對弱勢地位，如果由拆遷人指定或單方委托評估機(jī)構(gòu)，其得出的評估結(jié)果難免受到被拆遷人的質(zhì)疑，唯一的方法就是以公開、公正的方式選擇評估機(jī)構(gòu)。其次，評估的結(jié)果應(yīng)當(dāng)公示。按照規(guī)定，拆遷評估機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)將分戶的初步評估結(jié)果向被拆遷人公示7日，并進(jìn)行現(xiàn)場說明，聽取有關(guān)意見。公示期滿后，評估機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)向委托人提供委托范圍內(nèi)被拆遷房屋的整體評估報(bào)告和分戶評估報(bào)告，委托人應(yīng)當(dāng)向被拆遷人轉(zhuǎn)交分戶評估報(bào)告。實(shí)際操作中拆遷評估機(jī)構(gòu)還應(yīng)當(dāng)將評估結(jié)果在被拆遷地段公示，接受社會監(jiān)督。公示的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)包含被拆遷人的姓名、被拆遷房屋的門牌號、評估因素、評估依據(jù)、評估價(jià)格等主要內(nèi)容。公示期間，拆遷當(dāng)事人及其他人有權(quán)反映評估結(jié)果中存在的問題。第三，嚴(yán)格遵守救濟(jì)程序。對于拆遷當(dāng)事人對評估結(jié)果存在異議時(shí)，自收到評估報(bào)告之日起5日內(nèi)，可以向原評估機(jī)構(gòu)書面申請復(fù)核評估，也可以另行委托其他評估機(jī)構(gòu)評估。

向原評估機(jī)構(gòu)申請復(fù)核的，該評估機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)在5日內(nèi)答復(fù)。另行委托的，受托評估機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)在10日內(nèi)出具評估報(bào)告。如果拆遷當(dāng)事人對復(fù)核結(jié)果或另行委托的評估結(jié)果仍有異議的，還可在5日內(nèi)向被拆遷房屋所在地的房地產(chǎn)價(jià)格評估專家委員會申請技術(shù)鑒定。專家委員會在收到申請后10日內(nèi)對評估技術(shù)問題出具書面的鑒定意見。注意專家委員會出具的并不是新的評估報(bào)告，而僅僅是一份鑒定書，如果認(rèn)定評估報(bào)告存在技術(shù)問題的，仍由評估機(jī)構(gòu)改正錯(cuò)誤，重新出具評估報(bào)告。第四，遵守有關(guān)回避制度。為了確保拆遷評估活動的公正合理，指導(dǎo)意見還建立了有關(guān)拆遷評估過程中的回避制度。明確規(guī)定了評估機(jī)構(gòu)和評估人員與拆遷當(dāng)事人有利害關(guān)系或者是拆遷當(dāng)事人的，應(yīng)當(dāng)回避。對申請拆遷評估技術(shù)鑒定的，評估專家委員會組成的鑒定組成員與原評估機(jī)構(gòu)、拆遷當(dāng)事人有利害關(guān)系或者是拆遷當(dāng)事人的，也應(yīng)當(dāng)回避。如未回避的，其做出的鑒定意見或者評估結(jié)果無效。

三、 目前有關(guān)拆遷評估規(guī)范中的不足指導(dǎo)意見出臺后，在拆遷評估本身立法不完善的情況下，無疑對規(guī)范拆遷評估行為具有極其重要的指引作用，但他畢竟仍是一個(gè)指導(dǎo)性意見，不是一個(gè)完整的立法，不具備法律法規(guī)所具有的約束力，一定程度上影響了其效力的發(fā)揮。而且，該指導(dǎo)意見的規(guī)范本身尚存在很多不足，需要進(jìn)一步進(jìn)行完善，主要表現(xiàn)在：一是關(guān)于拆遷評估仍缺乏一個(gè)統(tǒng)一的可操作性標(biāo)準(zhǔn)。拆遷評估中的隨意性太大是影響拆遷評估效力的重要因素，沒有一個(gè)統(tǒng)一的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，評估報(bào)告中個(gè)人意識主導(dǎo)成份太重，時(shí)常導(dǎo)致不同的評估機(jī)構(gòu)對同一拆遷房屋所得出的評估報(bào)告相差甚遠(yuǎn)，讓拆遷當(dāng)事人心理無法平衡。當(dāng)然，由于我國國土遼闊，各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展又不平衡，要制訂出全國統(tǒng)一的技術(shù)規(guī)范，難度很大，只能在以后的立法實(shí)踐過程慢慢摸索。

二是指導(dǎo)意見規(guī)定的政府公布市場價(jià)格難度大。雖然指導(dǎo)意見規(guī)定了市、縣人民政府或者其授權(quán)的部門應(yīng)當(dāng)根據(jù)當(dāng)?shù)胤康禺a(chǎn)市場交易價(jià)格，至少每年定期公布一次不同區(qū)域、不同用途、不同建筑結(jié)構(gòu)的各類房屋的房地產(chǎn)市場價(jià)格，供評估機(jī)構(gòu)參照。規(guī)定的出發(fā)點(diǎn)是好的，但實(shí)際不具備可操作性。政府不可能按這么細(xì)的標(biāo)準(zhǔn)公布市場價(jià)格，況且有些內(nèi)地城市經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)，很少有房地產(chǎn)的交易發(fā)生，也就基本上沒有可比的市場交易價(jià)格，要求所有政府做到該規(guī)定不太現(xiàn)實(shí)。三是對拆遷評估異議提出專家鑒定的條件應(yīng)當(dāng)有所限定。指導(dǎo)意見對于提出專家鑒定的條件沒有任何限制，只要不服，都可以提出。但由于拆遷評估本身沒有詳細(xì)的標(biāo)準(zhǔn)可遵循，原評估與復(fù)核及另行委托的評估難免有差距，這時(shí)應(yīng)當(dāng)規(guī)定允許存在一定的差異范圍，超出該范圍才可申請專家鑒定，如此對于評估機(jī)構(gòu)而言似乎更合理些。

四是關(guān)于拆遷評估中對被拆遷房屋性質(zhì)確認(rèn)仍無定論。有關(guān)被拆遷房屋的性質(zhì)認(rèn)定在拆遷評估中十分關(guān)鍵，住宅和商業(yè)用途兩字之差所導(dǎo)致的評估結(jié)果及補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)將相去甚遠(yuǎn)。指導(dǎo)意見對被拆遷房屋的性質(zhì)認(rèn)定規(guī)定一般以房屋權(quán)屬證書及權(quán)屬檔案的記載為準(zhǔn)，沒有記載的情況下，也可由當(dāng)事人協(xié)商，如果對被拆遷房屋的性質(zhì)不能協(xié)商一致的，應(yīng)當(dāng)向城市規(guī)劃行政主管部門申請確認(rèn)。現(xiàn)實(shí)在存在很多產(chǎn)權(quán)證記載用途為住宅，但實(shí)際確實(shí)在從事經(jīng)營活動，而且工商、稅務(wù)手續(xù)齊全，有些甚至以此為生活來源，如果一律按登記認(rèn)定也未免太過偏薄。此外對于需要向城市規(guī)劃行政主管部門申請確認(rèn)的，其確認(rèn)的標(biāo)準(zhǔn)或者依據(jù)是什么，也讓人不得而知了?？梢钥紤]采取以是否具備營業(yè)執(zhí)照來做為認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。五是關(guān)于評估機(jī)構(gòu)的責(zé)任不明確。指導(dǎo)意見僅規(guī)定了一些處罰規(guī)定，對于造成拆遷當(dāng)事人損失的能否追償并無涉及。在拆遷評估中有必要參照當(dāng)前有關(guān)房地產(chǎn)測繪規(guī)定的做法，明確規(guī)定由評估機(jī)構(gòu)對其評估行為承擔(dān)責(zé)任，讓大家都知道，因評估機(jī)構(gòu)原因造成拆遷當(dāng)事人的損失，也可向評估機(jī)構(gòu)追償。以上是筆者結(jié)合建設(shè)部有關(guān)房屋拆遷所出臺的規(guī)范文件，對拆遷評估相關(guān)問題的總結(jié)和體會，希望能引起業(yè)內(nèi)更多人士對拆遷評估進(jìn)行關(guān)注和研究，為進(jìn)一步規(guī)范我國房屋拆遷行為盡棉薄之力。

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內(nèi)容審核：馮興元教授

來源：臨律-淺談房屋拆遷中的“重點(diǎn)工程”，淺談房屋拆遷中的“重點(diǎn)工程”