內(nèi)容提要:征地補償款的村級分配在當前實踐中具有諸多缺陷,造成矛盾突出。本文從利益分化與沖突的角度分析了現(xiàn)有村級分配規(guī)則的形成及其缺陷,研究了與征地補償款分配相關(guān)的3個主要理論問題。研究認為征地補償款的村級分配應(yīng)該考慮到后代人的利益;安置補助費應(yīng)歸屬于被征地農(nóng)民;土地集體所有本質(zhì)上是集體成員按份共有,土地補償費的分配比例應(yīng)視情況而定;征地補償款不應(yīng)作為生產(chǎn)性集體公共產(chǎn)品的投資來源。本文的研究對于解決當前征地補償款村級分配資源配置的低效率,構(gòu)建和諧社會具有重要意義。

1.引言

于存在市場與政府失靈,在我國工業(yè)化和城市化進程中,既存在農(nóng)地非農(nóng)化過程中的代價性損失,也有過度性損失Ⅰ和過度性損失Ⅱ,因此大量集體土地被征收以及由此帶來的征地補償款分配問題便成為涉及面廣、敏感度高、處理難度大的問題。特別在城市邊緣區(qū),巨額征地補償款如何分配已成為影響當前基層干群關(guān)系和農(nóng)村社會和諧穩(wěn)定的關(guān)鍵因素。據(jù)權(quán)威部門統(tǒng)計:目前全國1/3以上的群眾上訪可歸因于土地問題,而其中60%左右直接由征地引起。

征地補償款包括土地補償費、附著物及青苗補償費和安置補助費三項。《土地管理法實施條例》第26條規(guī)定:“土地補償費歸農(nóng)村集體經(jīng)濟組織所有;地上附著物及青苗補償費歸地上附著物及青苗的所有者所有。征用土地的安置補助費必須專款專用,不得挪作他用。需要安置的人員由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織安置的,安置補助費支付給農(nóng)村集體經(jīng)濟組織,由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織管理和使用;由其他單位安置的,安置補助費支付給安置單位;不需要統(tǒng)一安置的,安置補助費發(fā)放給被安置人員個人或者征得被安置人員同意后用于支付被安置人員的保險費用。”實踐中考慮到各種情況,土地補償費完全歸屬于集體顯然是不現(xiàn)實的,注意到大量被征地農(nóng)民是自主就業(yè)及安置的不確定性和風險性,安置補助費全部歸屬于安置單位也是不合理的。更為嚴重的是征地補償款集體內(nèi)部分配比例不合理,使用不公開、賬務(wù)處理不規(guī)范甚至貪污、挪用、揮霍等問題,嚴重損害了被征地農(nóng)民和農(nóng)村集體經(jīng)濟組織利益。因此,一些省份(如河南和山西)詳細規(guī)定了征地補償款的村級分配原則、比例和資金監(jiān)管。

中共中央2008年10月19日公布了中共十七屆三中全會審議通過的《中共中央關(guān)于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》,決定指出:改革征地制度,嚴格界定公益性和經(jīng)營性建設(shè)用地,逐步縮小征地范圍,完善征地補償機制。依法征收農(nóng)村集體土地,按照同地同價原則及時足額給農(nóng)村集體組織和農(nóng)民合理補償。目前,學術(shù)界的研究也主要集中于征地增值收益如何在地方政府、集體經(jīng)濟組織和被征地農(nóng)民之間分配。一個共識是后者所得補償過低,其假設(shè)被征地農(nóng)民得到了其應(yīng)有的所有補償。但是對于征地補償款的村級分配問題卻漠不關(guān)心,零星的討論也僅限于從司法角度解決此類糾紛案件如何審理問題,或者對分配中不合理現(xiàn)象的描述及對策研究。本文則從利益分化與沖突的角度分析了村級分配規(guī)則的形成及其缺陷,研究了與征地補償款分配相關(guān)的三個主要理論問題。

2.研究范圍與前提

本文的研究范圍是農(nóng)村土地征地及其補償分配問題,城市邊緣區(qū)作為城市與鄉(xiāng)村結(jié)合地帶,由于其社會經(jīng)濟區(qū)位條件優(yōu)越,是城市化的前沿地區(qū)和城市擴張方向,也是城市產(chǎn)業(yè)布局和建設(shè)用地拓展的主要區(qū)域。這決定城市邊緣區(qū)土地征收具有大規(guī)模、頻率較高的特征。該區(qū)域人口集中,人均耕地擁有量非常少,且土地升值快?？紤]到集體土地可能短時間內(nèi)被大量征收和土地區(qū)位差異導(dǎo)致地價嚴重分化,城市邊緣區(qū)農(nóng)戶土地承包經(jīng)營權(quán)相對穩(wěn)定,幾乎不存在“三年一小調(diào),五年一大調(diào)”的現(xiàn)象。由于城市邊緣區(qū)征地補償標準相對較高,巨額補償款如何分配已成為農(nóng)民極為關(guān)心的問題,使之成為矛盾最為突出的區(qū)域。

本文的研究是基于以下政策和制度不變?yōu)榍疤岬?(1)國家所有和集體所有兩種土地所有制;(2)集體土地承包經(jīng)營權(quán)按人口均分;(3)承包期內(nèi),發(fā)包方不得調(diào)整承包地,承包經(jīng)營權(quán)依法長期不變。這就意味著集體內(nèi)部人均實際占有土地面積可能存在嚴重不均等。

3.利益分化與沖突:村級分配規(guī)則的形成及缺陷

依據(jù)《村民委員會組織法》,村民委員會是基層群眾性自治組織,依法有權(quán)管理本村屬于村民集體所有的土地和其他財產(chǎn),基層政府不得干預(yù)依法屬于村民自治范圍內(nèi)的事項。這意味著征地補償款在集體內(nèi)部如何分配屬于村民自治的范疇。關(guān)于征地補償款如何分配,一般由村民會議或者村民代表會議2/3以上同意決定,報鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府批準后執(zhí)行。然而這一做法存在明顯的缺陷:“多數(shù)人的暴政”。著名的“投票悖論”,或“孔多塞悖論”指出通過“多數(shù)原則”實現(xiàn)個人選擇到集體選擇的轉(zhuǎn)換過程中存在障礙或非傳遞性,個人偏好無法轉(zhuǎn)為社會偏好,這是所有公共選擇規(guī)則都難以避開的兩難問題,也是阿羅不可能性定理衍生出的難題。

根據(jù)阿羅研究,如果一個社會決策機制能夠同時滿足個人偏好的良好性狀和無限制性、弱帕累托原則和獨立性假設(shè),那么它必然是一個獨裁統(tǒng)治:所有的社會偏好順序就是一個人的偏好順序。在關(guān)于征地補償款的集體投票中,往往將土地補償款和安置補助費統(tǒng)一安排。這是因為每一次征地涉及的農(nóng)戶只是少數(shù),處于弱勢地位,這就決定其對分配規(guī)則形成的影響力十分有限,而最終由與征地無關(guān)的其他多數(shù)人的意見決定。在這過程中,往往也受到家族利益、社會風氣以及村官的能力和品行等不確定因素影響,因此制定出來的分配方案往往千差萬別。作為自治組織所制定出來的分配方案,鄉(xiāng)、鎮(zhèn)政府是不便做過多干預(yù)的,加之其同村官存在千絲萬縷的聯(lián)系,審批的公正性受到置疑,這直接損害了被征地戶的利益。

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內(nèi)容審核：黃旭暉律師

來源：中國法院網(wǎng)-征地補償款村級分配問題研究，征地補償款村級分配問題研究