前言：

推墻者，行政訴訟公益律師的心聲

        不要去盼什么英明之主，而要去爭取將權(quán)力關(guān)進(jìn)籠子里的制度。不要跪什么青天老爺，而要去爭取可監(jiān)督問責(zé)官員的制度；不要歌頌什么偉大領(lǐng)袖，而要去爭取能選舉彈劾當(dāng)權(quán)者的制度；不要說什么擁護(hù)感謝，而要去爭取一個(gè)言論和遷徙自由的制度；不要等什么英雄勇士，我們每一個(gè)人都是推墻的力量！如果不能走在最前面，請您跟著隊(duì)伍吶喊；如果不愿跟著隊(duì)伍，請您站在路邊給我們鼓勵(lì)；如果不愿意站在街頭，請您在網(wǎng)上幫我們聲援；如果這些都做不到，請您默默閉上眼睛，為我們祈禱平安，等待我們抗?fàn)巵淼臋?quán)益！ 

 一、機(jī)場建設(shè)費(fèi)之演變

（一）橫空出世

       1992年1月28日，中國民用航空局、財(cái)政部、國家物價(jià)局以民航局發(fā)（1992）第20號《關(guān)于征收民航機(jī)場管理建設(shè)費(fèi)的通知》文件的形式，向各省、自治區(qū)、直轄市財(cái)政廳（局），物價(jià)局（委員會），民航管理局，航空公司，機(jī)場發(fā)通知，要求乘坐民航國內(nèi)航班的旅客每人繳納15元作為“民航機(jī)場管理建設(shè)費(fèi)”，機(jī)場建設(shè)費(fèi)橫空出世。

       這是我國主管民航、財(cái)政、物價(jià)的三個(gè)國務(wù)院部門以“通知”的形式、依托行政權(quán)力就征收機(jī)場建設(shè)費(fèi)的首個(gè)規(guī)范性文件。該通知表述機(jī)場建設(shè)費(fèi)的征收依據(jù)是“國閱[1991]144號《關(guān)于聽取民航考察團(tuán)出國考察情況及對民航和機(jī)場管理體制深化改革若干意見匯報(bào)的會議紀(jì)要》的精神”。

（二）規(guī)范與擴(kuò)張

       1995年10月14日，民航總局、國家計(jì)委、財(cái)政部以“整頓機(jī)場秩序，統(tǒng)一收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)機(jī)場建設(shè)”為由，擬定了《關(guān)于整頓民航機(jī)場代收各種建設(shè)基金的意見》，由國務(wù)院辦公廳以國辦發(fā)[1995]57號文的形式下發(fā)通知，稱前述《意見》已經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，要求從1995年12月1日起，將地方委托民航機(jī)場代收的各種機(jī)場建設(shè)基金或附加費(fèi)等，統(tǒng)一并入機(jī)場建設(shè)費(fèi)，并將機(jī)場建設(shè)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一修調(diào)整為：乘坐國內(nèi)航班的旅客每人50元，乘坐國際和地區(qū)航班的旅客每人90元（含旅游發(fā)展基金20元）。至此，機(jī)場建設(shè)費(fèi)完成了自身的第一次飛躍，一則吸收并蓄，統(tǒng)一了標(biāo)準(zhǔn)；二則在全國范圍來看提高了標(biāo)準(zhǔn)。

（三）壽終正寢

       民主法治的浪潮浩浩湯湯，我國法治環(huán)境逐步改良，社會對政府征收公民財(cái)產(chǎn)行為的合法性要求越來越高，在這樣的壓力之下，2002年5月20日，財(cái)政部發(fā)財(cái)綜[2002]33號文件，為機(jī)場建設(shè)費(fèi)和其它政府基金確立了兩項(xiàng)原則：（一）保留的政府性基金項(xiàng)目，其征收范圍、征收對象、征收標(biāo)準(zhǔn)繼續(xù)按照國家現(xiàn)行有關(guān)規(guī)定執(zhí)行，其中凡已明確規(guī)定征收期限的，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照規(guī)定征收期限執(zhí)行，征收期滿后即停止執(zhí)行；（二）今后除法律、國家行政法規(guī)規(guī)定外，國家原則上不再審批新的政府性基金項(xiàng)目。這份文件在附件中首次承諾機(jī)場建設(shè)費(fèi)執(zhí)行期限至2005年底。至此，機(jī)場建設(shè)費(fèi)的壽終之日被確定。

（四）百足之蟲，死而不僵

        當(dāng)所有人都認(rèn)為機(jī)場建設(shè)費(fèi)將成為歷史時(shí)，財(cái)政部給所有人的幻想打了一個(gè)零分。2006年1月14日，財(cái)政部發(fā)文財(cái)綜函[2006]1號稱“鑒于其余17項(xiàng)基金（含機(jī)場建設(shè)費(fèi)）情況比較復(fù)雜，一些問題尚須進(jìn)一步研究，故將其原有政策執(zhí)行期限延續(xù)至2006年底。”財(cái)政部自主、自決的發(fā)文，開了延長期限之先河，機(jī)場建設(shè)費(fèi)的征收期限被延長1年。

        行政權(quán)具有天然的擴(kuò)張性，一旦邁出了第一步，便要行走，一旦會走了，便要奔跑起來，變本加厲的行為隨即上演。2007年1月8日，財(cái)政部發(fā)文財(cái)綜[2007]3號稱：“經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)……民航機(jī)場管理建設(shè)費(fèi)……繼續(xù)予以保留”，一周后的1月15日，財(cái)政部跟進(jìn)發(fā)文財(cái)綜[2007] 4號稱“經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，民航機(jī)場管理建設(shè)費(fèi)、旅游發(fā)展基金政策執(zhí)行至2010年12月31日。”這一次，延長期限是4年。

       古語云，事不過三，然而權(quán)力失去約束，向來不按古語行事。2010年12月30日，眼看經(jīng)過兩次延長的機(jī)場建設(shè)費(fèi)死期臨近，財(cái)政部火速發(fā)文財(cái)綜[2010]123號，稱：“經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)…… 2011年1月1日至2015年12月31日，繼續(xù)征收機(jī)場管理建設(shè)費(fèi)和旅游發(fā)展基金……。”這一次延長，是前兩次時(shí)間之和——5年。

（五）改頭換面

       明目張膽行不妥之事，向來是把道義掛在嘴邊的政府所努力回避的，否則豈不如同強(qiáng)盜？為師出有名，巧立名目、改頭換面往往是常見的手段。在機(jī)場建設(shè)費(fèi)的征收過程中，這樣的情形有兩次。

       2004年7月22日，財(cái)政部的財(cái)綜[2004]51號文件改變了以前由機(jī)場在旅客登機(jī)前直接征收的模式，而是將建設(shè)費(fèi)作為機(jī)票的附加費(fèi)由航空公司進(jìn)行綁定銷售。不得不承認(rèn)是一招妙棋，該文件不僅將航空公司綁架為收費(fèi)工具，而且轉(zhuǎn)嫁了機(jī)場建設(shè)費(fèi)征收的障礙和風(fēng)險(xiǎn)，財(cái)政部成為躲在航空公司背后的暗盜，并為被征收人直接提起行政訴訟制造了幾乎無可逾越的法律障礙。

       到2012年3月17日，財(cái)政部發(fā)文財(cái)綜[2012]17號稱“根據(jù)國務(wù)院有關(guān)批示要求”……“民航發(fā)展基金由原民航機(jī)場管理建設(shè)費(fèi)和原民航基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)基金合并而成……屬于政府性基金，收入上繳中央國庫。”乍一看，存續(xù)20多年的“機(jī)場建設(shè)費(fèi)”之名頭則徹底的在我國航空事業(yè)中終結(jié)了，然而換湯不換藥，每次50元的費(fèi)用仍如數(shù)繳納，只是披帶著“民航發(fā)展基金”的頭銜。

二、公益訴訟推墻之旅

（一）質(zhì)疑與批判

       機(jī)場建設(shè)費(fèi)在我國的民航事業(yè)中有沒有發(fā)揮作用？這一點(diǎn)毋庸置疑。但它收了多少？預(yù)決算在哪？花在刀刃上了么？我們卻并不知道。民權(quán)意識的蘇醒促使我們對其合法性和透明度產(chǎn)生了質(zhì)疑，管中窺豹不如一覽全貌，公益律師將走在吶喊第一線。從機(jī)場建設(shè)費(fèi)的開征到延期，都伴隨著一大批政府規(guī)范性文件的出臺和運(yùn)行，對于公益律師而言，質(zhì)疑與批判的目光一旦鎖定，就必將用犀利的眼神找到其合法性的根源。

      《推動(dòng)停征機(jī)場建設(shè)費(fèi)的律師實(shí)踐報(bào)告》指出，從現(xiàn)行法律、法規(guī)來綜合審視機(jī)場建設(shè)費(fèi)的法律性質(zhì)，能夠確認(rèn)它是一個(gè)“合規(guī)、不合法”狀態(tài)下誕生的權(quán)力怪胎，而到如今為止，則已經(jīng)發(fā)展成為“既違規(guī)、又非法”的機(jī)匪空霸。倘若按時(shí)間軸縱觀其發(fā)展過程，則其自始自終是財(cái)政部自說自話，無人監(jiān)管的自征自用小金庫。

       口說無憑，在律師的眼中，能置非法行為于死地的并非人的情感，而是良法之治和依據(jù)良法所作出的價(jià)值判斷。兩位律師指出，《立法法》（2000年）第八條明文規(guī)定，對非國有財(cái)產(chǎn)的征收只能制定法律。這意味著機(jī)場建設(shè)費(fèi)這個(gè)面向不特定民航旅客征收的行為，應(yīng)當(dāng)通過制定法律的形式進(jìn)行，否則即為非法。但是，對照相關(guān)的規(guī)范性文件來看，會發(fā)現(xiàn)所有文件能和國務(wù)院沾邊的最多是在發(fā)文中稱“根據(jù)《國務(wù)院...會議紀(jì)要》的精神”、“根據(jù)...國務(wù)院125號總理辦公會議紀(jì)要精神”、“經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)”、“經(jīng)國務(wù)院批示”的字樣，沒有一個(gè)規(guī)范性文件的制定是依據(jù)法律或者法規(guī)。至此，機(jī)場建設(shè)費(fèi)的征收由“合規(guī)不合法”轉(zhuǎn)向“違規(guī)又違法”的事實(shí)已顯而易見。至于《立法法》第九條授予了國務(wù)院就“對非國有財(cái)產(chǎn)的征收”事項(xiàng)的部分立法權(quán)，是需要全國人大（或常委會）的授權(quán)和通過制定行政法規(guī)的方式來實(shí)現(xiàn)的，事實(shí)與這一規(guī)定仍不符合。

       面對財(cái)政部一而再，再而三的延長，我們不禁“滿懷期待”，按照數(shù)列規(guī)律，1，4，5，...下一次延長應(yīng)該是9年，然后是14年......放任我們的財(cái)產(chǎn)權(quán)被非法侵犯，還是奮起反擊依法爭取合法權(quán)益？未雨綢繆，有備無患，對于公益律師而言，選擇永遠(yuǎn)只有一個(gè)！來自北京圣運(yùn)律師事務(wù)所的王有銀律師、京衡律師集團(tuán)上海事務(wù)所的王錄春律師和重慶新原興律師事務(wù)所的唐天昊律師，勇敢地扛起了一面公益訴訟的大旗。

（二）為民請命，初戰(zhàn)告捷

 2012年5月16日，參與人以公民個(gè)人身份向財(cái)政部申請公開財(cái)政部根據(jù)以征收機(jī)場建設(shè)費(fèi)和民航發(fā)展基金的國務(wù)院批準(zhǔn)文件；

2012年6月7日，財(cái)政部回函答復(fù)“你所申請的信息不屬于依申請公開政府信息的范圍”拒絕向參與人公開；

2012年7月17日，參與人依法向財(cái)政部就此不公開決定提起行政復(fù)議，

2012年9月18日，收到財(cái)政部《復(fù)議決定書》，維持不公開決定；

2012年9月19日，參與人按照《復(fù)議決定書》的指引向北京市第一中級人民法院提起行政訴訟；

2012年11月8日，參與人去北京一中院立案庭查詢立案進(jìn)度，立案庭法官拒絕接待查詢；

2012年11月22日，參與人依據(jù)《行政訴訟法》的規(guī)定依法向北京市高級人民法院直接提起訴訟，要求北京高院受理或受理后指定北京一中院審理。

（以上是三位律師所記錄的案件發(fā)展過程）

        案件發(fā)展歷程令人感到心灰意冷，申請公開受挫、復(fù)議受挫、立案受挫，這道豎立在推墻者面前的幕墻高大而厚重，令人窒息……然而，我們的律師并未氣餒，毅然決然地走穩(wěn)了每一個(gè)法律程序。功夫不負(fù)有心人，無形的推墻力量終于使得第一道墻轟然倒塌，迫于高院的壓力，一中院最終對參與人的起訴予以立案，公益律師們在訴訟的艱難歷程中扎下了第一塊堅(jiān)實(shí)的里程碑。

        每一步都走得無比艱辛，每一步都體現(xiàn)出公益律師對民權(quán)的拳拳服膺，每一步都映襯著推墻人對法律的無盡信仰和對法治的不懈追求。這是公益訴訟的一小步，卻是推墻運(yùn)動(dòng)中的一大步。

（三）柳暗花明，梅開二度

       開庭如期到來，王有銀律師和唐天昊律師作為訴訟代理人，向法庭力呈法律依據(jù)，結(jié)合法律事實(shí)和法律的適用，對財(cái)政部不公開信息的違法性進(jìn)行了層層剖析。他們指出，依據(jù)《政府信息公開條例》，對于行政機(jī)關(guān)在履行職責(zé)過程中制定或獲取的信息，以公開為原則、以保密為例外，并且作為屬于不公開范圍的政府信息應(yīng)當(dāng)有明確的法律依據(jù)和法定程序進(jìn)行加密，確認(rèn)密級。財(cái)政部未說明涉案信息是否經(jīng)法定程序依法加密，是否依法處于保密狀態(tài)，直接以“不屬于政府信息公開范圍”而拒絕公開涉案信息沒有法律依據(jù)，其拒絕行為是違法行為，已經(jīng)侵犯了原告（王錄春律師）合法權(quán)益，應(yīng)予糾正。

        面對“指控”，財(cái)政部該如何證明自己的合法性？2000年后征收機(jī)場建設(shè)費(fèi)的依據(jù)是什么？真的如告知中所言不屬于其公開范圍？每一個(gè)質(zhì)疑，都必須得到有力的證明。據(jù)此，除提交3份基本證據(jù)證明申請和復(fù)議事實(shí)外，財(cái)政部另向法院提交了3份保密證據(jù)（用以證明其不予公開的背后原因?yàn)樾畔⑸婷埽?。至于保密證據(jù)是什么？我們無從而知，然以常理推測，應(yīng)該就是財(cái)政部作出征收機(jī)場建設(shè)費(fèi)的“依據(jù)”，即國務(wù)院的批示、批準(zhǔn)文件。

        根據(jù)《最高人民法院關(guān)于審理政府信息公開行政案件若干問題的規(guī)定》第六條之規(guī)定，法院沒有把被告提交的3份保密證據(jù)向原告交換，亦未組織原告對該3份證據(jù)進(jìn)行庭審質(zhì)證，但是，法院經(jīng)審查認(rèn)為，財(cái)政部提交的3份保密證據(jù)與案件不具有關(guān)聯(lián)性，決定不予采納！隨后，一紙勝訴判決在公元2013年9月16日作出，一中院決定撤銷中華人民共和國財(cái)政部于二〇一二年五月二十九日作出的2012（年）第15號總第121號《政府信息公開告知書》，并責(zé)令財(cái)政部自本判決生效之日起于法定期限內(nèi)對原告王錄春的申請重新作出處理。

        以法為綱，勝券在握，如果對于王有銀律師和唐天昊律師來說這是一個(gè)應(yīng)得的勝利，那么對于千千萬萬繳納機(jī)場建設(shè)費(fèi)的旅客，還有那數(shù)不盡的期待民主與法治的公民，這是一個(gè)來之不易、令人振奮的勝利！

（四）塵埃落定，理性為師

        每一份宣判行政機(jī)關(guān)違法的判決，都讓我們感到前所未有的沉重，卻同時(shí)讓我們看到了近在咫尺的希望！我們歡呼，然而，奔走呼號塵煙四起，霧里看花終隔一層。理性告訴我們，盡管一中院在判決中認(rèn)定3份國家秘密文件與案件無關(guān)，卻并不能代表在整個(gè)訴訟戰(zhàn)略中我們已經(jīng)取得了絕對的主動(dòng)權(quán)。判決中有如下論述：

        本院認(rèn)為，《政府信息公開條例》第二十一條第（二）款規(guī)定：“對申請公開的政府信息，行政機(jī)關(guān)根據(jù)下列情況分別作出答復(fù)：……（二）屬于不予公開范圍的，應(yīng)當(dāng)告知申請人并說明理由”。本案中，被訴告知書僅告知原告其申請的信息不予公開，但未按照前引規(guī)定向原告說明不予公開的具體理由。訴訟中，被告亦未提供證據(jù)證明其通過其他方式向原告履行了說明個(gè)理由義務(wù)。因此，被訴告知書缺乏事實(shí)依據(jù)，本院應(yīng)予撤銷。原告關(guān)于撤銷被訴告知書的訴訟請求，本院應(yīng)予支持。在被訴告知書被撤銷后，被告應(yīng)對原告的政府信息公開申請重新作出處理。原告關(guān)于判令被告直接公開其所申請的政府信息的訴訟請求缺乏事實(shí)及法律依據(jù)，本院不予支持。

        單從判決來看，其重點(diǎn)無非拘泥于財(cái)政部《告知書》的形式，是其“一言不發(fā)”的答復(fù)形式，明顯缺乏了法律所明文規(guī)定的“說明理由”的要件，因而致使其最終敗訴。至于“被告提交的3份保密證據(jù)與本案不具有關(guān)聯(lián)性”究竟有多大的份量，能否超出本次訴訟的范圍發(fā)揮更大的作用？筆者不禁表示憂慮。因此，塵埃落定之時(shí)，理性當(dāng)先為師，慶祝其次，下一步又該怎么走？才是重中之重。

（四）矢志不渝，當(dāng)行更遠(yuǎn) 

        回顧本次勝訴的意義，筆者認(rèn)為，重點(diǎn)并不在于通過訴訟我們可以尋找到多么有利的證據(jù)，而在于我們看到了司法權(quán)的姿態(tài)，看到了一種希望，找到了一個(gè)突破口。這個(gè)希望和突破口，就是把社會推墻的心愿凝聚在公益訴訟之中，通過公益律師，讓行政機(jī)關(guān)看見公民的身影，聽見公民的聲音，知道公民的力量！讓司法機(jī)關(guān)知道律師背后是無數(shù)的推墻者，因而敢于挺直腰板，以事實(shí)為依據(jù)、以法律為準(zhǔn)繩，盡應(yīng)盡之職能，以司法審查之力阻擋行政權(quán)之膨脹。

        在行政權(quán)無孔不入盤根錯(cuò)節(jié)的過去與現(xiàn)在，一紙勝訴究竟為推墻者積攢了多少籌碼，筆者無從得知；但是筆者知道，在不遠(yuǎn)的將來，推墻者的力量必將把濫用的行政權(quán)從民權(quán)中連根拔起！

        時(shí)代在進(jìn)步，民告官以前是一種遙不可及的奢望，蚍蜉撼大樹，可笑不自量；而今是一種追求正義的手段，四兩撥千斤，何事不可為？公益訴訟將在法治化進(jìn)程中發(fā)揮重大的作用，而公益律師將一如既往的前行，以無畏榮辱的勇氣和洞悉歷史的智慧，為民請命，錙銖必較，舍身求法，矢志不渝。

        我們是自由的公民，我們是推墻的力量；讓陽光燒灼權(quán)力的觸角，讓天平秤出公正的希望；自由、民主、憲政、法治，閃耀著迷人的光芒，在不遠(yuǎn)的未來時(shí)空，將巍巍中華大地照亮。

鳴謝

        特別感謝北京圣運(yùn)律師事務(wù)所王有銀律師（主任）為撰寫本文提供了寶貴的資料，并予以悉心指導(dǎo)；特別感謝王錄春律師、唐天昊律師所撰寫的《推動(dòng)停征機(jī)場建設(shè)費(fèi)的律師實(shí)踐報(bào)告》一文，本文第一部分有大量引用。感謝所有行政訴訟公益律師為推動(dòng)我國法治社會到來所做的一切努力和貢獻(xiàn)，預(yù)祝未來所有的公益訴訟取得應(yīng)有的成效。