2024年中華人民共和國防沙治沙法釋義最新版本

　　目 錄

　　第一章 總 則

　　第二章 防沙治沙規(guī)劃

　　第三章 土地沙化的預(yù)防

　　第四章 沙化土地的治理

　　第五章 保障措施

　　第六章 法律責(zé)任

　　第七章 附 則

　　第一章 總則

　　法律“總則”一章的內(nèi)容，通常是對這部法律的立法宗旨、適用范圍、管理體制等重要原則問題作出規(guī)定，對其他章節(jié)的規(guī)定具有概括和指導(dǎo)的作用。本法總則共計(jì)9條，除對本法的立法宗旨、適用范圍、防沙治沙工作管理體制作了規(guī)定外，還對防沙治沙工作的原則、將防沙治沙納入國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展計(jì)劃、建立行政領(lǐng)導(dǎo)防沙治沙任期目標(biāo)責(zé)任考核獎(jiǎng)懲制及對防沙治沙工作作出顯著成績的給予獎(jiǎng)勵(lì)、國家支持防沙治沙的科研與技術(shù)推廣工作及開展防沙治沙知識的宣傳教育等作出了規(guī)定。

　　第一條 為預(yù)防土地沙化，治理沙化土地，維護(hù)生態(tài)安全，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和社會的可持續(xù)發(fā)展，制定本法。

　　【釋義】本條是關(guān)于防沙治沙法立法宗旨的規(guī)定。

　　一、我國是世界上土地沙化危害最嚴(yán)重的國家之一。土地沙化是我國當(dāng)前面臨的嚴(yán)重的生態(tài)環(huán)境問題，不僅使我國的生態(tài)環(huán)境日益惡化，而且吞噬著中華民族的生存空間，給國民經(jīng)濟(jì)和社會可持續(xù)發(fā)展造成了極大危害。雖然經(jīng)過長期艱苦努力，我們在防沙治沙工作上取得了一定成效，但總的看，是“沙進(jìn)人退”，治理的力度遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，防沙治沙的速度趕不上土地沙化蔓延的速度，局部治理、整體繼續(xù)惡化的局面沒有從根本上得到遏制。我國土地沙化面積平均每年擴(kuò)大2460平方公里，相當(dāng)于每年損失一個(gè)中等縣的土地面積。近兩年春季，我國北方地區(qū)遭受十幾次揚(yáng)沙、沙塵暴災(zāi)害，這種惡劣天氣發(fā)生的時(shí)間之早、頻率之多、范圍之廣、強(qiáng)度之大，為近50年來所罕見。造成我國沙化土地的不斷擴(kuò)大，沙塵暴頻繁，有氣候等自然原因，但主要是由于人類不合理的活動(一些地方毀林開荒、亂采濫挖、草原過度放牧等)引起的。

　　總結(jié)建國以來經(jīng)濟(jì)建設(shè)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，在森林法、草原法、水土保持法等有關(guān)法律和黨中央、國務(wù)院有關(guān)防沙治沙的政策基礎(chǔ)上，為有效遏制土地沙化，制定防沙治沙法是必要的，這部法律的制定對維護(hù)生態(tài)環(huán)境，做好防沙治沙工作，實(shí)施西部大開發(fā)戰(zhàn)略，促進(jìn)我國經(jīng)濟(jì)和社會的可持續(xù)發(fā)展，具有重要意義。

　　二、根據(jù)本條規(guī)定，防沙治沙法的立法宗旨包括以下幾個(gè)方面內(nèi)容：

　　(一)預(yù)防土地沙化。土地沙化是指因氣候變化和人類活動所導(dǎo)致的天然沙漠?dāng)U張和沙質(zhì)土壤上植被破壞、沙土裸露的過程。預(yù)防土地沙化是防沙治沙法的重要內(nèi)容，防沙治沙法第三章對預(yù)防土地沙化的主要措施作了專門規(guī)定，這些預(yù)防措施主要有：土地沙化的監(jiān)測、植被的管護(hù)、實(shí)行控制載畜量與調(diào)整牲畜品種及牲畜圈養(yǎng)輪牧制度、開墾耕地與退耕還林還草、開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評價(jià)等。預(yù)防土地沙化是治理沙化土地的基礎(chǔ)和前提，預(yù)防土地沙化是制定防沙治沙法的首要目的，也是防沙治沙工作遵循的一項(xiàng)重要原則。沙化地區(qū)的生態(tài)環(huán)境十分脆弱，植被一旦遭破壞就很難恢復(fù)。因此，防沙治沙工作必須把對現(xiàn)有植被的保護(hù)放在優(yōu)先的位置和首要任務(wù)，依法堅(jiān)決制止盲目開墾、過度放牧、濫砍伐、亂采挖等行為，依法堅(jiān)決保護(hù)好沙化地區(qū)的現(xiàn)有植被。

　　(二)治理沙化土地。預(yù)防土地沙化和治理沙化土地是防沙治沙法的兩個(gè)主要內(nèi)容，防沙治沙法第四章對沙化土地的治理作了專門規(guī)定，規(guī)定的主要內(nèi)容有：政府組織有關(guān)部門、單位和個(gè)人，按照防沙治沙規(guī)定，因地制宜種林種草，增加植被;地方政府和有關(guān)部門鼓勵(lì)單位和個(gè)人從事公益性治沙活動并對其提供治理地點(diǎn)和無償技術(shù)指導(dǎo);國家保護(hù)營利性治沙活動的單位和個(gè)人的合法權(quán)益，治理者應(yīng)當(dāng)按照防沙治沙規(guī)劃的治理方案進(jìn)行治理;使用已經(jīng)沙化的國有土地的使用權(quán)人和農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)人，必須采取措施改善土地質(zhì)量，地方政府及其有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)對其治沙活動提供技術(shù)指導(dǎo);采取退耕還林還草、植樹種草或者封育措施治沙的國有土地使用權(quán)人和農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)人，按照國家規(guī)定，享受政府提供的政策優(yōu)惠;對沙化地區(qū)的鐵路、公路、河流和水渠兩側(cè)，城鎮(zhèn)、村莊、廠礦和水庫周圍，實(shí)行治理責(zé)任制。預(yù)防土地沙化與治理沙化土地是本法直接的立法目的。預(yù)防為主，防治結(jié)合，二者密切聯(lián)系，相互促進(jìn)，不可分割。預(yù)防土地沙化、保護(hù)現(xiàn)有植被是防止沙化土地、治理沙化土地的基礎(chǔ)，治理沙化土地是預(yù)防土地沙化的保障;為了避免“邊治理、邊破壞”的現(xiàn)象，必須在治理的同時(shí)，加強(qiáng)對治理后形成的植被進(jìn)行有效地保護(hù)，預(yù)防土地再次沙化。

　　(三)維護(hù)生態(tài)安全。生態(tài)環(huán)境是人類生存和發(fā)展的基本條件，是經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展的基礎(chǔ)。保護(hù)和建設(shè)好生態(tài)環(huán)境，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展是我國現(xiàn)代化建設(shè)中必須始終堅(jiān)持的一項(xiàng)基本方針。防沙治沙是保護(hù)和建設(shè)生態(tài)環(huán)境的重要方面，只有大力加強(qiáng)預(yù)防土地沙化和治理沙化土地工作，才能保護(hù)和改善生存條件，維護(hù)生態(tài)安全。維護(hù)生態(tài)安全既是防沙治沙法的立法目的，也是防沙治沙工作的一項(xiàng)重要原則。

　　(四)促進(jìn)我國經(jīng)濟(jì)和社會的可持續(xù)發(fā)展。防沙治沙是一項(xiàng)生態(tài)環(huán)境建設(shè)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展緊密結(jié)合的工作。防沙治沙法旨在調(diào)動全社會各方面的力量，從我國的國情出發(fā)，遵循生態(tài)規(guī)律和經(jīng)濟(jì)規(guī)律，緊緊圍繞我國防沙治沙面臨的突出矛盾和問題，以保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境、提高和改善人民生產(chǎn)生活條件，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)和社會的可持續(xù)發(fā)展為目標(biāo)，同時(shí)依靠科技，以重點(diǎn)防治為突破口，處理好長遠(yuǎn)與當(dāng)前、全局與局部的關(guān)系，促進(jìn)生態(tài)效益、經(jīng)濟(jì)效益與社會效益的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。因此，促進(jìn)我國經(jīng)濟(jì)和社會的可持續(xù)發(fā)展是防沙治沙法的根本目標(biāo)。

　　三、預(yù)防土地沙化和治理沙化土地是防沙治沙的根本措施，維護(hù)生態(tài)安全則是防沙治沙的基本要求，促進(jìn)我國經(jīng)濟(jì)和社會的可持續(xù)發(fā)展是防沙治沙的始終目標(biāo)。上述三個(gè)方面緊密聯(lián)系，構(gòu)成防沙治沙法的立法宗旨。

　　第二條 在中華人民共和國境內(nèi)，從事土地沙化的預(yù)防、沙化土地的治理和開發(fā)利用活動，必須遵守本法。

　　土地沙化是指因氣候變化和人類活動所導(dǎo)致的天然沙漠?dāng)U張和沙質(zhì)土壤上植被破壞、沙土裸露的過程。

　　本法所稱土地沙化，是指主要因人類不合理活動所導(dǎo)致的天然沙漠?dāng)U張和沙質(zhì)土壤上植被及覆蓋物被破壞，形成流沙及沙土裸露的過程。

　　本法所稱沙化土地，包括已經(jīng)沙化的土地和具有明顯沙化趨勢的土地。具體范圍，由國務(wù)院批準(zhǔn)的全國防沙治沙規(guī)劃確定。

　　【釋義】本條是關(guān)于本法調(diào)整范圍及有關(guān)名詞定義的規(guī)定。

　　一、法律的適用范圍，也稱法律的效力范圍，包括法律的時(shí)間效力，即法律從什么時(shí)候開始發(fā)生效力和什么時(shí)候失效;法律的空間效力，即法律適用的地域范圍;法律對人、事的效力，即法律對什么人、行為適用。關(guān)于防沙治沙法的時(shí)間效力問題，本法第四十七條已作規(guī)定。本條第一款則對本法適用的地域范圍和對人、事的適用范圍作出了規(guī)定，主要包含兩層意思：

　　(一)本法適用的地域范圍，是中華人民共和國境內(nèi)，即陸域范圍。它包括在我國主權(quán)所及的全部領(lǐng)域內(nèi)。一般講，法律的地域效力范圍的普遍原則，適用于制定它的機(jī)關(guān)所管轄的全部領(lǐng)域。防沙治沙法作為全國人大常委會制定、頒布的法律，其效力自然可在我國境內(nèi)。這里需要指出的是，根據(jù)我國香港特別行政區(qū)基本法和澳門特別行政區(qū)基本法的規(guī)定，只有列入這兩個(gè)基本法附件三的全國性法律，才能在這兩個(gè)特別行政區(qū)適用。防沙治沙法沒有被列入這兩個(gè)基本法的附件三中。因此，防沙治沙法不適用我國香港和澳門兩個(gè)特別行政區(qū)。我國沙化土地主要分布在北方13個(gè)省區(qū)，這些地區(qū)是防沙治沙的重點(diǎn)地區(qū)。但根據(jù)全國沙化土地的普查結(jié)果看，在黃淮海平原及長江以南的其他一些沿海、沿河和沿湖地區(qū)也分布著零星的沙地。我國沙化土地分布的區(qū)域包括除上海外(不包括臺、港、澳地區(qū))的30個(gè)省、自治區(qū)、直轄市的851個(gè)縣(旗)。因此，防沙治沙工作不僅僅是西部地區(qū)的事，而是關(guān)系到我國整個(gè)生態(tài)環(huán)境的改善和經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的全局性的大事。

　　(二)本法適用的主體范圍，包括一切從事土地沙化的預(yù)防、沙化土地的治理和開發(fā)利用活動的單位或個(gè)人。這里的“單位”，可以是我國的法人和其他組織，也可以是外資企業(yè)以及其他組織;“個(gè)人”既可以是中國公民個(gè)人(包括農(nóng)牧民、個(gè)體承包戶)，也可以是外國人。上述主體在我國境內(nèi)從事土地沙化的預(yù)防、沙化土地的治理和開發(fā)利用活動的，不論是營利性治沙活動還是非營利性的公益性治沙活動，都必須遵守防沙治沙法。

　　二、本條第二、三款對涉及本法適用范圍的“土地沙化”的含義作了規(guī)定。關(guān)于土地沙化的定義，學(xué)術(shù)界有不同的認(rèn)識和理解。這里介紹幾個(gè)與“土地沙化”的有關(guān)的概念，以便進(jìn)一步理解“土地沙化”的概念，需要介紹和明確“沙化”、“沙漠化”、“荒漠化”三個(gè)不同概念。“沙化”不是指土地沙化而是指土壤沙化，具體地講是土壤的物質(zhì)組成中較小的顆粒的減少、有機(jī)質(zhì)的損失、較粗大(沙)物質(zhì)相對集中的過程;“沙漠化”是一個(gè)地理景觀變化(環(huán)境、植被、水等)的過程，指景觀或地理環(huán)境向類似沙漠的土地退化過程;“荒漠化”是指因氣候和人類活動造成干旱、半干旱和亞濕潤干旱地區(qū)的土地退化，1994年我國加入《聯(lián)合國防治荒漠化公約》規(guī)定，“荒漠化”包括沙漠化、鹽漬化、水土流失、生物多樣性退化。本法所稱土地沙化的概念本條第三款作了規(guī)定，即“本法所稱土地沙化，是指主要因人類不合理活動所導(dǎo)致的天然沙漠?dāng)U張和沙質(zhì)土壤上植被及覆蓋物被破壞，形成流沙及沙土裸露的過程。”這一規(guī)定進(jìn)一步明確了本法所稱的土地沙化的原因主要是不合理活動所導(dǎo)致的土地沙化。之所以作出這一規(guī)定，主要考慮是：土地沙化的不斷擴(kuò)張，有自然原因，但主要是因人類不合理的活動所引起的，這些不合理的活動主要是在農(nóng)牧交錯(cuò)區(qū)盲目開墾(大規(guī)模的毀草毀林開荒，破壞植被，造成地下水位下降，使原來的灘地、固定沙丘變成流動沙丘)、過度放牧(據(jù)統(tǒng)計(jì)，沙化地區(qū)草場超載率高達(dá)50～120%，有的甚至高達(dá)300%) 、濫采濫伐(薪柴需求量巨大，濫采濫伐，造成大量沙生植被破壞，加劇了土地沙化的進(jìn)程)、濫挖野生中藥材等沙生植物(主要是采集固沙作用大、經(jīng)濟(jì)價(jià)值高的甘草、麻黃、發(fā)菜)、水資源開發(fā)利用不合理(大水漫灌、河流上中游修建水利工程不合理，造成下游水量減少或斷流、過度開采地下水).

　　近百年來人類不合理活動所引起的土地沙化對生態(tài)環(huán)境破壞是最為嚴(yán)重的，人類的這些不合理活動引起的土地沙化主要分布在農(nóng)牧交錯(cuò)區(qū)，且與農(nóng)牧民的生產(chǎn)生活緊密相連，如能妥善安排好農(nóng)牧民的生產(chǎn)生活，土地沙化是可以預(yù)見并能控制，也是有能力治理的，建國以來我國的防沙治沙活動實(shí)際上也是以治理這些沙化土地為重點(diǎn)的。對因自然原因造成的土地沙化，形成的原生性沙漠和戈壁，目前還難以預(yù)防和治理，也沒有必要進(jìn)行治理。外國對原生性沙漠和戈壁也均未進(jìn)行治理。因此，本法著重規(guī)范主要因人類不合理活動所導(dǎo)致的土地沙化的預(yù)防和治理活動是符合實(shí)際的，對我們堅(jiān)定防沙治沙信心是十分必要的。

　　三、本條第四款對本法所稱沙化土地作了規(guī)定，即“本法所稱沙化土地，包括已經(jīng)沙化的土地和具有明顯沙化趨勢的土地。具體范圍，由國務(wù)院批準(zhǔn)的全國防沙治沙規(guī)劃確定。” 本款之所以明確沙化土地的概念，是為了進(jìn)一步明確治理的范圍，使治沙活動建立在切實(shí)可行的基礎(chǔ)上。根據(jù)目前的監(jiān)測結(jié)果，我國已經(jīng)沙化的土地約為168萬平方公里，主要分布在北方的13個(gè)省區(qū)。其中，難以治理或者不需要治理的戈壁約67萬平方公里、原生性沙漠約49萬平方公里，戈壁和原生性沙漠約占2/3，即116萬平方公里;在當(dāng)前的技術(shù)和經(jīng)濟(jì)社會條件下可以治理的約占1/3，即52.9萬平方公里，這部分沙化土地主要是因人類不合理活動引起的。還有近90萬平方公里的土地具有明顯沙化趨勢。根據(jù)上述統(tǒng)計(jì)，可以初步得出目前我國已經(jīng)沙化的土地和具有明顯沙化趨勢的土地面積約為142萬平方公里。這里講的數(shù)字是為了說明和理解沙化土地的概念，僅作為一種參考。我國沙化土地的具體范圍，將由國務(wù)院批準(zhǔn)的全國防沙治沙規(guī)劃確定。

　　第三條 防沙治沙工作應(yīng)當(dāng)遵循以下原則：

　　(一)統(tǒng)一規(guī)劃，因地制宜，分步實(shí)施，堅(jiān)持區(qū)域防治與重點(diǎn)防治相結(jié)合;

　　(二)預(yù)防為主，防治結(jié)合，綜合治理;

　　(三)保護(hù)和恢復(fù)植被與合理利用自然資源相結(jié)合;

　　(四)遵循生態(tài)規(guī)律，依靠科技進(jìn)步;

　　(五)改善生態(tài)環(huán)境與幫助農(nóng)牧民脫貧致富相結(jié)合;

　　(六)國家支持與地方自力更生相結(jié)合，政府組織與社會各界參與相結(jié)合，鼓勵(lì)單位、個(gè)人承包防治;

　　(七)保障防沙治沙者的合法權(quán)益。

　　【釋義】本條是關(guān)于防沙治沙工作應(yīng)當(dāng)遵循的原則的規(guī)定。

　　一、防沙治沙工作應(yīng)當(dāng)遵循的原則，是貫穿于整個(gè)防沙治沙工作始終并作為防沙治沙工作的指導(dǎo)思想，也是建國以來防沙治沙工作的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的總結(jié);本條規(guī)定的防沙治沙工作應(yīng)當(dāng)遵循的原則是統(tǒng)一的整體，不能分割、對立。

　　二、根據(jù)本條規(guī)定，防沙治沙工作應(yīng)當(dāng)遵循以下七項(xiàng)原則：

　　(一)統(tǒng)一規(guī)劃，因地制宜，分步實(shí)施，堅(jiān)持區(qū)域防治與重點(diǎn)防治相結(jié)合。防沙治沙首先必須有一個(gè)積極可行的防沙治沙規(guī)劃，明確任務(wù)，突出重點(diǎn)，分步實(shí)施。全國的防沙治沙工作必須實(shí)行統(tǒng)一規(guī)劃，地方的防沙治沙規(guī)劃要根據(jù)全國防沙治沙規(guī)劃編制。防沙治沙規(guī)劃的具體實(shí)施方案要納入國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展計(jì)劃之中，以保證防沙治沙規(guī)劃的落實(shí)，同時(shí)國務(wù)院和沙區(qū)的地方政府還要在本級的財(cái)政預(yù)算中按照防沙治沙規(guī)劃通過項(xiàng)目預(yù)算安排資金，用于本級政府確定的防沙治沙工程。防沙治沙法對科學(xué)、可行的編制防沙治沙規(guī)劃作了具體規(guī)定，防沙治沙規(guī)劃要因地制宜，量力而行，分步實(shí)施，分清輕重緩急，先易后難，也要突出重點(diǎn)，對區(qū)域社會經(jīng)濟(jì)影響大的要進(jìn)行重點(diǎn)治理。

　　(二)預(yù)防為主，防治結(jié)合，綜合治理。預(yù)防為主，實(shí)際就是保護(hù)優(yōu)先，通過法律手段將保護(hù)現(xiàn)有植被置于優(yōu)先位置，否則植被一旦被破壞，將很難再恢復(fù)。預(yù)防為主，保護(hù)植被是防沙治沙工作的首要任務(wù)。為此，一方面必須堅(jiān)持制止并依法處理沙區(qū)破壞植被的違法行為，另一方面國家也在采取措施讓農(nóng)牧交錯(cuò)區(qū)土地沙化嚴(yán)重的農(nóng)牧民退耕還林還草，通過調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，保護(hù)生態(tài)，解決農(nóng)牧民的生產(chǎn)生活。防治結(jié)合，指預(yù)防與治理相結(jié)合，通過植樹種草等治理措施的實(shí)施，有助于對土地沙化的預(yù)防，對現(xiàn)有植被也是一種保護(hù)，預(yù)防與治理的目的都是為了搞好生態(tài)建設(shè)，減少沙化土地的危害。防沙治沙是一項(xiàng)綜合性很強(qiáng)的工作，必須要綜合治理，采取生物措施、工程措施與農(nóng)藝措施相結(jié)合，林、草、水的措施相結(jié)合，各種治理措施科學(xué)配置，發(fā)揮治理的綜合效益。

　　(三)保護(hù)和恢復(fù)植被與合理利用自然資源相結(jié)合。保護(hù)和恢復(fù)植被與合理利用自然資源相結(jié)合，就是要處理好生態(tài)效益與經(jīng)濟(jì)效益的關(guān)系。防沙治沙是一項(xiàng)以生態(tài)效益為主，生態(tài)效益與社會效益、經(jīng)濟(jì)效益緊密結(jié)合的工作，有了生態(tài)效益，就會有經(jīng)濟(jì)效益。在保護(hù)和恢復(fù)植被的基礎(chǔ)上，合理利用自然資源，除害興利，對調(diào)動全社會力量共同參與防沙治沙是十分必要的。

　　(四)遵循生態(tài)規(guī)律，依靠科技進(jìn)步。人類的盲目開墾、過度放牧、濫采濫挖等不合理活動，就是違背客觀規(guī)律，不遵循生態(tài)規(guī)律。土地沙化，實(shí)際就是對人類破壞生態(tài)環(huán)境的一種懲罰，這方面的教訓(xùn)是深刻的。因此，防沙治沙法將遵循生態(tài)規(guī)律作為一項(xiàng)原則。防沙治沙工作一方面要遵循生態(tài)規(guī)律，另一方面也要依靠科技進(jìn)步，進(jìn)行科學(xué)治沙。不能將遵循生態(tài)規(guī)律與依靠科技進(jìn)步對立起來，二者是統(tǒng)一的。只有依靠科技進(jìn)步，才能使治沙更有成效，加快治沙進(jìn)程。防沙治沙法把依靠科技進(jìn)步放在突出位置，國家支持防沙治沙的科學(xué)研究和技術(shù)推廣工作，發(fā)揮科研部門、機(jī)構(gòu)在防沙治沙工作中的作用，培養(yǎng)防沙治沙專門技術(shù)人員，提高防沙治沙的科學(xué)技術(shù)水平。國家根據(jù)防沙治沙的需要，組織設(shè)立重點(diǎn)科研項(xiàng)目和示范、推廣項(xiàng)目，并對有關(guān)防沙治沙方面的科學(xué)研究與技術(shù)推廣給予政策優(yōu)惠，調(diào)動科技人員的積極性。沙區(qū)各級政府還要組織開展防沙治沙知識的宣傳教育，提高公民防沙治沙的能力。

　　(五)改善生態(tài)環(huán)境與幫助農(nóng)牧民脫貧致富相結(jié)合。我國土地沙化地區(qū)大多是經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，這些地區(qū)的經(jīng)濟(jì)活動主要是傳統(tǒng)的畜牧業(yè)和種植業(yè),生產(chǎn)方式的落后不同程度地存在著對草原草場、森林土地等資源的過牧、過墾問題。因此防沙治沙要將生態(tài)環(huán)境建設(shè)與幫助農(nóng)牧民脫貧致富結(jié)合起來，結(jié)合當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)、社會發(fā)展，調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和改進(jìn)生產(chǎn)方式，發(fā)揮沙區(qū)資源優(yōu)勢，落實(shí)國家有關(guān)防沙治沙資金、稅收、技術(shù)服務(wù)等方面的優(yōu)惠政策，只有這樣才能調(diào)動廣大農(nóng)牧民的防沙治沙的積極性，防沙治沙才能有成效。如一些地方集體經(jīng)濟(jì)組織將統(tǒng)一治理后的土地搞基本農(nóng)田(周圍建有林帶林網(wǎng))分給農(nóng)戶，農(nóng)民基本生活有保證并得到一定改善，就不會去盲目開墾破壞植被了。

　　(六)國家支持與地方自力更生相結(jié)合，政府組織與社會各界參與相結(jié)合，鼓勵(lì)單位、個(gè)人承包防治。防沙治沙工作是艱巨的歷史性任務(wù)，國家各方面支持是必要的，但同時(shí)國家支持應(yīng)當(dāng)與沙區(qū)的地方政府及廣大干部群眾自力更生相結(jié)合。國家通過政策引導(dǎo)，各級政府組織、動員全社會力量共同參與，建立富有活力的防沙治沙機(jī)制，調(diào)動各方面積極性，形成多元投資主體投入防沙治沙。

　　防沙治沙工作是沙區(qū)政府責(zé)無旁貸的重要職責(zé)，防沙治沙法規(guī)定了政府行政領(lǐng)導(dǎo)防沙治沙任期目標(biāo)責(zé)任獎(jiǎng)懲制度，國家和沙區(qū)地方各級政府一方面在本級財(cái)政預(yù)算中按照防沙治沙規(guī)劃通過項(xiàng)目預(yù)算安排資金，用于防沙治沙工程，并在安排扶貧、農(nóng)業(yè)、水利、道路、礦產(chǎn)、能源、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)等項(xiàng)目時(shí)設(shè)立防沙治沙項(xiàng)目，保證對防沙治沙的投入;另一方面大量的防沙治沙工程必須依靠社會力量，國家和地方政府通過政策支持、組織、引導(dǎo)，鼓勵(lì)單位、個(gè)人承包防治，并依法保護(hù)治沙者的合法權(quán)益。

　　(七)保障防沙治沙者的合法權(quán)益。

　　防沙治沙法將保障防沙治沙者的合法權(quán)益作為一項(xiàng)原則，主要是針對一些地方在治沙者將“不毛之地”變成“萬畝綠洲”之后屢屢發(fā)生侵害治沙者合法權(quán)益的現(xiàn)象而規(guī)定的。保障防沙治沙者的合法權(quán)益的原則，具體地講，就是治沙者按照符合防沙治沙規(guī)劃的治理方案進(jìn)行治理，所取得的收益受國家法律保護(hù)，任何單位和個(gè)人不得侵犯。

　　第四條 國務(wù)院和沙化土地所在地區(qū)的縣級以上地方人民政府，應(yīng)當(dāng)將防沙治沙納入國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展計(jì)劃，保障和支持防沙治沙工作的開展。

　　沙化土地所在地區(qū)的地方各級人民政府，應(yīng)當(dāng)采取有效措施，預(yù)防土地沙化，治理沙化土地，保護(hù)和改善本行政區(qū)域的生態(tài)質(zhì)量。

　　國家在沙化土地所在地區(qū)，建立政府行政領(lǐng)導(dǎo)防沙治沙任期目標(biāo)責(zé)任考核獎(jiǎng)懲制度。沙化土地所在地區(qū)的縣級以上地方人民政府，應(yīng)當(dāng)向同級人民代表大會及其常務(wù)委員會報(bào)告防沙治沙工作情況。

　　【釋義】本條是關(guān)于將防沙治沙納入國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展計(jì)劃、沙區(qū)地方政府保護(hù)和改善生態(tài)質(zhì)量的責(zé)任及建立政府行政領(lǐng)導(dǎo)任期目標(biāo)責(zé)任考核獎(jiǎng)懲制度的規(guī)定。

　　一、防沙治沙是關(guān)系國民經(jīng)濟(jì)和社會可持續(xù)發(fā)展的大事，國務(wù)院和沙化地區(qū)的地方各級人民政府應(yīng)當(dāng)把防沙治沙作為一項(xiàng)長期的重大的戰(zhàn)略任務(wù)來抓。本法規(guī)定將防沙治沙納入國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展計(jì)劃，也就是說將防沙治沙作為本地的經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展計(jì)劃的重要組成部分。各級政府還要抓緊制定防沙治沙規(guī)劃，并將具體實(shí)施方案納入國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展五年計(jì)劃和年度計(jì)劃。只有這樣才能保障和落實(shí)防沙治沙工作的開展。

　　為了保證國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展計(jì)劃中防沙治沙工作任務(wù)的完成和目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，沙區(qū)各級地方人民政府，應(yīng)當(dāng)按照防沙治沙規(guī)劃，把防沙治沙工作與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)和社會發(fā)展結(jié)合起來，加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)和組織，采取有效措施，只要一任接著一任干，一代接著一代干，一張藍(lán)圖干到底，保護(hù)和改善本地區(qū)的生態(tài)質(zhì)量的任務(wù)就一定能完成。

　　二、保護(hù)和改善本地區(qū)的生態(tài)質(zhì)量是沙區(qū)地方各級人民政府的歷史責(zé)任。為此國家在沙化土地所在地區(qū)將依法建立政府行政領(lǐng)導(dǎo)防沙治沙任期目標(biāo)責(zé)任考核獎(jiǎng)懲制度。這里講的政府行政領(lǐng)導(dǎo)包括沙區(qū)的地方各級政府的行政領(lǐng)導(dǎo)、政府有關(guān)部門的行政領(lǐng)導(dǎo)。如何能夠認(rèn)真貫徹這一規(guī)定，還需要由國務(wù)院和省級人民政府作出具體規(guī)定。

　　三、為了進(jìn)一步加強(qiáng)對政府防沙治沙工作的監(jiān)督檢查和必要的支持，本條第三款還規(guī)定，沙化土地所在地區(qū)的縣級以上地方人民政府，應(yīng)當(dāng)向同級人民代表大會及其常務(wù)委員會報(bào)告防沙治沙工作情況。人民政府向同級人大及其常委會報(bào)告工作這是我國憲法和法律的規(guī)定。本法這一規(guī)定的目的是強(qiáng)化政府及有關(guān)部門防沙治沙工作的責(zé)任意識，并加強(qiáng)各級人大及其常委會對同級政府防沙治沙工作的監(jiān)督。

　　第五條 在國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下，國務(wù)院林業(yè)行政主管部門負(fù)責(zé)組織、協(xié)調(diào)、指導(dǎo)全國防沙治沙工作。

　　國務(wù)院林業(yè)、農(nóng)業(yè)、水利、土地、環(huán)境保護(hù)等行政主管部門和氣象主管機(jī)構(gòu)，按照有關(guān)法律規(guī)定的職責(zé)和國務(wù)院確定的職責(zé)分工，各負(fù)其責(zé)，密切配合，共同做好防沙治沙工作。

　　縣級以上地方人民政府組織、領(lǐng)導(dǎo)所屬有關(guān)部門，按照職責(zé)分工，各負(fù)其責(zé)，密切配合，共同做好本行政區(qū)域的防沙治沙工作。

　　【釋義】本條是關(guān)于防沙治沙工作管理體制的規(guī)定。

　　一、本條第一款明確了在國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下，國務(wù)院林業(yè)行政主管部門負(fù)責(zé)組織、協(xié)調(diào)、指導(dǎo)全國防沙治沙工作;第二款明確了國務(wù)院林業(yè)、農(nóng)業(yè)、水利、土地、環(huán)境保護(hù)等行政主管部門和氣象主管機(jī)構(gòu)依法在各自的職責(zé)范圍內(nèi)，共同做好防沙治沙工作;第三款明確了地方政府組織、領(lǐng)導(dǎo)防沙治沙工作的責(zé)任。本條對防沙治沙工作管理體制之所以作出這樣的規(guī)定，主要是考慮：

　　一是防沙治沙是一項(xiàng)綜合性很強(qiáng)的工作，涉及植樹造林、草原保護(hù)、水資源合理調(diào)配、土地管理、生態(tài)環(huán)境監(jiān)督等各方面的工作，防沙治沙工作只有在國務(wù)院及其有關(guān)地方人民政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，林業(yè)、農(nóng)業(yè)、水利、土地、環(huán)境保護(hù)等有關(guān)部門各負(fù)其責(zé)、密切配合、共同努力，才能搞好。二是為了與有關(guān)法律的有關(guān)規(guī)定相銜接，國務(wù)院林業(yè)、農(nóng)業(yè)、水利、土地、環(huán)境保護(hù)等行政主管部門和氣象主管機(jī)構(gòu)，應(yīng)當(dāng)按照有關(guān)法律即森林法、草原法、水土保持法、土地管理法、環(huán)境保護(hù)法和氣象法規(guī)定的職責(zé)分工，各司其職，密切配合，依法共同做好防沙治沙工作。三是考慮到地方的機(jī)構(gòu)情況比較復(fù)雜，對縣級以上地方人民政府所屬的涉及防沙治沙工作的有關(guān)部門和機(jī)構(gòu)，沒有一一列舉。沙化地區(qū)的縣級以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)對防沙治沙工作實(shí)施統(tǒng)一組織、領(lǐng)導(dǎo)，其所屬有關(guān)部門，應(yīng)按照職責(zé)分工，各負(fù)其責(zé)，密切配合，共同做好本地區(qū)的防沙治沙工作。

　　二、防沙治沙工作應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，林業(yè)行政主管部門與其他有關(guān)部門各負(fù)其責(zé)，密切配合，形成防沙治沙的合力。國務(wù)院要加強(qiáng)對全國防沙治沙工作的領(lǐng)導(dǎo)，國務(wù)院林業(yè)行政主管部門負(fù)責(zé)具體的組織、協(xié)調(diào)和指導(dǎo)工作。如何做好組織、協(xié)調(diào)和指導(dǎo)工作，應(yīng)注意兩點(diǎn)：一是組織、協(xié)調(diào)、指導(dǎo)應(yīng)依照防沙治沙法、有關(guān)法律和國務(wù)院確定的職責(zé)分工的規(guī)定;二是組織、協(xié)調(diào)、指導(dǎo)工作主要是在“宏觀”上的，要充分發(fā)揮有關(guān)部門在防沙治沙工作的專長作用，主動協(xié)調(diào)，各司其職，密切配合，共同做好防沙治沙工作。

　　第六條 使用土地的單位和個(gè)人，有防止該土地沙化的義務(wù)。

　　使用已經(jīng)沙化的土地的單位和個(gè)人，有治理該沙化土地的義務(wù)。

　　【釋義】本條是關(guān)于單位和個(gè)人防沙治沙義務(wù)的規(guī)定。

　　一、本條分別對單位和個(gè)人使用土地或者使用已經(jīng)沙化的土地的防沙治沙的義務(wù)作了規(guī)定。

　　本條所稱的兩類土地均包括國有土地和農(nóng)民集體所有土地;本條第一款所稱使用的土地，包括尚未沙化的土地和具有明顯沙化趨勢的土地。本條所稱的單位應(yīng)是指法人和其他組織;個(gè)人包括公民、個(gè)體承包戶、農(nóng)民集體所有土地的承包經(jīng)營權(quán)人等。外商投資企業(yè)使用土地或使用已經(jīng)沙化的土地，同樣有防沙治沙的義務(wù)。

　　二、使用土地的單位和個(gè)人，有防止該土地沙化的義務(wù)。這一規(guī)定明確了不僅使用沙化地區(qū)的土地有防止土地沙化的義務(wù)，而且使用非沙化地區(qū)的土地也有防止土地沙化的義務(wù)。這里講的義務(wù)應(yīng)當(dāng)主要是側(cè)重于因單位和個(gè)人的使用土地的活動可能引起土地沙化的，單位和個(gè)人有義務(wù)采取措施，防止土地沙化。

　　三、使用已經(jīng)沙化的土地的單位和個(gè)人，有治理該沙化土地的義務(wù)。這一規(guī)定既包括使用已經(jīng)沙化的土地進(jìn)行治理的，也包括使用已經(jīng)沙化的土地進(jìn)行生產(chǎn)、建設(shè)等活動的，都要對其使用的已經(jīng)沙化的土地進(jìn)行治理。防沙治沙法第二十五條、第三十條等對此作了明確規(guī)定。這一規(guī)定對企業(yè)、個(gè)人不僅是義務(wù)，更重要的是企業(yè)、個(gè)人自身也有這種治理的需要，通過治理沙化土地，改善生態(tài)環(huán)境，改變企業(yè)的面貌和形象，有利于企業(yè)的進(jìn)一步發(fā)展，也有利于老百姓個(gè)人的生產(chǎn)和生活。

　　第七條 國家支持防沙治沙的科學(xué)研究和技術(shù)推廣工作，發(fā)揮科研部門、機(jī)構(gòu)在防沙治沙工作中的作用，培養(yǎng)防沙治沙專門技術(shù)人員，提高防沙治沙的科學(xué)技術(shù)水平。

　　國家支持開展防沙治沙的國際合作。

　　【釋義】本條是關(guān)于國家支持防沙治沙科研、技術(shù)推廣工作，發(fā)揮科技作用及開展防沙治沙國際合作的規(guī)定。

　　一、依靠科技進(jìn)行防沙治沙是防沙治沙工作的一項(xiàng)重要原則。本條第一款規(guī)定國家在科研、技術(shù)推廣、人才培養(yǎng)、國際合作方面給予支持，旨在使先進(jìn)科技在防沙治沙中發(fā)揮更大的作用，提高防沙治沙水平，達(dá)到更快、更有效的治沙效果。本款講的科學(xué)研究和技術(shù)推廣，應(yīng)當(dāng)是防沙治沙或與防沙治沙有關(guān)的科研和技術(shù)推廣。根據(jù)本法規(guī)定，國家對防沙治沙、沙區(qū)能源、沙生經(jīng)濟(jì)作物、節(jié)水灌溉、防止草原退化、沙地旱作農(nóng)業(yè)等方面的科學(xué)研究和技術(shù)推廣工作給予資金補(bǔ)助、稅費(fèi)減免等政策優(yōu)惠。

　　二、我國是世界上土地沙化危害最嚴(yán)重的國家之一。1994年我國加入了《聯(lián)合國防治荒漠化公約》，一方面我國要履行國際公約的規(guī)定，另一方面加入公約為我國開展防沙治沙的國際合作創(chuàng)造了條件。在防沙治沙的國際合作中，我們應(yīng)特別注意引進(jìn)和吸收國外的先進(jìn)治沙技術(shù)，這也是國家支持開展防沙治沙國際合作的重要原因。

　　第八條 在防沙治沙工作中作出顯著成績的單位和個(gè)人，由人民政府給予表彰和獎(jiǎng)勵(lì);對保護(hù)和改善生態(tài)質(zhì)量作出突出貢獻(xiàn)的，應(yīng)當(dāng)給予重獎(jiǎng)。

　　【釋義】本條是關(guān)于獎(jiǎng)勵(lì)在防沙治沙工作中作出顯著成績的單位和個(gè)人以及對保護(hù)和改善生態(tài)質(zhì)量作出突出貢獻(xiàn)的給予重獎(jiǎng)的規(guī)定。

　　一、對違法者給予處罰，是維護(hù)法律權(quán)威性的一個(gè)主要方面。但同時(shí)，對嚴(yán)格依法辦事并作出顯著成績的，給予表彰和獎(jiǎng)勵(lì)，也是維護(hù)法律權(quán)威性的一個(gè)重要方面。通過對成績顯著的單位和個(gè)人給予獎(jiǎng)勵(lì)，可以引導(dǎo)人們更好地遵守法律、執(zhí)行法律，從而達(dá)到維護(hù)法律權(quán)威性的目的。獎(jiǎng)勵(lì)是指對于某種有利于社會發(fā)展的行為予以獎(jiǎng)賞和鼓勵(lì)，包括物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)和精神獎(jiǎng)勵(lì)。對在防沙治沙工作中作出顯著成績的單位和個(gè)人，給予表彰和獎(jiǎng)勵(lì)，以及對保護(hù)和改善生態(tài)質(zhì)量作出突出貢獻(xiàn)的，給予重獎(jiǎng)，是我國推動防沙治沙工作，保護(hù)和改善生態(tài)質(zhì)量而采取的重要舉措，也是鼓勵(lì)和動員社會力量防沙治沙、保護(hù)和改善生態(tài)質(zhì)量而采取的必要措施。

　　二、為了鼓勵(lì)在防沙治沙工作中作出顯著成績和對保護(hù)和改善生態(tài)質(zhì)量作出突出貢獻(xiàn)的單位和個(gè)人，各級人民政府實(shí)行獎(jiǎng)勵(lì)制度。根據(jù)國家有關(guān)規(guī)定，獎(jiǎng)勵(lì)制度具體包括發(fā)明獎(jiǎng)勵(lì)制度、科學(xué)技術(shù)獎(jiǎng)勵(lì)制度、合理化建議和技術(shù)改進(jìn)獎(jiǎng)勵(lì)制度以及與獎(jiǎng)勵(lì)有關(guān)的專利制度、發(fā)明權(quán)制度等等。本條規(guī)定了獎(jiǎng)勵(lì)的范圍和條件。獎(jiǎng)勵(lì)的范圍有兩項(xiàng)，一是在防沙治沙工作方面，二是在保護(hù)和改善生態(tài)質(zhì)量方面。本條規(guī)定的比較原則，在實(shí)踐中如何具體實(shí)施，可以由地方人民政府作具體規(guī)定。根據(jù)本條規(guī)定，獎(jiǎng)勵(lì)的條件是在防沙治沙工作中作出顯著成績的，以及對保護(hù)和改善生態(tài)質(zhì)量作出突出貢獻(xiàn)的，主要包括：1.在防沙治沙工作中，積極參與防沙治沙工作，為防治土地沙化作出顯著成績的。2.在保護(hù)和改善生態(tài)質(zhì)量方面，積極參與保護(hù)生態(tài)質(zhì)量，對破壞生態(tài)質(zhì)量的行為進(jìn)行檢舉和抵制，依靠科學(xué)技術(shù)保護(hù)和改善生態(tài)質(zhì)量等方面有突出貢獻(xiàn)的。

　　三、本條規(guī)定的獎(jiǎng)勵(lì)的主體包括兩個(gè)方面：一個(gè)是給予獎(jiǎng)勵(lì)的主體，即是實(shí)施給予獎(jiǎng)勵(lì)行為的主體，是人民政府。二是被獎(jiǎng)勵(lì)的主體，包括單位和個(gè)人。單位主要是指企業(yè)、事業(yè)單位和其他組織等;個(gè)人主要包括從事防沙治沙、保護(hù)和改善生態(tài)質(zhì)量的農(nóng)牧民、全體承包戶、科技人員、管理人員、縣、鄉(xiāng)基層干部等等。

　　四、對在防沙治沙工作中作出顯著成績的，以及對保護(hù)和改善生態(tài)質(zhì)量作出突出貢獻(xiàn)的單位和個(gè)人給予獎(jiǎng)勵(lì)的辦法可以分為兩類：一類屬于精神上的獎(jiǎng)勵(lì)，可以采取授予光榮稱號、通報(bào)表彰、嘉獎(jiǎng)等具體形式;另一類是物質(zhì)上的獎(jiǎng)勵(lì)，可以采取發(fā)給一定數(shù)額的獎(jiǎng)金、晉升工資，對治理者也可以給予稅收、信貸方面的優(yōu)惠待遇等形式。采用一種形式或者同時(shí)采用兩種形式都是可以的。

　　第九條 沙化土地所在地區(qū)的各級人民政府應(yīng)當(dāng)組織有關(guān)部門開展防沙治沙知識的宣傳教育，增強(qiáng)公民的防沙治沙意識，提高公民防沙治沙的能力。

　　【釋義】本條是關(guān)于開展防沙治沙知識宣傳教育、增強(qiáng)防沙治沙意識的規(guī)定。

　　一、植樹種草、保護(hù)草原植被等工程性治理措施是防沙治沙的主要手段，通過開展防沙治沙知識的宣傳教育，增強(qiáng)公民的防沙治沙意識，以提高公民的防沙治沙能力，這些非工程性治理措施也是防沙治沙工作的一個(gè)重要方面。社會公眾的廣泛參與是搞好防沙治沙工作的群眾基礎(chǔ)，沙化土地所在地區(qū)的各級人民政府在這方面應(yīng)當(dāng)起到積極的組織、領(lǐng)導(dǎo)作用。本條具體地規(guī)定了沙化土地所在地區(qū)的各級人民政府有責(zé)任組織有關(guān)部門開展防沙治沙知識的宣傳教育，增強(qiáng)公民的防沙治沙意識，提高公民的防沙治沙能力。

　　二、根據(jù)本條規(guī)定，沙化土地所在地區(qū)的各級人民政府應(yīng)當(dāng)組織有關(guān)部門開展防沙治沙知識的宣傳教育。這一規(guī)定首先表明，防沙治沙知識的宣傳教育是沙化土地所在地區(qū)的各級人民政府的責(zé)任，沙化土地所在地區(qū)的各級人民政府應(yīng)當(dāng)把防沙治沙知識的宣傳教育納入政府的議事日程，加以重視、部署和安排。不僅對成年人，而且對未成年的中小學(xué)生也要給予足夠的重視。未成年人自我保護(hù)意識較差，最易受到傷害，如甘肅發(fā)生的沙塵暴正值學(xué)生放學(xué)，造成傷亡的中小學(xué)生較多，加強(qiáng)對他們的宣傳教育，增加保護(hù)意識，也是防沙治沙宣傳教育工作的一個(gè)重要方面。有條件的沙化地區(qū)，當(dāng)?shù)卣€可以組織有關(guān)部門編寫防沙治沙知識宣傳手冊，也可將防沙治沙知識納入到當(dāng)?shù)刂?、小學(xué)校的教材中去。其次，防沙治沙的宣傳教育應(yīng)開辟多種渠道，組織多種形式進(jìn)行，涉及到林業(yè)、農(nóng)業(yè)、土地、水利、環(huán)保等很多部門，這就要求沙化土地所在地區(qū)的各級人民政府組織有關(guān)部門來開展這一項(xiàng)工作，以保證防沙治沙的宣傳教育能有序、有效地進(jìn)行。再次，防沙治沙是一項(xiàng)長期而艱巨的任務(wù)，需要若干年甚至幾代人的努力才能見到成效，因此，沙化土地所在地區(qū)的各級人民政府應(yīng)當(dāng)做好充分準(zhǔn)備，將防沙治沙知識的宣傳教育任務(wù)長期堅(jiān)持下去，并制定出工作目標(biāo)予以完成。

　　三、防沙治沙知識的宣傳教育可以包括以下幾個(gè)方面的內(nèi)容：一是宣傳防沙治沙法及其他有關(guān)的法律、法規(guī)，使沙區(qū)干部群眾懂得哪些行為是可以做的，是合法的;哪些行為是不能做的，是違法的，以及可能受到的處罰等。二是宣傳形成沙化土地的原因及其危害，如盲目開墾、過度放牧、濫采濫伐、濫挖野生中藥材等沙生植物以及不合理利用水資源等是形成沙化土地的主要原因，沙化土地形成后對環(huán)境及人類生存的危害，從而使沙區(qū)群眾認(rèn)識到破壞環(huán)境就是破壞自己的家園，就會受到自然的懲罰。三是宣傳如何預(yù)防土地的沙化，如應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格保護(hù)植被，不能為了一點(diǎn)眼前經(jīng)濟(jì)利益而在沙化土地上砍挖灌木、藥材及其他固沙植物;應(yīng)當(dāng)知道沙化土地封禁保護(hù)區(qū)的范圍，在這個(gè)范圍內(nèi)禁止一切破壞植被的活動。四是宣傳如何治理沙化土地，如治理沙化土地應(yīng)當(dāng)符合防沙治沙規(guī)劃，誰治理誰受益，同時(shí)治理沙化土地可以享受國家的有關(guān)優(yōu)惠。五是宣傳如何免受沙塵的危害，如當(dāng)沙塵暴來臨時(shí)應(yīng)采取哪些措施避免受到傷害等等。宣傳內(nèi)容應(yīng)當(dāng)既包含有自然科學(xué)、技術(shù)科學(xué)知識，也包含社會科學(xué)知識。因?yàn)檫@些知識都是人類長期進(jìn)行防沙治沙的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，都是人類對防沙治沙的認(rèn)識和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的積累，對于人們的行為都具有指導(dǎo)性。開展防沙治沙知識的宣傳教育，就是為了增強(qiáng)公民的防沙治沙意識，提高公民的防沙治沙能力，從而達(dá)到預(yù)防土地沙化和減少沙化土地的目的。

　　第二章 防沙治沙規(guī)劃

　　本章是關(guān)于防沙治沙規(guī)劃的規(guī)定。本章共四條，自第十條至第十三條，主要內(nèi)容包括防沙治沙統(tǒng)一規(guī)劃，防沙治沙規(guī)劃的編制、審批程序，防沙治沙規(guī)劃編制的依據(jù)，沙化土地封禁保護(hù)區(qū)以及防沙治沙規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃的關(guān)系等內(nèi)容。

　　第十條 防沙治沙實(shí)行統(tǒng)一規(guī)劃。從事防沙治沙活動，以及在沙化土地范圍內(nèi)從事開發(fā)利用活動，必須遵循防沙治沙規(guī)劃。

　　防沙治沙規(guī)劃應(yīng)當(dāng)對遏制土地沙化擴(kuò)展趨勢，逐步減少沙化土地的時(shí)限、步驟、措施等作出明確規(guī)定，并將具體實(shí)施方案納入國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展五年計(jì)劃和年度計(jì)劃。

　　【釋義】本條是關(guān)于防沙治沙實(shí)行統(tǒng)一規(guī)劃和防沙治沙規(guī)劃的主要內(nèi)容以及具體實(shí)施方案納入國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展計(jì)劃的規(guī)定。

　　一、黨中央、國務(wù)院對防沙治沙工作歷來就十分重視，如建國初期，國務(wù)院就在呼和浩特市召開了西北六省區(qū)治沙工作會議，組織動員沙區(qū)人民開展以植樹種草為主要內(nèi)容的、群眾性的防沙治沙運(yùn)動。先后實(shí)施了東北西部防護(hù)林帶建設(shè)、三北防護(hù)林體系等林業(yè)生態(tài)工程，有力地促進(jìn)了我國的防沙治沙事業(yè)。特別是1991年實(shí)施全國防沙治沙工程以來，防沙治沙工作進(jìn)入了有計(jì)劃、有步驟快速發(fā)展的新階段。截止1999年底，治沙工程累計(jì)完成人工造林3465萬畝、飛播造林937萬畝，封山封沙育林3900萬畝，種草及改良草場院733萬畝，在近兩年的時(shí)間里治理沙化土地達(dá)1.2億畝，取得了可喜的成效。局部地區(qū)減緩了沙化擴(kuò)展的速度，改善了生態(tài)環(huán)境，促進(jìn)了農(nóng)牧業(yè)的增產(chǎn)增收，擴(kuò)大了生存和發(fā)展的空間。陜西榆林、內(nèi)蒙古赤峰和新疆和田等地區(qū)實(shí)現(xiàn)了人進(jìn)沙退，出現(xiàn)了林茂糧豐的可喜局面。同時(shí)在長期的治沙實(shí)踐中，初步形成了一套行之有效的防沙治沙技術(shù)體系和治理模式，為新世紀(jì)防沙治沙工作奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。但是，由于缺乏一個(gè)宏觀的總體規(guī)劃對全國的防沙治沙工作進(jìn)行指導(dǎo)，防治工作沒有納入法制軌道，法制不完善，執(zhí)法不嚴(yán)，對濫墾、濫牧、濫樵、濫采，濫用水資源等人為破壞活動缺乏有力約束措施以及投入不足，嚴(yán)重制約治理的規(guī)模和速度，致使總體上治理速度趕不上沙化速度，局部治理、整體繼續(xù)惡化的局面沒有從根本上得到遏制，我國土地沙化的形勢十分嚴(yán)峻。因此，在統(tǒng)一規(guī)劃的前提下，分期、分批逐步開展防沙治沙工作，才能取得良好的收效。

　　二、防沙治沙規(guī)劃是為防沙治沙而制定的總體部署，在整個(gè)防沙治沙工作中起著“龍頭”的作用。在本法第一章總則中，將統(tǒng)一規(guī)劃作為防沙治沙工作應(yīng)當(dāng)遵循的首要原則，就可以看出防沙治沙規(guī)劃在防沙治沙工作中具有重要的法律地位。其特點(diǎn)是：第一，防沙治沙規(guī)劃規(guī)定的是一個(gè)時(shí)期內(nèi)的防沙治沙的工作。隨著治理工作的完成，防沙治沙規(guī)劃在若干年后還可以進(jìn)行修改，重新規(guī)劃需要治理的地區(qū)及其治理的重點(diǎn)。第二，防沙治沙規(guī)劃是在深入研究有關(guān)沙化土地所處的地理位置、土地類型、植被狀況、氣候和水資源狀況、土地沙化程度等自然條件的基礎(chǔ)上，通過綜合分析、比較論證而制定的，它反映的是對全國或者某一行政區(qū)域防沙治沙工作的總體要求，對全國及某一行政區(qū)域的防沙治沙工作具有普遍意義。第三，防沙治沙規(guī)劃的內(nèi)容具體詳細(xì)，對需要治理的重點(diǎn)區(qū)域、主攻方向及采取的治理措施作出了具體規(guī)定。

　　三、防沙治沙是一項(xiàng)綜合性的系統(tǒng)工程，各個(gè)不同地區(qū)、不同部門對治沙的要求不同，出發(fā)點(diǎn)不同，在防沙治沙工作中有時(shí)就會出現(xiàn)矛盾，如果各自為政，就可能違背防沙治沙的客觀規(guī)律，起到適得其反的作用。因此，防沙治沙工作要強(qiáng)調(diào)在統(tǒng)一規(guī)劃的前提下進(jìn)行，即根據(jù)沙化土地所處的地理位置、土地類型、植被狀況、氣候和水資源、土地沙化程度等自然條件及其所發(fā)揮的生態(tài)、經(jīng)濟(jì)功能，制定出合理可行的規(guī)劃，任何從事防沙治沙活動的單位和個(gè)人都必須按照規(guī)劃實(shí)施。從事防沙治沙活動，以及在沙化土地范圍內(nèi)從事開發(fā)利用活動，都必須遵循防沙治沙規(guī)劃，這是對從事防沙治沙活動的單位和個(gè)人所做的義務(wù)性規(guī)定，只有按照規(guī)劃進(jìn)行綜合治理，才能遏制沙化土地的擴(kuò)展趨勢，達(dá)到改善生態(tài)環(huán)境的目的。

　　四、防沙治沙是一項(xiàng)涉及面廣且十分艱巨的工作，其中包括的內(nèi)容很多，本條規(guī)定強(qiáng)調(diào)防沙治沙規(guī)劃應(yīng)有具體的治理目標(biāo)和措施，即要對遏制土地沙化擴(kuò)展趨勢和逐步減少沙化土地的時(shí)限、步驟、措施等作出明確規(guī)定。

　　防沙治沙是保護(hù)生態(tài)環(huán)境，促進(jìn)社會和經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的一件大事，它與沙化土地所在地區(qū)乃至整個(gè)國家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r密不可分，經(jīng)濟(jì)狀況好，在防沙治沙上的投入就大，投入越大，就會遏制沙化土地的擴(kuò)展，同時(shí)，遏制了沙化土地又會促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。所以說防沙治沙與當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展是互為促進(jìn)的。因此，防沙治沙應(yīng)當(dāng)與國家或沙化土地所在地區(qū)的經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展水平相適應(yīng)，把防沙治沙規(guī)劃的具體實(shí)施方案納入國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展五年計(jì)劃和年度計(jì)劃一并考慮，統(tǒng)籌安排，促進(jìn)防沙治沙工作的順利進(jìn)行。我國正處在社會主義的初級階段，經(jīng)濟(jì)尚不發(fā)達(dá)，沒有更多的資金專門用于治理沙化土地，在防沙治沙方面的投入和需求矛盾十分尖銳。國家投資不足，將影響防沙治沙事業(yè)的發(fā)展。本法規(guī)定將防沙治沙規(guī)劃的具體實(shí)施方案納入國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展五年計(jì)劃和年度計(jì)劃，將加大防沙治沙投入的力度，有助于經(jīng)濟(jì)建設(shè)與生態(tài)建設(shè)的協(xié)調(diào)發(fā)展，促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展，更加有利于防沙治沙工作的順利開展。

　　五、《1991-2000年全國治沙規(guī)劃要點(diǎn)》到2000年底已經(jīng)到期，要點(diǎn)所確定的任務(wù)已基本完成。為加快沙化土地的治理步伐，提高治理效果，盡快遏制沙化土地不斷擴(kuò)展的趨勢，全國防沙治沙的戰(zhàn)略布局、建設(shè)目標(biāo)和重點(diǎn)都要求有一個(gè)新的總體部署和統(tǒng)籌安排，需要一個(gè)宏觀的規(guī)劃進(jìn)行指導(dǎo)。國家林業(yè)局已會同國務(wù)院有關(guān)部門編制新的全國防沙治沙規(guī)劃，依照本法規(guī)定，這個(gè)規(guī)劃經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)后就具有法律效力。

　　第十一條 國務(wù)院林業(yè)行政主管部門會同國務(wù)院農(nóng)業(yè)、水利、土地、環(huán)境保護(hù)等有關(guān)部門編制全國防沙治沙規(guī)劃，報(bào)國務(wù)院批準(zhǔn)后實(shí)施。

　　省、自治區(qū)、直轄市人民政府依據(jù)全國防沙治沙規(guī)劃，編制本行政區(qū)域的防沙治沙規(guī)劃，報(bào)國務(wù)院或者國務(wù)院指定的有關(guān)部門批準(zhǔn)后實(shí)施。

　　沙化土地所在地區(qū)的市、縣人民政府，應(yīng)當(dāng)依據(jù)上一級人民政府的防沙治沙規(guī)劃，組織編制本行政區(qū)域的防沙治沙規(guī)劃，報(bào)上一級人民政府批準(zhǔn)后實(shí)施。

　　防沙治沙規(guī)劃的修改，須經(jīng)原批準(zhǔn)機(jī)關(guān)批準(zhǔn);未經(jīng)批準(zhǔn)，任何單位和個(gè)人不得改變防沙治沙規(guī)劃。

　　【釋義】本條是關(guān)于防沙治沙規(guī)劃的編制、審批和修改程序的規(guī)定。

　　一、根據(jù)本條規(guī)定，防沙治沙規(guī)劃由全國防沙治沙規(guī)劃，省級防沙治沙規(guī)劃和沙化土地所在地區(qū)的市、縣級防沙治沙規(guī)劃三級組成。

　　(一)全國防沙治沙規(guī)劃由國務(wù)院林業(yè)行政主管部門會同國務(wù)院農(nóng)業(yè)、水利、土地、環(huán)境保護(hù)等有關(guān)部門編制。防沙治沙是一項(xiàng)綜合性的系統(tǒng)工程，涉及的范圍較廣，如水、樹、草、土地、環(huán)境等等，既需要采取工程性治理措施，又需要非工程性措施;既要治沙，又要使沙區(qū)人民擺脫貧困。全國防沙治沙規(guī)劃是對全國沙化土地的概況、治理的重點(diǎn)、采取的措施等方面內(nèi)容進(jìn)行的統(tǒng)籌安排、總體部署，是宏觀指導(dǎo)全國防沙治沙工作的依據(jù)。因此，本條規(guī)定全國防沙治沙規(guī)劃由國務(wù)院林業(yè)行政主管部門會同國務(wù)院農(nóng)業(yè)、水利、土地、環(huán)境保護(hù)等有關(guān)部門共同編制。

　　(二)省、自治區(qū)、直轄市防沙治沙規(guī)劃由省、自治區(qū)、直轄市人民政府編制;沙化土地所在地區(qū)的市、縣級防沙治沙規(guī)劃由沙化土地所在地區(qū)的市、縣級人民政府編制。

　　下級防沙治沙規(guī)劃應(yīng)當(dāng)依據(jù)上一級防沙治沙規(guī)劃編制，也就是說，省、自治區(qū)、直轄市防沙治沙規(guī)劃應(yīng)當(dāng)依據(jù)全國防沙治沙規(guī)劃編制，符合全國防沙治沙規(guī)劃確定的任務(wù)與總體目標(biāo);沙化土地所在地區(qū)的市、縣級防沙治沙規(guī)劃應(yīng)當(dāng)依據(jù)省、自治區(qū)、直轄市防沙治沙規(guī)劃編制，符合省、自治區(qū)、直轄市防沙治沙規(guī)劃確定的任務(wù)與總體目標(biāo)。沙化土地所在地區(qū)的市、縣級防沙治沙規(guī)劃，是針對本地區(qū)存在的沙化土地而編制的，其范圍、治理措施應(yīng)更為具體，更易于操作。地方各級防沙治沙規(guī)劃要嚴(yán)格依據(jù)上一級防沙治沙規(guī)劃并結(jié)合本地區(qū)土地沙化的情況進(jìn)行編制。只有這樣，才能保證中央政府確定的全國防沙治沙規(guī)劃通過地方各級防沙治沙規(guī)劃而得到全面落實(shí)。

　　二、本條規(guī)定的防沙治沙規(guī)劃的審批實(shí)行分級審批制，即國務(wù)院、省、自治區(qū)、直轄市人民政府按照各自的職權(quán)審批防沙治沙規(guī)劃。根據(jù)本條規(guī)定，國務(wù)院批準(zhǔn)的防沙治沙規(guī)劃的范圍有兩個(gè)：一個(gè)是由國務(wù)院林業(yè)行政主管部門會同國務(wù)院農(nóng)業(yè)、水利、土地、環(huán)境保護(hù)等有關(guān)部門編制的全國防沙治沙規(guī)劃;另一個(gè)是省、自治區(qū)、直轄市人民政府編制的本行政區(qū)域的防沙治沙規(guī)劃。省、自治區(qū)、直轄市人民政府編制的防沙治沙規(guī)劃也可以由國務(wù)院指定的有關(guān)部門批準(zhǔn)。所謂“國務(wù)院指定的有關(guān)部門”，本條未明確規(guī)定是哪一個(gè)部門，可以由國務(wù)院具體指定某個(gè)部門，國務(wù)院指定是哪個(gè)部門，哪個(gè)部門就應(yīng)承擔(dān)審批省、自治區(qū)、直轄市防沙治沙規(guī)劃的任務(wù)，本法對此授權(quán)了國務(wù)院。省級人民政府批準(zhǔn)的防沙治沙規(guī)劃的范圍是沙化土地所在地區(qū)的市、縣級人民政府編制的防沙治沙規(guī)劃。

　　防沙治沙規(guī)劃采取分級審批，其目的是為了更好地開展防沙治沙工作，使各級防沙治沙規(guī)劃更具體、更全面，成為防沙治沙工作所必須遵循的、具有法律效力的規(guī)范性文件。這里需要說明的是，有關(guān)部門和人民政府在報(bào)送防沙治沙規(guī)劃時(shí)，需要提供一定的文件、材料，比如，規(guī)劃文本和規(guī)劃的說明、規(guī)劃圖件及其他必需的文件材料。防沙治沙規(guī)劃經(jīng)過批準(zhǔn)后，應(yīng)當(dāng)及時(shí)公告，一方面有利于執(zhí)行，另一方面也有利于人民群眾的監(jiān)督。

　　三、本條第四款是關(guān)于防沙治沙規(guī)劃修改程序的規(guī)定。根據(jù)本條規(guī)定，不論是全國防沙治沙規(guī)劃，還是省、自治區(qū)、直轄市防沙治沙規(guī)劃或者是沙化土地所在地區(qū)的市、縣級防沙治沙規(guī)劃，都是依據(jù)法定程序進(jìn)行審批的，一經(jīng)批準(zhǔn)就具有法律效力，必須嚴(yán)格執(zhí)行。如果情況變化確實(shí)需要修改的，則必須依照法定的程序經(jīng)過原批準(zhǔn)機(jī)關(guān)批準(zhǔn)。修改防沙治沙規(guī)劃是有關(guān)機(jī)關(guān)根據(jù)不同時(shí)期防沙治沙工作的特點(diǎn)，為適應(yīng)防沙治沙工作的新要求而進(jìn)行的對原防沙治沙規(guī)劃某一項(xiàng)或者某幾項(xiàng)，如治理的范圍、區(qū)域或者治理的措施等進(jìn)行的修訂。根據(jù)本條的規(guī)定，修改防沙治沙規(guī)劃，必須經(jīng)原批準(zhǔn)機(jī)關(guān)批準(zhǔn)，未經(jīng)批準(zhǔn)，任何單位和個(gè)人不得改變防沙治沙規(guī)劃，這樣規(guī)定充分體現(xiàn)了防沙治沙規(guī)劃的嚴(yán)肅性。因此，修改全國防沙治沙規(guī)劃，須經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)。修改省、自治區(qū)、直轄市防沙治沙規(guī)劃，須經(jīng)國務(wù)院或者國務(wù)院指定的有關(guān)部門批準(zhǔn)。修改沙化土地所在地區(qū)的市、縣級防沙治沙規(guī)劃，須經(jīng)上一級人民政府批準(zhǔn)。

　　第十二條 編制防沙治沙規(guī)劃，應(yīng)當(dāng)根據(jù)沙化土地所處的地理位置、土地類型、植被狀況、氣候和水資源狀況、土地沙化程度等自然條件及其所發(fā)揮的生態(tài)、經(jīng)濟(jì)功能，對沙化土地實(shí)行分類保護(hù)、綜合治理和合理利用。

　　在規(guī)劃期內(nèi)不具備治理?xiàng)l件的以及因保護(hù)生態(tài)的需要不宜開發(fā)利用的連片沙化土地，應(yīng)當(dāng)規(guī)劃為沙化土地封禁保護(hù)區(qū)，實(shí)行封禁保護(hù)。沙化土地封禁保護(hù)區(qū)的范圍，由全國防沙治沙規(guī)劃以及省、自治區(qū)、直轄市防沙治沙規(guī)劃確定。

　　【釋義】本條是關(guān)于防沙治沙規(guī)劃編制的依據(jù)和沙化土地封禁保護(hù)區(qū)的規(guī)定。

　　一、本條第一款是關(guān)于防沙治沙規(guī)劃編制依據(jù)的規(guī)定。防沙治沙規(guī)劃是在一定區(qū)域內(nèi)，依據(jù)沙化土地所處的地理位置、土地類型、植被狀況、氣候和水資源狀況、土地沙化程度等自然條件及其所發(fā)揮的生態(tài)、經(jīng)濟(jì)功能，對沙化土地的開發(fā)、利用、治理、保護(hù)在空間上和時(shí)間上所作的總體安排與部署。國務(wù)院林業(yè)行政主管部門、省(自治區(qū)、直轄市)和沙化土地所在地區(qū)的市、縣級人民政府組織編制防沙治沙規(guī)劃的主要依據(jù)之一是沙化土地所處的自然條件，其中包括：(一)沙化土地所處的地理位置。我國沙化土地主要分布在西北地區(qū)，可以將我國沙化地區(qū)大體劃分為五個(gè)類型區(qū)：一是干旱的沙漠邊緣及綠洲類型區(qū)。該區(qū)主要包括新疆、內(nèi)蒙古西部及甘肅河西走廊等地區(qū)113個(gè)縣(市)，全區(qū)沙化土地109.06萬平方公里。二是半干旱沙地類型區(qū)。該區(qū)行政范圍包括北京、天津、內(nèi)蒙古、河北、山西、遼寧、吉林、黑龍江、陜西和寧夏等10個(gè)省(區(qū))的165個(gè)縣(旗)，全區(qū)沙化土地25.32萬平方公里。三是高原高寒沙化土地類型區(qū)。該區(qū)主要包括西藏、青海兩省區(qū)的81個(gè)縣，全區(qū)沙化土地34.9萬平方公里。四是黃淮海平原半濕潤、濕潤沙地類型區(qū)。該區(qū)包括北京、天津、河北的平原地區(qū)、山東、河南鄭州以東和安徽、江蘇的北部共209個(gè)縣(市)，全區(qū)沙化土地3.16萬平方公里。五是南方濕潤沙地類型區(qū)。該區(qū)主要包括浙江、福建、江西、湖南、湖北、廣東、廣西、貴州、云南、四川、重慶等省區(qū)市283個(gè)縣，全區(qū)沙化土地1.86萬平方公里。(二)沙化土地的土地類型。沙化土地大致可分為以下三種類型：一是流動沙地(丘)，是指植被蓋度小于10%的沙地或者沙丘;二是半固定沙地(丘)，是指植被蓋度在10～29%之間，而且分布均勻，風(fēng)沙流活動受阻，但流沙紋理依然普遍存在的沙丘或沙地;三是固定沙地(丘)，是指植被蓋度大于30%，風(fēng)沙活動不明顯，地表穩(wěn)定或者基本穩(wěn)定的沙丘或者沙地。(三)沙化土地的植被狀況。沙化土地上的植被總的來說都是較為稀少的，但也并非絕對沒有，有的地區(qū)曾經(jīng)是草木茂盛區(qū)，但由于人為破壞而變得較為稀疏了，但通過保護(hù)、治理是可以恢復(fù)的。(四)沙化土地所處的氣候和水資源狀況。沙化地區(qū)有的干旱少雨，風(fēng)大沙多，年降水量在200毫米以下;有的干旱多風(fēng)，年降水量在300～400毫米之間;有的地表水和地下水資源相對較豐富;有的干旱、寒冷、風(fēng)大，光照強(qiáng)，年降水量不足100毫米。(五)土地沙化程度。沙化地區(qū)有的是一望無際的大沙漠，這部分地區(qū)可以劃為沙化土地封禁保護(hù)區(qū);有的固定沙丘活化，流沙面積迅速增加。沙化土地所處的自然條件不同就決定了所采取的保護(hù)、治理措施也不相同。因此，在編制防沙治沙規(guī)劃時(shí)必須根據(jù)當(dāng)?shù)氐淖匀粭l件，因地制宜地確定不同的主攻方向，采取不同的治理方式和技術(shù)措施。

　　二、編制防沙治沙規(guī)劃的另一個(gè)重要依據(jù)是沙化土地所發(fā)揮的生態(tài)、經(jīng)濟(jì)功能。保護(hù)生態(tài)環(huán)境是功在當(dāng)代、惠及子孫的事業(yè)，防沙治沙是保護(hù)生態(tài)環(huán)境的一個(gè)重要組成部分，通過治理沙化土地改變沙區(qū)人民惡劣的生存環(huán)境。同時(shí)，沙化土地也是生態(tài)系統(tǒng)的一個(gè)組成部分，在治理時(shí)要整體考慮周圍的生態(tài)，以免造成對整個(gè)生態(tài)系統(tǒng)的破壞。在治理沙化土地的前提下，充分發(fā)揮沙化土地的經(jīng)濟(jì)功能，這也是編制防沙治沙規(guī)劃時(shí)的一個(gè)依據(jù)。沙化土地經(jīng)過治理可以使“廢沙地”變?yōu)?ldquo;益沙地”，在沙化土地上要效益，如通過治理沙化土地而舉辦的種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)，綜合利用、加工利用治沙資源，經(jīng)治理沙化土地而形成的土地而用于農(nóng)業(yè)、牧業(yè)、林業(yè)生產(chǎn)等都可以取得一定的經(jīng)濟(jì)效益。

　　三、本條第二款是關(guān)于沙化土地封禁保護(hù)區(qū)的規(guī)定。本條規(guī)定的沙化土地封禁保護(hù)區(qū)主要是指在規(guī)劃期內(nèi)不具備治理?xiàng)l件的以及因保護(hù)生態(tài)的需要不宜開發(fā)利用的連片沙化土地。也就是在現(xiàn)有技術(shù)和條件下難以治理或者根據(jù)生態(tài)的需要不需要治理的戈壁(全國約有67萬平方公里)和原生性沙漠(約有49萬平方公里)，約占我國已經(jīng)沙化的土地(約為168.9萬平方公里)的2/3，即116萬平方公里，將這部分沙化土地規(guī)劃為封禁保護(hù)區(qū)，對現(xiàn)有植被和自然生態(tài)系統(tǒng)嚴(yán)加保護(hù)，通過建立封禁保護(hù)區(qū)，實(shí)施保護(hù)措施，防止這一區(qū)域生態(tài)環(huán)境的破壞和生態(tài)功能的退化。沙化土地封禁保護(hù)區(qū)的具體范圍，由全國防沙治沙規(guī)劃以及省、自治區(qū)、直轄市防沙治沙規(guī)劃確定。

　　對沙化土地封禁保護(hù)區(qū)主要采取以下保護(hù)措施：一是停止一切導(dǎo)致這部分區(qū)域生態(tài)功能退化的開發(fā)活動和其他人為破壞活動;二是停止一切產(chǎn)生嚴(yán)重環(huán)境污染的工程項(xiàng)目建設(shè);三是嚴(yán)格控制人口增長，區(qū)內(nèi)人口已超過承載能力的應(yīng)采取必要的移民措施;四是改變粗放生產(chǎn)經(jīng)營方式，走生態(tài)經(jīng)濟(jì)型發(fā)展的道路，對已經(jīng)破壞的重要生態(tài)系統(tǒng)，要結(jié)合生態(tài)環(huán)境建設(shè)措施，認(rèn)真組織重建，盡快遏制生態(tài)環(huán)境惡化趨勢;五是進(jìn)行重大工程建設(shè)要經(jīng)國務(wù)院指定的部門批準(zhǔn)。本法在沙化土地的預(yù)防一章中對沙化土地封禁保護(hù)區(qū)問題作出了較為具體的規(guī)定，即第二十二條規(guī)定，“在沙化土地封禁區(qū)保護(hù)區(qū)范圍內(nèi)，禁止一切破壞植被的活動。” “禁止在沙化土地封禁保護(hù)區(qū)范圍內(nèi)安置移民。對沙化土地封禁保護(hù)范圍內(nèi)的移民，縣級以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)有計(jì)劃地組織遷出，并妥善安置。沙化土地封禁保護(hù)區(qū)范圍內(nèi)尚未遷出的農(nóng)牧民的生產(chǎn)生活，由沙化土地封禁區(qū)主管部門妥善安排。” “未經(jīng)國務(wù)院或者國務(wù)院指定的部門同意，不得在沙化土地封禁保護(hù)范圍內(nèi)進(jìn)行修建鐵路、公路等建設(shè)活動”。同時(shí)，在法律責(zé)任一章中，對違反上述沙化土地封禁保護(hù)區(qū)規(guī)定的，要追究其法律責(zé)任。

　　第十三條 防沙治沙規(guī)劃應(yīng)當(dāng)與土地利用總體規(guī)劃相銜接;防沙治沙規(guī)劃中確定的沙化土地用途，應(yīng)當(dāng)符合本級人民政府的土地利用總體規(guī)劃。

　　【釋義】本條是關(guān)于防沙治沙規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃關(guān)系的規(guī)定。

　　一、根據(jù)土地管理法的有關(guān)規(guī)定，土地利用總體規(guī)劃是指各級人民政府為了貫徹執(zhí)行國家關(guān)于土地利用的政策，根據(jù)國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃、國土整治和環(huán)境保護(hù)的要求、土地供給能力及各項(xiàng)建設(shè)對土地的需求而編制的分配土地資源、合理調(diào)整土地利用結(jié)構(gòu)和布局的較為長期的總體安排和布局，是國家實(shí)行土地用途管制的依據(jù)。土地利用總體規(guī)劃具有以下特點(diǎn)：

　　(一)具有整體性的特點(diǎn)。這里所講的具有整體性，主要是因?yàn)橥恋乩每傮w規(guī)劃的對象是本規(guī)劃區(qū)內(nèi)的全部土地資源，它的作用是協(xié)調(diào)各部門用地矛盾，其制定者是人民政府，不是哪一個(gè)部門的事情。

　　(二)具有長期性的特點(diǎn)。土地利用總體規(guī)劃是土地利用的長期規(guī)劃，規(guī)劃期限一般在10年以上。

　　(三)具有可變性的特點(diǎn)。由于總體規(guī)劃是長期的，在一定時(shí)間內(nèi)，受影響土地利用的人口增減、技術(shù)進(jìn)步、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、甚至行政區(qū)域等變動因素的影響，需要根據(jù)變化了的實(shí)際情況定期修訂。但是，該修訂不能任意進(jìn)行，必須嚴(yán)格依照法定的程序進(jìn)行。

　　(四)具有指導(dǎo)性的特點(diǎn)。土地利用總體規(guī)劃對土地利用專項(xiàng)規(guī)劃和土地利用年度計(jì)劃等有宏觀控制、協(xié)調(diào)的指導(dǎo)作用。

　　土地利用總體規(guī)劃按照行政區(qū)劃分為全國土地利用總體規(guī)劃、省級土地利用總體規(guī)劃、地(市)級土地利用總體規(guī)劃、縣級土地利用總體規(guī)劃和鄉(xiāng)鎮(zhèn)級土地利用總體規(guī)劃五級。有時(shí)根據(jù)社會和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，也會編制跨行政區(qū)域的區(qū)域性土地利用總體規(guī)劃。土地利用總體規(guī)劃由各級人民政府負(fù)責(zé)編制，并依據(jù)土地管理法所規(guī)定的程序報(bào)有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府批準(zhǔn)。各級人民政府編制土地利用總體規(guī)劃必須依據(jù)土地管理法規(guī)定的原則、要求進(jìn)行。土地利用總體規(guī)劃因級別不同其內(nèi)容也不完全相同。全國和省級、地級土地利用總體規(guī)劃相對來講屬于宏觀控制性規(guī)劃，縣鄉(xiāng)級土地利用總體規(guī)劃屬于實(shí)施性規(guī)劃。

　　二、沙化土地是土地的一種類型，也是土地的一個(gè)組成部分，防沙治沙規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃都涉及土地的利用，土地利用總體規(guī)劃與縣級以上地方防沙治沙規(guī)劃都由人民政府負(fù)責(zé)編制，省級防沙治沙規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃都是由國務(wù)院批準(zhǔn)的，又都在同一個(gè)區(qū)域內(nèi)。因此，這兩個(gè)規(guī)劃應(yīng)當(dāng)是銜接的。但是，土地利用總體規(guī)劃與防沙治沙規(guī)劃各自的任務(wù)是不同的。土地利用總體規(guī)劃的基本任務(wù)是從國家全局和長遠(yuǎn)利益出發(fā)，在保持耕地穩(wěn)定的前提下，協(xié)調(diào)各業(yè)用地需求，統(tǒng)籌安排各類用地的規(guī)模和布局，合理安排土地開發(fā)和整理，以促進(jìn)土地資源的充分、高效利用，保障社會經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。防沙治沙規(guī)劃的基本任務(wù)是對沙化土地的治理進(jìn)行統(tǒng)籌安排和總體部署，是指導(dǎo)防沙治沙工作的依據(jù)，防治的目標(biāo)與治理措施較為明確、具體，其目的是為改善沙化地區(qū)的生態(tài)環(huán)境，從而促進(jìn)沙化地區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。防沙治沙規(guī)劃是沙化地區(qū)防沙治沙方面的具體性規(guī)劃，整治、利用的土地是沙化土地，而土地利用總體規(guī)劃則是對全部土地，其中也包括對沙化土地所進(jìn)行的整體安排，沙化土地只是整個(gè)土地中的一部分，從這個(gè)意義上也可以說，防沙治沙規(guī)劃屬于土地利用總體規(guī)劃中的專項(xiàng)規(guī)劃。因此，本條規(guī)定防沙治沙規(guī)劃應(yīng)當(dāng)與土地利用總體規(guī)劃相銜接。如果兩個(gè)規(guī)劃相互矛盾、不銜接，不利于土地的合理利用，更不利于沙化土地的治理，也會給實(shí)際工作帶來不必要的麻煩。經(jīng)人民政府批準(zhǔn)的縣、鄉(xiāng)級土地利用總體規(guī)劃，已經(jīng)把土地用途落實(shí)到了地塊，因此，防沙治沙規(guī)劃中確定的沙化土地用途，應(yīng)當(dāng)符合土地利用總體規(guī)劃。

　　第三章 土地沙化的預(yù)防

　　預(yù)防土地沙化的制度是防沙治沙法規(guī)定的主要內(nèi)容之一，是貫徹“預(yù)防為主，防治結(jié)合，綜合治理”原則的重要體現(xiàn)。預(yù)防的對象主要有兩部分：一是正在利用并具有沙化趨勢的土地，二是還未利用但是具有沙化趨勢的土地，這兩部分土地都需要采取預(yù)防措施。本章就是關(guān)于預(yù)防土地沙化的法律規(guī)定。全章分為九條，第十四條至第二十三條，主要內(nèi)容包括：確定沙化土地監(jiān)測制度和報(bào)告制度;因地制宜地營造防風(fēng)固沙林草植被制度，以及對于土地沙化地區(qū)林木采伐的規(guī)定，植被管護(hù)、安置移民和修建鐵路、公路的規(guī)定，草原地區(qū)實(shí)行控制載畜量的規(guī)定，統(tǒng)一調(diào)配和管理水資源的規(guī)定，限制新開墾耕地和實(shí)行退耕還林還草的規(guī)定，沙化土地范圍內(nèi)進(jìn)行開發(fā)建設(shè)活動實(shí)行環(huán)境影響評價(jià)的規(guī)定等。

　　第十四條 國務(wù)院林業(yè)行政主管部門組織其他有關(guān)行政主管部門對全國土地沙化情況進(jìn)行監(jiān)測、統(tǒng)計(jì)和分析，并定期公布監(jiān)測結(jié)果。

　　縣級以上地方人民政府林業(yè)或者其他有關(guān)行政主管部門，應(yīng)當(dāng)按照土地沙化監(jiān)測技術(shù)規(guī)程，對沙化土地進(jìn)行監(jiān)測，并將監(jiān)測結(jié)果向本級人民政府及上一級林業(yè)或者其他有關(guān)行政主管部門報(bào)告。

　　【釋義】本條是對土地沙化情況進(jìn)行監(jiān)測有關(guān)內(nèi)容的規(guī)定。

　　一、對于土地沙化進(jìn)行監(jiān)測是預(yù)防土地沙化的最主要的制度措施之一。通過監(jiān)測掌握土地沙化動態(tài)變化情況，分析土地沙化發(fā)生原因和發(fā)展趨勢，及時(shí)提出采取相應(yīng)預(yù)防和治理對策措施，是開展防沙治沙的一項(xiàng)基礎(chǔ)工作，它既是技術(shù)性保障工作，也是進(jìn)行有效行政管理工作的依據(jù)。防沙治沙監(jiān)測與森林資源調(diào)查、草原監(jiān)測比較，在監(jiān)測內(nèi)容、指標(biāo)體系和技術(shù)方法上都有一定區(qū)別，需要實(shí)行一家組織，各方配合的管理制度，即實(shí)行由國務(wù)院林業(yè)行政主管部門組織，其他有關(guān)部門參加的體制。

　　國家林業(yè)局從1994年開始，已經(jīng)組織了兩次全國沙化土地普查，涉及數(shù)十萬個(gè)地塊，每一個(gè)地塊有土地類型、沙化類型、面積、植被種類、覆蓋情況、適宜治理程度、宜林宜草性質(zhì)等數(shù)十個(gè)要素，這些重要資料都進(jìn)入了數(shù)據(jù)庫和圖庫。為沙化土地防治的宏觀決策，編制全國有關(guān)防沙治沙工程建設(shè)規(guī)劃提供了主要依據(jù)。我國每五年實(shí)行一次全國的沙化土地普查已經(jīng)形成了一項(xiàng)固定的正常性工作，各項(xiàng)技術(shù)措施和管理制度正在不斷得到完善。

　　二、本條和第十五條第二款分別規(guī)定了監(jiān)測體系的三個(gè)層次的內(nèi)容，這三個(gè)層次共同組成了全國開展防沙治沙的整個(gè)監(jiān)測體系。三個(gè)層次既相互聯(lián)系，又相互獨(dú)立，分別具有各自明確的監(jiān)測對象。本條第一款規(guī)定由國務(wù)院林業(yè)行政主管部門負(fù)責(zé)組織農(nóng)業(yè)、畜牧、水利、土地和環(huán)保等有關(guān)的行政主管部門，對沙化土地進(jìn)行統(tǒng)一的監(jiān)測、統(tǒng)計(jì)和分析，并定期公布監(jiān)測結(jié)果。這是全國范圍內(nèi)沙化土地的宏觀監(jiān)測工作，是第一個(gè)層次的監(jiān)測。它主要是為了對外公布有關(guān)數(shù)據(jù)和狀況，為國家宏觀監(jiān)測服務(wù)的。

　　三、第二款規(guī)定了第二個(gè)層次的監(jiān)測，也就是地方監(jiān)測，或者現(xiàn)場監(jiān)測。這種監(jiān)測既是開展第一層次監(jiān)測的一部分基礎(chǔ)工作，更是為實(shí)施本條第二款以及第十五條第一款規(guī)定的報(bào)告制度直接服務(wù)的。這種現(xiàn)場監(jiān)測，要落實(shí)到土地地塊，才能掌握具體地塊土地沙化變化的具體情況，才能針對土地沙化的實(shí)際情況和原因，因地制宜地采取科學(xué)的措施，監(jiān)測者才能有根有據(jù)地向政府報(bào)告，收到報(bào)告的政府才能責(zé)成有關(guān)部門采取措施，有的放矢地開展制止和治理活動。因此，本款規(guī)定了兩個(gè)方面的內(nèi)容：第一個(gè)方面是規(guī)定由誰負(fù)責(zé)進(jìn)行，即由縣級以上地方人民政府林業(yè)主管部門或者其他有關(guān)行政主管部門應(yīng)當(dāng)按照土地沙化監(jiān)測技術(shù)規(guī)程，對所在地區(qū)的沙化土地進(jìn)行監(jiān)測。這里涉及的土地沙化監(jiān)測技術(shù)規(guī)程是從事沙化土地監(jiān)測的技術(shù)規(guī)范，國務(wù)院林業(yè)主管部門在1994年已經(jīng)頒布了《沙化土地監(jiān)測技術(shù)規(guī)程》及其補(bǔ)充規(guī)定，并已經(jīng)成功運(yùn)用在兩次的全國沙化土地普查，今后將根據(jù)實(shí)際情況的需要進(jìn)行完善和修正。第二個(gè)方面是縣級以上地方人民政府林業(yè)主管部門或者其他有關(guān)行政主管部門，應(yīng)當(dāng)將監(jiān)測結(jié)果向本級人民政府以及上一級林業(yè)主管部門或者其他有關(guān)行政主管部門報(bào)告。

　　第十五條 縣級以上地方人民政府林業(yè)或者其他有關(guān)行政主管部門，在土地沙化監(jiān)測過程中，發(fā)現(xiàn)土地發(fā)生沙化或者沙化程度加重的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)報(bào)告本級人民政府。收到報(bào)告的人民政府應(yīng)當(dāng)責(zé)成有關(guān)行政主管部門制止導(dǎo)致土地沙化的行為，并采取有效措施進(jìn)行治理。

　　各級氣象主管機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)組織對氣象干旱和沙塵暴天氣進(jìn)行監(jiān)測、預(yù)報(bào)，發(fā)現(xiàn)氣象干旱或者沙塵暴天氣征兆時(shí)，應(yīng)當(dāng)及時(shí)報(bào)告當(dāng)?shù)厝嗣裾?。收到?bào)告的人民政府應(yīng)當(dāng)采取預(yù)防措施，必要時(shí)公布災(zāi)情預(yù)報(bào)，并組織林業(yè)、農(nóng)(牧)業(yè)等有關(guān)部門采取應(yīng)急措施，避免或者減輕風(fēng)沙危害。

　　【釋義】本條規(guī)定是關(guān)于在監(jiān)測過程中發(fā)現(xiàn)土地沙化或者沙化程度加重，應(yīng)當(dāng)采取措施的規(guī)定。

　　一、第一款規(guī)定了兩方面的內(nèi)容。一方面是縣級以上林業(yè)主管部門或者其他有關(guān)行政主管部門在土地沙化監(jiān)測過程中，發(fā)現(xiàn)土地沙化或者沙化程度加重，應(yīng)當(dāng)及時(shí)報(bào)告本級人民政府。這是因?yàn)椋郎持紊彻ぷ魇且粋€(gè)涉及多個(gè)方面，多個(gè)管理部門的一件社會性很強(qiáng)的工作，僅靠林業(yè)主管部門一家是不能完全制止目前我國土地沙化持續(xù)惡化的趨勢的。在發(fā)生土地沙化的地區(qū)，造成土地沙化的原因是多種多樣的，土地使用者的情況也是復(fù)雜的，耕地、草原、湖泊、林地都有發(fā)生土地沙化的可能，而這些土地的管理部門也是分別屬于農(nóng)業(yè)、畜牧、土地、林業(yè)、水利等不同的管理部門，這就需要林業(yè)主管部門將監(jiān)測到土地沙化的真實(shí)情況報(bào)告給本級人民政府，在政府的指定和協(xié)調(diào)下，由有關(guān)管理部門通過不同的管理渠道去預(yù)防和制止土地沙化情況的發(fā)生和發(fā)展。這就是本款規(guī)定的另一方面內(nèi)容，即收到報(bào)告的人民政府應(yīng)當(dāng)責(zé)成有關(guān)行政主管部門制止導(dǎo)致土地沙化的行為，并采取有效措施進(jìn)行治理。

　　本款給縣級以上地方人民政府規(guī)定了一項(xiàng)法定責(zé)任，即地方人民政府在收到報(bào)告后，應(yīng)當(dāng)責(zé)成有關(guān)行政部門采取措施。政府在這里的行政行為是通過有關(guān)行政主管部門去實(shí)現(xiàn)的，對于發(fā)生在草原上的土地沙化就責(zé)成農(nóng)業(yè)或者畜牧主管部門去制止和治理，發(fā)生在林地上的土地沙化就責(zé)成林業(yè)主管部門去制止和治理，發(fā)生在誰管理的土地類別，就由誰負(fù)責(zé)制止和治理。本法這樣規(guī)定是和草原法、土地管理法、森林法等有關(guān)法律法規(guī)規(guī)定充分緊密相銜接的，既維護(hù)了法律的統(tǒng)一性，也使管理措施經(jīng)濟(jì)有效。

　　二、第二款規(guī)定的內(nèi)容是監(jiān)測體系的第三個(gè)層次，屬于一種相對獨(dú)立的災(zāi)害天氣監(jiān)測預(yù)報(bào)活動，本款規(guī)定由氣象主管機(jī)構(gòu)組織開展氣象干旱和沙塵暴天氣的監(jiān)測和預(yù)報(bào)。各級氣象主管機(jī)構(gòu)在發(fā)現(xiàn)氣象干旱或者沙塵暴天氣征兆時(shí)，應(yīng)當(dāng)及時(shí)報(bào)告當(dāng)?shù)厝嗣裾?，由收到?bào)告的人民政府采取預(yù)防措施，必要時(shí)公布災(zāi)情預(yù)報(bào)，并組織林業(yè)、農(nóng)(牧)業(yè)等有關(guān)部門采取應(yīng)急措施，避免或者減輕風(fēng)沙危害。我國近幾年來發(fā)生的數(shù)次強(qiáng)烈的沙塵暴天氣造成的經(jīng)濟(jì)損失是嚴(yán)重的，人員死亡也時(shí)有發(fā)生。例如：2000年春季發(fā)生在北京地區(qū)的多次沙塵暴就造成飛機(jī)停飛，高速公路關(guān)閉，交通事故增多，電線以及廣告牌脫落造成人員死亡。又比如：在許多沙化土地地區(qū)，每年4～5月份正是春播季節(jié)，沙化土地一遇到稍大一點(diǎn)的風(fēng)，種子和肥料就會被吹走，有的幼苗被連根拔出，土壤水分散失，有的被風(fēng)沙吹干致死，有的禾苗被掩埋。反復(fù)補(bǔ)救，常誤農(nóng)時(shí)，一誤就是一年。沙化土地地區(qū)干旱天氣使得草場退化，使適于牲畜食用的優(yōu)勢草種逐漸減少，甚至完全喪失;牧草變得低矮、稀疏，牧草產(chǎn)量明顯降低，草場的載畜能力大為下降。這些災(zāi)害可以通過氣象預(yù)測預(yù)報(bào)，爭取應(yīng)急時(shí)間，及早采取措施進(jìn)行有效預(yù)防，以減輕災(zāi)害損失。

　　第十六條 沙化土地所在地區(qū)的縣級以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)按照防沙治沙規(guī)劃，劃出一定比例的土地，因地制宜地營造防風(fēng)固沙林網(wǎng)、林帶，種植多年生灌木和草本植物。由林業(yè)行政主管部門負(fù)責(zé)確定植樹造林的成活率、保存率的標(biāo)準(zhǔn)和具體任務(wù)，并逐片組織實(shí)施，明確責(zé)任，確保完成。

　　除了撫育更新性質(zhì)的采伐外，不得批準(zhǔn)對防風(fēng)固沙林網(wǎng)、林帶進(jìn)行采伐。在對防風(fēng)固沙林網(wǎng)、林帶進(jìn)行撫育更新性質(zhì)的采伐之前，必須在其附近預(yù)先形成接替林網(wǎng)和林帶。

　　對林木更新困難地區(qū)已有的防風(fēng)固沙林網(wǎng)、林帶，不得批準(zhǔn)采伐。

　　【釋義】本條是對在沙化土地范圍內(nèi)保護(hù)和建設(shè)林木植被等內(nèi)容的規(guī)定。

　　一、本條規(guī)定的內(nèi)容相對森林法等有關(guān)規(guī)定來說，考慮到土地沙化地區(qū)是屬于需要特別保護(hù)的地區(qū)，對其范圍內(nèi)的林木保護(hù)和建設(shè)所做出的規(guī)定是屬于更加嚴(yán)格的特別規(guī)定，因此在具體管理制度方面，要比森林法一般規(guī)定的管理制度更加嚴(yán)格。

　　二、本條第一款規(guī)定了三方面內(nèi)容。第一，縣級以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)按照批準(zhǔn)的防沙治沙規(guī)劃，確定一定比例的土地用于防風(fēng)固沙林網(wǎng)、林帶的營造，用于種植多年生灌木和草本植物。我國科學(xué)家經(jīng)過對全國植被狀況的系統(tǒng)研究和對幾十年來治沙實(shí)踐的總結(jié)，提出了“植樹造林，栽植灌木和草類，是控制流沙的根本措施”的科學(xué)結(jié)論?？茖W(xué)研究表明，不論何種原因造成的嚴(yán)重土地沙化，要大面積治理就必須走以林為主，喬、灌、草結(jié)合的防沙治沙途徑，要靠喬木防風(fēng)、灌木固沙。喬灌草結(jié)合形成的人工植被群落，是一個(gè)綜合防護(hù)體系，這樣的植物群落穩(wěn)定性強(qiáng)、抗干旱能力強(qiáng)、防風(fēng)固沙效果好。另一方面，預(yù)防和治理沙化土地需要在較大地域范圍內(nèi)進(jìn)行，需要按照防沙治沙規(guī)劃劃定一定面積的土地，這個(gè)面積，科學(xué)研究表明理想目標(biāo)大約在35%左右，實(shí)行統(tǒng)一規(guī)劃，統(tǒng)一行動，這樣預(yù)防和治理的效果較為理想。如果一個(gè)地區(qū)，你治他不治，東家治理西家破壞，治理速度總是趕不上破壞速度，無論是從預(yù)防上看還是從治理來看效果都不好。幾十年的防沙治沙經(jīng)驗(yàn)證明，凡是采取統(tǒng)一規(guī)劃，集中行動，以林為主，喬灌草相結(jié)合的辦法，開展綜合預(yù)防和治理的地方，都取得了很好的效果，如陜西省榆林市、內(nèi)蒙古自治區(qū)赤峰市、新疆自治區(qū)和田地區(qū)等地，都出現(xiàn)了人進(jìn)沙退的可喜局面。第二，營造防護(hù)林網(wǎng)、林帶必須占用一定土地。家庭聯(lián)產(chǎn)承包后，由于在自己承包的土地上營造林網(wǎng)、林帶受益的往往是別人，利益調(diào)整問題難以解決，土地問題成了營造林網(wǎng)、林帶的難題。因此，規(guī)定縣級以上政府在制定規(guī)劃時(shí)，在承包土地當(dāng)中就要按照防沙治沙規(guī)劃將這些確定下來。第三，由于實(shí)行以增加林木植被覆蓋為主要工作內(nèi)容的預(yù)防措施，地方林業(yè)主管部門作為法律規(guī)定的主管部門，就應(yīng)當(dāng)按照當(dāng)?shù)氐淖匀缓徒?jīng)濟(jì)條件，科學(xué)合理地確定當(dāng)?shù)氐闹矘湓炝殖苫盥?、保存率的?biāo)準(zhǔn)，部署和落實(shí)好植樹造林、增加植被的具體任務(wù)，逐片組織實(shí)施，并采取各種形式的責(zé)任制度，明確各自的責(zé)任，造一片，成活一片，保存一片，確保當(dāng)?shù)刂矘湓炝殖苫盥?、保存率的完成?/p>

　　三、本條第二款規(guī)定了沙化土地所在地區(qū)對于林木采伐的要求和條件。規(guī)定除了屬于林木正常經(jīng)營，需要采取撫育更新性質(zhì)的采伐措施以外，對于防風(fēng)固沙林網(wǎng)、林帶，林業(yè)主管部門不得批準(zhǔn)進(jìn)行采伐。防風(fēng)固沙林網(wǎng)、林帶在防沙治沙過程中起主體作用，是整個(gè)防護(hù)體系中最為重要的生物措施，它的存在與否直接關(guān)系到該地區(qū)是否會受到風(fēng)沙危害，而防風(fēng)固沙林網(wǎng)、林帶屬于生態(tài)防護(hù)林，它不是以生產(chǎn)木材為主要目的進(jìn)行經(jīng)營管理的，需要按照生態(tài)防護(hù)林的要求長期經(jīng)營和保護(hù)，這樣才能形成嚴(yán)密有效的體系，才能充分地發(fā)揮它應(yīng)有的作用，因此，從防風(fēng)固沙的實(shí)際需要出發(fā)，防風(fēng)固沙林網(wǎng)和林帶不能實(shí)行主伐，更不能實(shí)行大面積的皆伐，只能根據(jù)科學(xué)經(jīng)營的需要進(jìn)行小范圍、低強(qiáng)度的撫育性質(zhì)的采伐。再由于沙化土地地區(qū)一般都是自然條件惡劣，生態(tài)環(huán)境脆弱的地區(qū)，林木植被成活困難，生長緩慢，為保證具有一定的植被覆蓋程度和覆蓋連續(xù)性，使防風(fēng)固沙的效果不消失、不減弱，第二款同時(shí)還規(guī)定了進(jìn)行撫育更新性質(zhì)采伐的條件，即在對防風(fēng)固沙林網(wǎng)、林帶進(jìn)行采伐以前，必須在其附近預(yù)先形成接替的林網(wǎng)和林帶，以避免空缺。

　　四、第三款特別規(guī)定，在林木更新困難的地區(qū)，已經(jīng)形成的防風(fēng)固沙林網(wǎng)和林帶不能批準(zhǔn)采伐。這是一條原則規(guī)定，一個(gè)地區(qū)是不是屬于林木更新困難的地區(qū)，需要根據(jù)當(dāng)?shù)氐淖匀粭l件決定，這方面需要有更加詳細(xì)的地方法規(guī)?！渡址▽?shí)施條例》對于各地造林成活率的檢查驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)，是根據(jù)各個(gè)地區(qū)的降水等自然條件來劃分等級和確定的，原林業(yè)部頒布實(shí)施的《全國植樹造林檢查驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)》，可以作為確定具體范圍的參考。

　　第十七條 禁止在沙化土地上砍挖灌木、藥材及其他固沙植物。

　　沙化土地所在地區(qū)的縣級人民政府，應(yīng)當(dāng)制定植被管護(hù)制度，嚴(yán)格保護(hù)植被，并根據(jù)需要在鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村建立植被管護(hù)組織，確定管護(hù)人員。

　　在沙化土地范圍內(nèi)，各類土地承包合同應(yīng)當(dāng)包括植被保護(hù)責(zé)任的內(nèi)容。

　　【釋義】本條是針對過度樵采灌木和濫挖野生藥材以及其他固沙植物行為的規(guī)定。

　　一、第一款是禁止性規(guī)定。目前在廣大沙化土地地區(qū)，過度樵采，砍挖灌木、濫挖藥材等固沙植物已經(jīng)成為土地沙化的重要原因之一。據(jù)調(diào)查測算，目前全國沙化土地地區(qū)現(xiàn)有薪炭林24.7萬公頃，每年能提供薪柴594萬噸，僅占實(shí)際薪柴需求量4189萬噸的14.2%，缺額巨大。青海省柴達(dá)木盆地原有植被較好的固定沙地200多萬公頃，到20世紀(jì)80年代中期因?yàn)E樵，造成植被破壞，已有1/3以上成為流動沙丘。內(nèi)蒙古吉蘭泰鎮(zhèn)20世紀(jì)70年代以來人口迅速增加，樵采量急增，鹽湖西北部大面積生長良好的沙地梭梭林，在短短20多年的時(shí)間里從7萬公頃減少到2萬公頃左右，該鎮(zhèn)周圍40公里范圍內(nèi)的梭梭林全部被砍光。甘肅省中部地區(qū)有70萬戶農(nóng)民每年缺柴3～7個(gè)月，每戶每年因樵采毀林毀草0.27～0.47公頃。樵采的方式通常是大片地被連根挖掘，使地表植被遭到徹底破壞，在風(fēng)力作用下大面積的固定、半固定沙地很快變成流沙。在沙化土地地區(qū)生長的中藥材，如甘草、麻黃、瑣陽、肉蓯蓉、發(fā)菜等易采集、價(jià)格高，群眾性亂采濫挖現(xiàn)象十分嚴(yán)重。據(jù)測算，每挖1公斤甘草要破壞0.53～0.67公頃土地。甘肅省1994年一年因挖甘草破壞草場6萬公頃以上。就連幅員面積不大的寧夏每年因采挖甘草直接或間接破壞草原植被也已達(dá)2萬公頃!因此，這些行為法律明確規(guī)定需要禁止。

　　二、第二款規(guī)定沙化土地地區(qū)的縣級人民政府，應(yīng)當(dāng)按照本款要求制定植被管護(hù)制度，對于上述濫挖濫采造成土地嚴(yán)重沙化的行為，本條理應(yīng)規(guī)定嚴(yán)格的措施加以制止和防范的。但由于土地沙化地區(qū)情況復(fù)雜，民族習(xí)慣和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不一致，一時(shí)認(rèn)識難以統(tǒng)一，全國做出統(tǒng)一的規(guī)定有一定的難度。因此采取了將其管理措施留給縣級人民政府去制定，同時(shí)作為基本要求規(guī)定了在鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村建立植被管護(hù)組織，確定管護(hù)人員，通過落實(shí)責(zé)任到具體管護(hù)人員等辦法來加強(qiáng)當(dāng)?shù)噩F(xiàn)有植被的管護(hù)，嚴(yán)格保護(hù)植被。

　　三、第三款規(guī)定在沙化土地范圍內(nèi)，也就是在防沙治沙規(guī)劃確定的地域范圍內(nèi)，所有各類涉及土地承包的合同，都要規(guī)定在承包土地范圍內(nèi)，確定植被保護(hù)責(zé)任的內(nèi)容。通過承包合同明確規(guī)定現(xiàn)有植被由誰負(fù)責(zé)管理，由誰負(fù)責(zé)保護(hù)，由誰負(fù)責(zé)經(jīng)營。明確簽約雙方在沙區(qū)植被管護(hù)上的權(quán)利、義務(wù)，違背的要按照合同的規(guī)定進(jìn)行處理。比如交納違約金，收回土地承包經(jīng)營權(quán)等。

　　第十八條 草原地區(qū)的地方各級人民政府，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)草原的管理和建設(shè)，由農(nóng)(牧)業(yè)行政主管部門負(fù)責(zé)指導(dǎo)、組織農(nóng)牧民建設(shè)人工草場，控制載畜量，調(diào)整牲畜結(jié)構(gòu)，改良牲畜品種，推行牲畜圈養(yǎng)和草場輪牧，消滅草原鼠害、蟲害，保護(hù)草原植被，防止草原退化和沙化。

　　草原實(shí)行以產(chǎn)草量確定載畜量的制度。由農(nóng)(牧)業(yè)行政主管部門負(fù)責(zé)制定載畜量的標(biāo)準(zhǔn)和有關(guān)規(guī)定，并逐級組織實(shí)施，明確責(zé)任，確保完成。

　　【釋義】本條是關(guān)于防止草原沙化的規(guī)定。

　　一、草原過載放牧是造成土地沙化嚴(yán)重發(fā)展的最突出原因，因此第一款要求草原地區(qū)的地方各級人民政府農(nóng)(牧)業(yè)行政主管部門負(fù)責(zé)采取有效措施，防止草原退化和沙化。據(jù)統(tǒng)計(jì)，建國以來，我國牧區(qū)家畜由2900萬頭(只)增加到9000萬頭(只)，而同時(shí)草地(牧場)面積卻因開墾、退化、沙化而逐年減少。在沙化土地地區(qū)，草場牲畜超載率高達(dá)50%～120%，有些地區(qū)甚至高達(dá)300%。長期以來，畜牧業(yè)是以牲畜頭數(shù)多少來衡量經(jīng)濟(jì)效益和工作業(yè)績，而不管草場承載能力，導(dǎo)致草場嚴(yán)重過牧退化，再加上多數(shù)地方?jīng)]有把生態(tài)環(huán)境建設(shè)作為硬指標(biāo)與政績考評掛鉤，致使一些干部以生態(tài)環(huán)境破壞為代價(jià)，注重眼前利益，進(jìn)行掠奪式的開發(fā)、經(jīng)營，造成自然資源不斷破壞，環(huán)境不斷惡化，沙化土地面積不斷擴(kuò)張?？茖W(xué)研究表明，只有因地制宜地采取各種科學(xué)的辦法，組織農(nóng)(牧)民建設(shè)人工草場，控制載畜量，調(diào)整畜牧品種，推行牲畜圈養(yǎng)和草場輪牧，消滅草原鼠害、蟲害，才能保護(hù)好草原植被，防止草原退化和沙化。因此，法律做出這樣的規(guī)定是非常必要的。

　　二、第二款規(guī)定草原實(shí)行以產(chǎn)草量確定載畜量制度。這是防止草原沙化的一項(xiàng)緊迫而又必須的法律制度。從可持續(xù)發(fā)展出發(fā)，一個(gè)地區(qū)的草場要保持穩(wěn)定、持續(xù)的生產(chǎn)能力，就應(yīng)當(dāng)按照這個(gè)地區(qū)草場實(shí)際產(chǎn)草能力以及所能承擔(dān)的供草能力來確定實(shí)際飼養(yǎng)牲畜的數(shù)量，這樣草場的利用就不會超過其承受能力，草場資源才能得到保護(hù)和發(fā)展，土地才不會發(fā)生退化和沙化，也只有這樣才能持續(xù)提高畜牧業(yè)的經(jīng)濟(jì)效益。在產(chǎn)草量一定的情況下，多養(yǎng)不但不能多得，相反，養(yǎng)得過多，牲畜半饑半飽反而會多養(yǎng)少得。目前世界上許多國家，特別是畜牧業(yè)比較發(fā)達(dá)的國家都普遍采用這種制度。這項(xiàng)制度在我國一些草原地區(qū)已經(jīng)開始探索和實(shí)踐，但是要真正執(zhí)行好這項(xiàng)制度，還需要農(nóng)(牧)業(yè)行政主管部門不斷總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，制定出載畜量標(biāo)準(zhǔn)和相關(guān)規(guī)定，并逐級組織實(shí)施。

　　第十九條 沙化土地所在地區(qū)的縣級以上地方人民政府水行政主管部門，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)流域和區(qū)域水資源的統(tǒng)一調(diào)配和管理，在編制流域和區(qū)域水資源開發(fā)利用規(guī)劃和供水計(jì)劃時(shí)，必須考慮整個(gè)流域和區(qū)域植被保護(hù)的用水需求，防止因地下水和上游水資源的過度開發(fā)利用，導(dǎo)致植被破壞和土地沙化。該規(guī)劃和計(jì)劃經(jīng)批準(zhǔn)后，必須嚴(yán)格實(shí)施。

　　沙化土地所在地區(qū)的地方各級人民政府應(yīng)當(dāng)節(jié)約用水，發(fā)展節(jié)水型農(nóng)牧業(yè)和其他產(chǎn)業(yè)。

　　【釋義】本條是關(guān)于加強(qiáng)水資源的管理和利用，防止土地沙化的規(guī)定。

　　一、科學(xué)研究表明，水資源利用不合理是造成土地沙化的重要原因之一。主要表現(xiàn)為：一是大水漫灌，既造成水資源浪費(fèi)，又使土地鹽漬化。據(jù)甘、寧、青、新四省(區(qū))統(tǒng)計(jì)，已有1574萬公頃土地鹽漬化。二是上游大規(guī)模開墾，過量用水，修建水利工程攔蓄淡水，造成下游水量減少，河水?dāng)嗔?，植被死亡。?nèi)蒙古西部的額濟(jì)納旗綠洲，歷史上曾享有“居延大糧倉”的盛名，由于20世紀(jì)60年代以來河西走廊大量使用黑河上游水資源，進(jìn)入綠洲的水量由9億立方米減少到3億立方米，致使綠洲內(nèi)天然林大面積枯死，35萬公頃土地沙化、鹽漬化。在新疆，塔里木河上游、中游不斷開墾超量用水，致使下游水量驟減，約270公里河道完全斷流，500多公里季節(jié)性斷流，境內(nèi)35.3萬公頃胡楊林枯死，6.67萬公頃草場退化，1.67萬公頃農(nóng)田棄耕，5萬多人面臨搬遷危險(xiǎn)。三是過度開采地下水，導(dǎo)致地下水位下降，造成植被衰退，甚至枯死。甘肅民勤縣由于過度開采地下水，造成綠洲70%以上的天然植被已經(jīng)衰退，2.9萬公頃沙棗林、梭梭林枯死，土地沙化嚴(yán)重。為改變這些現(xiàn)象，法律在這兩款中規(guī)定了一系列流域和區(qū)域水資源的調(diào)配、管理和利用制度，同時(shí)也規(guī)定了具體方法措施，以便沙化土地所在地區(qū)縣級以上地方人民政府及其水行政主管部門執(zhí)行。

　　二、我國是一個(gè)水資源貧乏的國家，水資源總量約2.8萬億立方米，人均占有量約2200立方米，只有世界人均占有量的1/4。同時(shí)，我國水資源的分布又是不平衡的，沙化土地所在地區(qū)更是水資源極度緊缺的地區(qū)。因此，厲行節(jié)水，發(fā)展節(jié)水型農(nóng)牧業(yè)和其他產(chǎn)業(yè)，是沙化土地所在地區(qū)惟一的選擇。

　　第二十條 沙化土地所在地區(qū)的縣級以上地方人民政府，不得批準(zhǔn)在沙漠邊緣地帶和林地、草原開墾耕地;已經(jīng)開墾并對生態(tài)產(chǎn)生不良影響的，應(yīng)當(dāng)有計(jì)劃地組織退耕還林還草。

　　【釋義】本條是關(guān)于防止過度開墾造成土地沙化的規(guī)定。

　　相關(guān)資料表明：20世紀(jì)50年代到70年代末，我國西北地區(qū)先后三次大規(guī)模毀草毀林開荒，破壞草地667萬公頃，毀林18.7萬公頃。結(jié)果是開荒一畝，沙化一畝，農(nóng)牧林三者皆傷。近幾年，特別在沙漠邊緣地帶和林地、草原等農(nóng)牧交錯(cuò)區(qū)，由于自然經(jīng)濟(jì)條件較好，便于開發(fā)利用，一些單位和個(gè)人為了致富，便把目光投向沙荒地的開墾，毀林毀草的勢頭很猛。新疆從20世紀(jì)50年代至90年代，由于盲目開荒，塔里木盆地的胡楊林減少了360萬畝，占總面積的46%，主要是大規(guī)模開墾造成的。本條就是針對這種現(xiàn)象，規(guī)定沙化土地所在地區(qū)的縣級以上地方人民政府，不得批準(zhǔn)在沙漠邊緣地帶和林地、草原開墾耕地;已經(jīng)開墾并對生態(tài)產(chǎn)生不良影響的，應(yīng)當(dāng)有計(jì)劃地組織退耕還林還草。采取退耕還林還草措施的，凡是列入國家退耕還林還草工程項(xiàng)目范圍的，都可以享受國家規(guī)定的相關(guān)優(yōu)惠政策。

　　第二十一條 在沙化土地范圍內(nèi)從事開發(fā)建設(shè)活動的，必須事先就該項(xiàng)目可能對當(dāng)?shù)丶跋嚓P(guān)地區(qū)生態(tài)產(chǎn)生的影響進(jìn)行環(huán)境影響評價(jià)，依法提交環(huán)境影響報(bào)告;環(huán)境影響報(bào)告應(yīng)當(dāng)包括有關(guān)防沙治沙的內(nèi)容。

　　【釋義】本條是關(guān)于從事開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目活動提交的環(huán)境影響報(bào)告中應(yīng)當(dāng)包括有關(guān)防沙治沙內(nèi)容的規(guī)定。

　　研究表明：工礦、交通、油田等工程建設(shè)施工中破壞林草植被，固體廢棄物擴(kuò)散或酸堿污染，以及施工區(qū)坍塌滑坡造成土地沙化在局部地區(qū)也非常嚴(yán)重，已經(jīng)成為土地沙化的重要原因之一。按照國務(wù)院1998年發(fā)布的《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》的有關(guān)規(guī)定，進(jìn)行項(xiàng)目建設(shè)時(shí)需要提交該項(xiàng)目的環(huán)境影響評價(jià)報(bào)告，并經(jīng)專家委員會評審?fù)?，主管部門審核并簽署意見批準(zhǔn)后方能開工建設(shè)。防沙治沙法在本條特別規(guī)定，在進(jìn)行這些工程項(xiàng)目建設(shè)提交環(huán)境影響評價(jià)報(bào)告時(shí)，要有防沙治沙的內(nèi)容。

　　第二十二條 在沙化土地封禁保護(hù)區(qū)范圍內(nèi)，禁止一切破壞植被的活動。

　　禁止在沙化土地封禁保護(hù)區(qū)范圍內(nèi)安置移民。對沙化土地封禁保護(hù)區(qū)范圍內(nèi)的農(nóng)牧民，縣級以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)有計(jì)劃地組織遷出，并妥善安置。沙化土地封禁保護(hù)區(qū)范圍內(nèi)尚未遷出的農(nóng)牧民的生產(chǎn)生活，由沙化土地封禁保護(hù)區(qū)主管部門妥善安排。

　　未經(jīng)國務(wù)院或者國務(wù)院指定的部門同意，不得在沙化土地封禁保護(hù)區(qū)范圍內(nèi)進(jìn)行修建鐵路、公路等建設(shè)活動。

　　【釋義】本條是關(guān)于沙化土地封禁保護(hù)區(qū)范圍內(nèi)預(yù)防土地沙化措施的規(guī)定。

　　一、考慮到沙漠是陸地五大生態(tài)系統(tǒng)(草原、耕地、濕地、森林)之一，保持一個(gè)相對穩(wěn)定的沙漠生態(tài)系統(tǒng)對保護(hù)陸地生態(tài)平衡十分重要，而采用封禁辦法既是保持沙漠自然生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定，也是恢復(fù)已嚴(yán)重退化的沙區(qū)植被最有效、最經(jīng)濟(jì)的辦法。因此，對不具備治理?xiàng)l件或者因?yàn)楸Ｗo(hù)生態(tài)需要不宜治理和開發(fā)利用的連片沙化土地應(yīng)當(dāng)實(shí)行封禁保護(hù)。本條三款內(nèi)容都是針對封禁保護(hù)區(qū)的，按照本法第十二條規(guī)定，對于“在規(guī)劃期內(nèi)不具備治理?xiàng)l件的以及因保護(hù)生態(tài)的需要不宜開發(fā)利用的連片沙化土地，應(yīng)當(dāng)規(guī)劃為沙化土地封禁保護(hù)區(qū)，實(shí)行封禁保護(hù)。沙化土地封禁保護(hù)區(qū)的范圍，由全國防沙治沙規(guī)劃以及省、自治區(qū)、直轄市防沙治沙規(guī)劃確定。”

　　二、怎樣封禁保護(hù)?本條規(guī)定在這個(gè)區(qū)域內(nèi)禁止一切破壞植被的活動，禁止在這個(gè)區(qū)域內(nèi)安置移民，已有的居民要遷出，對尚未遷出的農(nóng)牧民的生活要妥善安排。未經(jīng)國務(wù)院或者國務(wù)院指定的部門同意，不得在沙化土地封禁區(qū)內(nèi)修建鐵路、公路等建設(shè)活動。第三十五條還規(guī)定，因保護(hù)生態(tài)的特殊需要，可以將現(xiàn)在已利用的或者治理的沙化土地劃為自然保護(hù)區(qū)或者沙化土地封禁保護(hù)區(qū)，但批準(zhǔn)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)給予治理者合理的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。

　　三、對不遵守這些規(guī)定的怎么處理?第三十八條對違反規(guī)定在沙化土地封禁保護(hù)區(qū)范圍內(nèi)從事破壞植被活動的(包括采摘、開墾、放牧等)有關(guān)執(zhí)法部門責(zé)令其停止違法行為;有違法所得的，沒收其違法所得，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事法律責(zé)任。第四十三條規(guī)定對批準(zhǔn)在該區(qū)域內(nèi)安置移民或修建工程的領(lǐng)導(dǎo)人員要給予行政處分。

　　第四章 沙化土地的治理

　　本章是關(guān)于沙化土地治理制度的規(guī)定，與預(yù)防制度一樣，治理制度也是防沙治沙法的核心制度之一。全章九條，從第二十三條到第三十一條，主要規(guī)定了沙化土地所在地區(qū)的地方各級人民政府應(yīng)當(dāng)按照防沙治沙規(guī)劃，采取有效措施，組織有關(guān)部門、單位和個(gè)人，治理已經(jīng)沙化的土地并針對公益性治沙、擁有土地使用權(quán)的單位和個(gè)人的群眾性治沙、單位和個(gè)人從事營利性治沙，以及單位責(zé)任治沙分別規(guī)定了相應(yīng)的制度。

　　第二十三條 沙化土地所在地區(qū)的地方各級人民政府，應(yīng)當(dāng)按照防沙治沙規(guī)劃，組織有關(guān)部門、單位和個(gè)人，因地制宜地采取人工造林種草、飛機(jī)播種造林種草、封沙育林育草和合理調(diào)配生態(tài)用水等措施，恢復(fù)和增加植被，治理已經(jīng)沙化的土地。

　　【釋義】本條是關(guān)于防沙治沙要由地方人民政府負(fù)總責(zé)，在各級人民政府組織下，有關(guān)部門、單位和個(gè)人因地制宜采取各項(xiàng)措施進(jìn)行綜合治理的規(guī)定。

　　實(shí)踐中治理沙化土地的技術(shù)措施模式是多種多樣的，目前總結(jié)和采用的技術(shù)措施有100多項(xiàng)，歸納成為治理模式則主要有：沙地飛播造林模式，封沙育林育草模式，沙地生物經(jīng)濟(jì)圈綜合治理模式，防風(fēng)沙障造林模式，鐵路防沙造林模式和草方格沙障治沙模式。不同地區(qū)由于自然經(jīng)濟(jì)條件的不同，所采取的治理模式是不一樣的，有些地區(qū)可以采取較單一的模式，多數(shù)地區(qū)則需要采取幾種模式的組合，這些都需要沙化土地所在地區(qū)的地方各級人民政府根據(jù)當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況因地制宜地來確定，并組織有關(guān)部門、單位和個(gè)人加緊落實(shí)。

　　第二十四條 國家鼓勵(lì)單位和個(gè)人在自愿的前提下，捐資或者以其他形式開展公益性的治沙活動。

　　縣級以上地方人民政府林業(yè)或者其他有關(guān)行政主管部門，應(yīng)當(dāng)為公益性治沙活動提供治理地點(diǎn)和無償技術(shù)指導(dǎo)。

　　從事公益性治沙的單位和個(gè)人，應(yīng)當(dāng)按照縣級以上地方人民政府林業(yè)或者其他有關(guān)行政主管部門的技術(shù)要求進(jìn)行治理，并可以將所種植的林、草委托他人管護(hù)或者交由當(dāng)?shù)厝嗣裾嘘P(guān)行政主管部門管護(hù)。

　　【釋義】本條是關(guān)于公益性治沙活動的規(guī)定。

　　一、土地沙化地區(qū)多是經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，少數(shù)民族聚居區(qū)和邊疆地區(qū)，經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)，自我積累、自我發(fā)展能力弱，需要鼓勵(lì)社會力量投入人力和物力，進(jìn)行公益性治理，這些地方也有大片的沙化土地可供開展公益性治沙活動。應(yīng)當(dāng)在自愿的前提下，最大程度地調(diào)動廣大人民參加治理沙化土地的積極性，滿足廣大社會和人民從事公益事業(yè)的愿望。近幾年來，隨著人們生活水平的提高，對于風(fēng)沙危害的認(rèn)識也在提高，廣大公民、單位和企業(yè)十分熱心于治理風(fēng)沙危害，自愿出資出力，在風(fēng)沙肆虐地區(qū)，開展植樹種草活動。為了保證這些活動的有效性，法律明確規(guī)定予以支持鼓勵(lì)。

　　二、第二款還規(guī)定了政府林業(yè)等有關(guān)主管部門要采取具體扶持的措施，負(fù)責(zé)為公益性治沙活動提供治理地點(diǎn)，按照防沙治沙規(guī)劃和治理部署，圈定具體治理場地，根據(jù)因地制宜的原則，適合種樹的地方種樹，適合種灌木的地方種植灌木，適合種草的地方應(yīng)當(dāng)種草，并負(fù)責(zé)提供無償技術(shù)指導(dǎo)，包括實(shí)施規(guī)劃咨詢、種苗落實(shí)和技術(shù)幫助等等。

　　三、第三款規(guī)定從事公益性治沙的單位和個(gè)人，不能想在哪里進(jìn)行就在哪里進(jìn)行，也不能想怎么治理就怎么治理，應(yīng)當(dāng)按照縣級以上地方人民政府林業(yè)等主管部門的技術(shù)要求進(jìn)行治理，當(dāng)然作為主管部門應(yīng)當(dāng)充分考慮治理者的愿望和意見，但無論何種情況都要符合當(dāng)?shù)氐姆郎持紊骋?guī)劃，符合當(dāng)?shù)氐淖匀豢陀^條件。對于從事公益性治沙的單位和個(gè)人來說，規(guī)定考慮到大多單位和個(gè)人不在沙化土地地區(qū)長期生活，是屬于階段性參與治理活動，也不能長期在該地區(qū)從事治理后的管理活動，而治理活動是一個(gè)長期的不能間斷的過程，需要不斷地管理和保護(hù)，真正實(shí)現(xiàn)三分造七分管，這樣治理才能有成效，因此第三款還規(guī)定了治理者可以將所種植的林、草植被委托他人管護(hù)，委托的方式可以是多種多樣的。對于沒有合適委托對象，或者不方便委托的，可以交由當(dāng)?shù)厝嗣裾嘘P(guān)主管部門，由他們來確定管理人員、方式和方法，這也是法律規(guī)定的有關(guān)主管部門的一項(xiàng)責(zé)任，應(yīng)當(dāng)切實(shí)執(zhí)行。

　　四、公益性治沙的活動如列入政府工程項(xiàng)目的，還可以得到本法第三十二條規(guī)定的財(cái)政扶持，符合第三十三條規(guī)定的，可以享受地方人民政府規(guī)定的優(yōu)惠政策。

　　第二十五條 使用已經(jīng)沙化的國有土地的使用權(quán)人和農(nóng)民集體所有土地的承包經(jīng)營權(quán)人，必須采取治理措施，改善土地質(zhì)量;確實(shí)無能力完成治理任務(wù)的，可以委托他人治理或者與他人合作治理。委托或者合作治理的，應(yīng)當(dāng)簽訂協(xié)議，明確各方的權(quán)利和義務(wù)。

　　沙化土地所在地區(qū)的地方各級人民政府及其有關(guān)行政主管部門、技術(shù)推廣單位，應(yīng)當(dāng)為土地使用權(quán)人和承包經(jīng)營權(quán)人的治沙活動提供技術(shù)指導(dǎo)。

　　采取退耕還林還草、植樹種草或者封育措施治沙的土地使用權(quán)人和承包經(jīng)營權(quán)人，按照國家有關(guān)規(guī)定，享受人民政府提供的政策優(yōu)惠。

　　【釋義】本條是關(guān)于群眾性治沙的規(guī)定。

　　一、目前我國沙化土地的利用從權(quán)屬上看一般分為三種情況：一是國家所有的土地，但是在目前條件下沒有利用，也未確定使用者，如大沙漠和戈壁等;二是雖然是國家所有的土地，但是已經(jīng)確定了土地使用者，如大草原、大森林等;三是集體所有和使用的土地。在我國一些自然條件比較好的沙化土地地區(qū)，大部分國有土地或者集體土地都明確了使用權(quán)人或者承包經(jīng)營權(quán)人，而生活在沙區(qū)的廣大人民群眾也都獲得了國有土地使用權(quán)或者集體土地承包經(jīng)營權(quán)，因此，這條規(guī)定涉及廣大人民群眾的治沙活動。他們要從這些土地的使用中獲得收益，他們也就有義務(wù)對于發(fā)生沙化的土地進(jìn)行治理。這是他們的義務(wù)。如果他們本身確實(shí)無能力治理，可以委托他人治理，這個(gè)“他人”是廣義的，不僅是指單個(gè)的“自然人”，也包括別的單位或者農(nóng)村集體等。這些土地大部分已經(jīng)按照《土地管理法》、《森林法》和《草原法》等法律的規(guī)定確定了權(quán)屬，本法規(guī)定內(nèi)容并不涉及權(quán)屬確定等事宜，而只是從使用者的角度規(guī)定了法律義務(wù)和權(quán)利，無論所有者是誰，只要是現(xiàn)在使用沙化土地的使用者，就應(yīng)當(dāng)履行本條規(guī)定的義務(wù)。這種委托和合作，需要通過簽訂協(xié)議的方式明確各自的權(quán)利和義務(wù)。在這里，執(zhí)行義務(wù)的主體是沙化土地的使用權(quán)人和承包經(jīng)營權(quán)人，但是政府以及有關(guān)主管部門應(yīng)當(dāng)承擔(dān)服務(wù)的職能，政府以及有關(guān)主管部門通過發(fā)動、組織、引導(dǎo)和檢查監(jiān)督，不斷發(fā)展和完善技術(shù)推廣單位等中介服務(wù)組織，來為土地使用權(quán)人或者承包經(jīng)營權(quán)人提供技術(shù)指導(dǎo)和服務(wù)。

　　二、本條第三款規(guī)定了土地使用權(quán)人或者承包經(jīng)營權(quán)人按照國家有關(guān)規(guī)定，采取退耕還林還草、植樹種草或者封育措施治理沙化土地的，享受人民政府提供的政策優(yōu)惠。目前，中央政府提供的退耕還林還草補(bǔ)貼是每年每畝補(bǔ)助200斤糧食，20元現(xiàn)金，一次性補(bǔ)助種苗費(fèi)50元。為增加履行義務(wù)的約束力，針對這一條的規(guī)定，本法還在第三十九條規(guī)定了相應(yīng)法律責(zé)任。

　　第二十六條 不具有土地所有權(quán)或者使用權(quán)的單位和個(gè)人從事營利性治沙活動的，應(yīng)當(dāng)先與土地所有權(quán)人或者使用權(quán)人簽訂協(xié)議，依法取得土地使用權(quán)。

　　在治理活動開始之前，從事營利性治沙活動的單位和個(gè)人應(yīng)當(dāng)向治理項(xiàng)目所在地的縣級以上地方人民政府林業(yè)行政主管部門或者縣級以上地方人民政府指定的其他行政主管部門提出治理申請，并附具下列文件：

　　(一)被治理土地權(quán)屬的合法證明文件和治理協(xié)議;

　　(二)符合防沙治沙規(guī)劃的治理方案;

　　(三)治理所需的資金證明。

　　【釋義】本條是關(guān)于營利性治沙條件的規(guī)定。

　　一、具有土地使用權(quán)或者承包經(jīng)營權(quán)的人在自己經(jīng)營的土地上進(jìn)行治沙活動，一般是經(jīng)常性的，小規(guī)模的，零星的，當(dāng)沙化土地已經(jīng)嚴(yán)重發(fā)展時(shí)，僅僅依靠這樣的治沙活動就難以見效，這時(shí)就需要那些不具有土地使用權(quán)的單位和個(gè)人來進(jìn)行連續(xù)的，大規(guī)模的治理。這條首先規(guī)定了不具有沙化土地所有權(quán)或者使用權(quán)，但又從事沙化土地治理活動的單位和個(gè)人，應(yīng)當(dāng)事先與土地所有權(quán)人或者使用權(quán)人簽訂協(xié)議。這是為了防止在治沙活動中和治理以后發(fā)生糾紛，損害雙方的利益。

　　二、在營利性治沙過程中發(fā)生了一些以治理沙化土地為名，實(shí)際從事沙化土地過度開發(fā)利用的現(xiàn)象。開發(fā)者投入資金從事這些開發(fā)利用項(xiàng)目，就是要在最短的時(shí)間內(nèi)，最大限度地利用自然資源條件，以取得盡可能多的經(jīng)濟(jì)回報(bào)，因此有的治理者全然不顧自然條件的限制，肆意破壞，致使土地沙化更加嚴(yán)重，有的大面積地破壞現(xiàn)有植被，隨意開墾，隨意撂荒，有些已經(jīng)到了觸目驚心的地步。因此，在沙區(qū)加強(qiáng)營利性治理的管理已經(jīng)刻不容緩?？偨Y(jié)實(shí)際中的成功經(jīng)驗(yàn)，法律規(guī)定了治理申請制度。

　　三、營利性治理申請主要包括三個(gè)方面的內(nèi)容：一是被治理土地權(quán)屬的合法證明文件和治理協(xié)議。目的是通過治理申請表明治理者已合法取得沙化土地的治理權(quán)。縣級以上地方人民政府林業(yè)主管部門或者縣級以上地方人民政府指定的其他行政主管部門通過治理申請審查以保證合法、公平地取得沙化土地的治理權(quán)。二是按照防沙治沙規(guī)劃，制定項(xiàng)目治理方案，解決治理、保護(hù)和利用的科學(xué)性問題。在對一片沙化土地進(jìn)行治理前，由有一定規(guī)劃設(shè)計(jì)資質(zhì)的設(shè)計(jì)單位或者技術(shù)推廣單位，對將要實(shí)施治理的沙化土地進(jìn)行全面的調(diào)查，根據(jù)實(shí)際自然條件和治理者的治理能力(治理所需的資金證明)，做出科學(xué)合理的治理方案，對治理的范圍、治理需要達(dá)到的目標(biāo)和相應(yīng)需要的時(shí)間、治理需要采取的主要技術(shù)手段和措施、治理后土地的保護(hù)利用計(jì)劃以及治理用水計(jì)劃等做出項(xiàng)目實(shí)施方案和計(jì)劃。在治理方案通過申請審查以后，治理者和防沙治沙主管部門將共同按照這個(gè)方案分別實(shí)施治理和監(jiān)督管理。這樣的治理、保護(hù)和利用都有一個(gè)科學(xué)性，并符合每個(gè)治理者和實(shí)際自然條件情況的依據(jù)，從事治理和開發(fā)利用的科學(xué)性則有了根本的保證。三是審查治理者的實(shí)際經(jīng)濟(jì)能力，即治理者是否具有治理所需的資金證明，根據(jù)資金能力判斷和確定治理者治理沙化土地的面積，杜絕亂占土地、圍而不治現(xiàn)象的出現(xiàn)。

　　第二十七條 本法第二十六條第二款第二項(xiàng)所稱治理方案，應(yīng)當(dāng)包括以下內(nèi)容：

　　(一)治理范圍界限;

　　(二)分階段治理目標(biāo)和治理期限;

　　(三)主要治理措施;

　　(四)經(jīng)當(dāng)?shù)厮姓鞴懿块T同意的用水來源和用水量指標(biāo);

　　(五)治理后的土地用途和植被管護(hù)措施;

　　(六)其他需要載明的事項(xiàng)。

　　【釋義】本條是關(guān)于沙化土地治理方案具體內(nèi)容和條件的規(guī)定。

　　一、營利性治沙的治理方案具體包括將要治理的沙化土地的面積，邊界四至范圍;每個(gè)治理階段的目標(biāo)和治理的時(shí)間;分別需要采取的主要技術(shù)措施;治理用水的需要量和來源;完成治理后計(jì)劃的土地用途，是建設(shè)成為草原用于畜牧業(yè)，還是造林植樹，或者是用于耕地，或者綜合治理利用，農(nóng)、林、牧用地各自所占的比例，以及范圍內(nèi)所有植被的管護(hù)責(zé)任和措施等等。

　　二、縣級以上地方人民政府林業(yè)主管部門或者縣級以上地方人民政府指定的其他行政主管部門通過治理申請的審查，確定治理者、治理范圍、治理方式和途徑等事宜，從行政管理的角度保證治理的有效性，控制盲目開發(fā)利用，促進(jìn)治理者加大治理力度，盡可能縮短治理時(shí)間，爭取早日投入開發(fā)利用，在保護(hù)環(huán)境條件基礎(chǔ)上創(chuàng)造新的經(jīng)濟(jì)效益。

　　第二十八條 從事營利性治沙活動的單位和個(gè)人，必須按照治理方案進(jìn)行治理。

　　國家保護(hù)沙化土地治理者的合法權(quán)益。在治理者取得合法土地權(quán)屬的治理范圍內(nèi)，未經(jīng)治理者同意，其他任何單位和個(gè)人不得從事治理或者開發(fā)利用活動。

　　【釋義】本條是關(guān)于營利性治沙的治理者義務(wù)和權(quán)利的規(guī)定。

　　一、從事營利性治沙活動的單位和個(gè)人，必須按照治理方案進(jìn)行治理。治理方案是一個(gè)法定的方案，它既是一個(gè)治理的技術(shù)方案，也是行政主管部門進(jìn)行行政管理的依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)。治理的成功與否，就是要看治理者是否按照治理方案規(guī)定的內(nèi)容和時(shí)間，按步就緒地實(shí)施。治理方案落實(shí)了，治理就有成效，治理方案不落實(shí)，治理也就不會有成效。因此，本條第一款把按照治理方案進(jìn)行治理，作為治理者的法定義務(wù)規(guī)定下來，并在本法第四十一條規(guī)定了相應(yīng)的法律責(zé)任。

　　二、本條第二款，從保護(hù)治理者的合法利益出發(fā)，規(guī)定了在治理者取得合法土地權(quán)屬的治理范圍內(nèi)，未經(jīng)治理者同意，其他任何組織和個(gè)人不得從事治理或者開發(fā)利用活動。為確保合法權(quán)益得到保護(hù)，本法在第四十二條規(guī)定了相應(yīng)的法律責(zé)任，以保證落實(shí)。

　　第二十九條 治理者完成治理任務(wù)后，應(yīng)當(dāng)向縣級以上地方人民政府受理治理申請的行政主管部門提出驗(yàn)收申請。經(jīng)驗(yàn)收合格的，受理治理申請的行政主管部門應(yīng)當(dāng)發(fā)給治理合格證明文件;經(jīng)驗(yàn)收不合格的，治理者應(yīng)當(dāng)繼續(xù)治理。

　　【釋義】本條是關(guān)于營利性治沙驗(yàn)收的程序和要求的規(guī)定。

　　預(yù)防土地沙化和治理沙化土地的根本目的是充分保護(hù)生態(tài)環(huán)境，合理、有效地利用沙化土地，實(shí)行治理后的驗(yàn)收制度，是保證沙化土地治理一片，成功一片，投入開發(fā)利用一片的一項(xiàng)重要制度。通過檢查驗(yàn)收，將治理與開發(fā)利用在時(shí)間上區(qū)分開來，在保證自然環(huán)境條件達(dá)到開發(fā)利用的承載能力條件下，對已經(jīng)達(dá)到治理方案要求的，驗(yàn)收后發(fā)給治理合格證明文件，準(zhǔn)予進(jìn)行開發(fā)利用;對尚未達(dá)到治理方案要求的，要求繼續(xù)按照治理方案進(jìn)行治理，直到達(dá)到治理方案規(guī)定的要求為止。為保證該項(xiàng)制度的實(shí)施，本法在第四十一條規(guī)定了相應(yīng)的法律責(zé)任。

　　第三十條 已經(jīng)沙化的土地范圍內(nèi)的鐵路、公路、河流和水渠兩側(cè)，城鎮(zhèn)、村莊、廠礦和水庫周圍，實(shí)行單位治理責(zé)任制，由縣級以上地方人民政府下達(dá)治理責(zé)任書，由責(zé)任單位負(fù)責(zé)組織造林種草或者采取其他治理措施。

　　【釋義】本條是關(guān)于沙化土地地區(qū)有關(guān)單位治理責(zé)任的規(guī)定。

　　防沙治沙是一件造福社會，惠及子孫的大事，需要?jiǎng)訂T全社會各方面的力量積極地投入到這項(xiàng)事業(yè)中來。法律規(guī)定對于已經(jīng)沙化的土地范圍內(nèi)的鐵路、公路、河流和水渠兩側(cè)，城鎮(zhèn)、村莊、廠礦和水庫周圍，實(shí)行單位治理責(zé)任制，由縣級以上地方人民政府下達(dá)治理責(zé)任書，由責(zé)任單位負(fù)責(zé)組織造林種草或者采取其他治理措施。實(shí)行責(zé)任分解，任務(wù)分解，各單位對于自己周圍的沙化土地負(fù)有法定責(zé)任。既然是法定責(zé)任就是強(qiáng)制性的，是必須完成的。

　　第三十一條 沙化土地所在地區(qū)的地方各級人民政府，可以組織當(dāng)?shù)剞r(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員在自愿的前提下，對已經(jīng)沙化的土地進(jìn)行集中治理。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員投入的資金和勞力，可以折算為治理項(xiàng)目的股份、資本金，也可以采取其他形式給予補(bǔ)償。

　　【釋義】本條是關(guān)于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織開展集中治沙活動措施的規(guī)定。

　　幾十年來的防沙治沙實(shí)踐證明，農(nóng)村是開展防沙治沙活動的主戰(zhàn)場，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織是開展防沙治沙活動的主力軍，實(shí)行“統(tǒng)一規(guī)劃，因地制宜，分步實(shí)施，堅(jiān)持區(qū)域防治與重點(diǎn)防治相結(jié)合”是一條成功的經(jīng)驗(yàn)。在許多沙退人進(jìn)的地區(qū)，動員和組織廣大農(nóng)民，依靠農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的力量，有計(jì)劃地集中開展大規(guī)模的防沙治沙活動，相比一家一戶、小規(guī)模地開展防沙治沙活動是十分有效的方法。在實(shí)行家庭承包制后，這條成功的經(jīng)驗(yàn)還可不可以應(yīng)用，在應(yīng)用中的一系列涉及利益分配的政策如何處理?為此，本條規(guī)定當(dāng)?shù)卣?，在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員自愿的前提下，可以由地方人民政府統(tǒng)一組織，統(tǒng)一規(guī)劃，統(tǒng)一布局，統(tǒng)一安排，統(tǒng)一實(shí)施，對已經(jīng)沙化的土地進(jìn)行集中治理，農(nóng)、林、牧、水兼顧，科學(xué)安排利用。在農(nóng)村取消了勞動積累工和義務(wù)工后，用什么辦法能將農(nóng)村分散的土地和勞力集中起來?本條規(guī)定：為保障集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員的合法利益，對于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員投入治理活動的資金和勞力，可以折算為治理項(xiàng)目的股份、資本金，在取得經(jīng)濟(jì)收益時(shí)按照股份或者資本金比例予以分配，也可以采取其他形式，如將治理后恢復(fù)生產(chǎn)能力的土地優(yōu)惠承包給參與治理的集體經(jīng)濟(jì)組織或者農(nóng)民個(gè)人使用等等辦法給予補(bǔ)償。這樣既不增加農(nóng)民的負(fù)擔(dān)，也有利于調(diào)動當(dāng)?shù)剞r(nóng)民參與防沙治沙的積極性，同時(shí)也改善了當(dāng)?shù)厝嗣竦纳a(chǎn)和生活環(huán)境。在這方面，內(nèi)蒙古赤峰市廣大人民在當(dāng)?shù)厝嗣裾念I(lǐng)導(dǎo)和組織下，采取上述辦法，創(chuàng)造了一系列成功的經(jīng)驗(yàn)，取得了顯著的成效。

　　第五章 保障措施

　　防沙治沙是一項(xiàng)需要投入大量人力、物力、財(cái)力，特別是財(cái)力，其成果又可以為全社會所共享的公益性事業(yè)。無論是土地沙化的預(yù)防，還是沙化土地的治理，都需要依靠堅(jiān)實(shí)的經(jīng)濟(jì)支持才能做到?？梢哉f，防沙治沙工作是否能夠取得成效，以及取得多大程度的效果關(guān)鍵是看是否有雄厚的資金保障。而沙化土地所在的地區(qū)大多數(shù)屬于經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)和貧困地區(qū)，一方面，當(dāng)?shù)卣慕?jīng)濟(jì)能力非常有限，地方財(cái)政多為“吃飯財(cái)政”;另一方面，當(dāng)?shù)厝罕姷慕?jīng)濟(jì)能力更是有限，許多群眾還處于尚未脫貧致富的境地。因此，防沙治沙法專門設(shè)立了“保障措施”一章，對防沙治沙的資金安排、防沙治沙的有關(guān)稅費(fèi)減免政策、給予從事防沙治沙活動長期的土地使用權(quán)、給予防沙治沙的科學(xué)研究和技術(shù)推廣政策優(yōu)惠等方面進(jìn)行了規(guī)定，確保防沙治沙活動能夠得以順利、有效地進(jìn)行。

　　第三十二條 國務(wù)院和沙化土地所在地區(qū)的地方各級人民政府應(yīng)當(dāng)在本級財(cái)政預(yù)算中按照防沙治沙規(guī)劃通過項(xiàng)目預(yù)算安排資金，用于本級人民政府確定的防沙治沙工程。在安排扶貧、農(nóng)業(yè)、水利、道路、礦產(chǎn)、能源、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)等項(xiàng)目時(shí)，應(yīng)當(dāng)根據(jù)具體情況，設(shè)立若干防沙治沙子項(xiàng)目。

　　【釋義】本條是關(guān)于防沙治沙資金安排的規(guī)定。

　　一、據(jù)測算，按照沙區(qū)防沙治沙工作投資的一般水平，治理一畝沙化土地，包括建立防護(hù)林帶、植樹種草和建立人工沙障等，需要4年到6年的時(shí)間，平均每畝需要投資300元左右。按照這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，要將全國可以治理的52.9萬平方公里的沙化土地基本治理好，需要投資約2340億元，這個(gè)數(shù)額尚不包括具有明顯沙化趨勢土地的預(yù)防費(fèi)用。而我國在“八五”期間，國家每年預(yù)算內(nèi)基建投資僅僅3000萬元用于全國防沙治沙工程，與治理面積需要相比，實(shí)在是杯水車薪。國家投資不足，扶持政策難以到位，嚴(yán)重影響了防沙治沙事業(yè)的發(fā)展。因此，為了使防沙治沙活動能夠得以開展，必須首先解決防沙治沙的資金問題。在防沙治沙法立法過程中，應(yīng)當(dāng)給予防沙治沙工作以資金方面的支持是各方面的共識，但如何在法律中對防沙治沙的資金支持問題作出規(guī)定，則是這部法律立法過程中的一個(gè)爭論的焦點(diǎn)。

　　二、考慮到防沙治沙工作是資金需求量極大的社會公益事業(yè)，而沙化土地所在地區(qū)的地方人民政府和群眾的經(jīng)濟(jì)能力有限。國家和一些受益地方應(yīng)當(dāng)對防沙治沙投資發(fā)揮主導(dǎo)作用。因此，就給予防沙治沙資金支持問題，防沙治沙法草案曾經(jīng)規(guī)定：國家設(shè)立防沙治沙基金，并廣泛籌集社會資金，專門用于沙化土地范圍內(nèi)植被的保護(hù)和培育。從事防沙治沙活動的單位和個(gè)人，可以按照國務(wù)院的規(guī)定，向防沙治沙基金管理機(jī)構(gòu)申請防沙治沙資金補(bǔ)助。國務(wù)院和沙化土地所在地區(qū)的地方各級人民政府，在安排農(nóng)業(yè)、水利、道路、礦產(chǎn)、能源、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)等項(xiàng)目時(shí)，應(yīng)當(dāng)確定一定比例的資金專門用于防沙治沙。在防沙治沙法草案審議的過程中，對草案的上述規(guī)定有一種意見認(rèn)為：第一，根據(jù)《中共中央、國務(wù)院關(guān)于制止亂收費(fèi)、亂罰款和各種攤派的決定》的精神，今后國家原則上不再出臺新的政府性基金;目前國務(wù)院正在對各類基金進(jìn)行清理，通過清理，大部分政府性基金將被取消，以進(jìn)一步理順政府分配關(guān)系，加強(qiáng)財(cái)政的監(jiān)督，防沙治沙所需資金應(yīng)通過正常經(jīng)費(fèi)渠道解決，不宜再設(shè)立防沙治沙基金。第二，在扶貧、農(nóng)業(yè)、水利、道路、礦產(chǎn)、能源、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)等項(xiàng)目工程中，有些工程與防沙治沙關(guān)系密切，如防護(hù)林建設(shè)、草場建設(shè)、水土流失等工程，可以以防沙治沙作為重要建設(shè)內(nèi)容，或者為防沙治沙確定專項(xiàng)投資;有些建設(shè)項(xiàng)目與防沙治沙關(guān)系不甚密切，如礦產(chǎn)開采、道路建設(shè)、水利設(shè)施建設(shè)等，難以專門安排防沙治沙投資。而且我國地域遼闊，自然條件差異很大，各地區(qū)防沙治沙的任務(wù)、重要程度、地方籌措資金能力等各不相同，國家對不同地區(qū)防沙治沙工作的扶持政策也不一樣。從有關(guān)扶貧、農(nóng)業(yè)、水利、道路、礦產(chǎn)、能源、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)等項(xiàng)目中確定一定比例的資金用于防沙治沙的規(guī)定，可操作性不強(qiáng)。對于防沙治沙經(jīng)費(fèi)，應(yīng)當(dāng)按部門預(yù)算改革的方向，通過報(bào)送項(xiàng)目預(yù)算予以安排。

　　全國人大常委會在充分聽取并認(rèn)真研究各有關(guān)方面意見的基礎(chǔ)上，防沙治沙資金按照防沙治沙規(guī)劃，按項(xiàng)目預(yù)算進(jìn)行資金安排在實(shí)踐中是可行的，這幾年幾家都是通過治沙重點(diǎn)工程安排資金的，也有利于從財(cái)力上支持這項(xiàng)工作的開展，使有限的資金能夠用到“刀刃”上。本法作出了從國務(wù)院到沙化土地所在地區(qū)的地方各級人民政府都應(yīng)當(dāng)“按照防沙治沙規(guī)劃”通過項(xiàng)目預(yù)算安排資金，用于本級人民政府確定的防沙治沙工程的規(guī)定。

　　此外，在國家和地方安排扶貧、農(nóng)業(yè)、水利、道路、礦產(chǎn)、能源、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)等項(xiàng)目時(shí)，還可以根據(jù)具體情況設(shè)立若干防沙治沙子項(xiàng)目。通過防沙治沙子項(xiàng)目的工程投資來保證防沙治沙的必要資金。國務(wù)院有關(guān)部門必須加強(qiáng)工程管理和資金使用的監(jiān)督，確實(shí)保證防沙治沙子項(xiàng)目的資金的有效投入。

　　第三十三條 國務(wù)院和省、自治區(qū)、直轄市人民政府應(yīng)當(dāng)制定優(yōu)惠政策，鼓勵(lì)和支持單位和個(gè)人防沙治沙。

　　縣級以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)按照國家有關(guān)規(guī)定，根據(jù)防沙治沙的面積和難易程度，給予從事防沙治沙活動的單位和個(gè)人資金補(bǔ)助、財(cái)政貼息以及稅費(fèi)減免等政策優(yōu)惠。

　　單位和個(gè)人投資進(jìn)行防沙治沙的，在投資階段免征各種稅收;取得一定收益后，可以免征或者減征有關(guān)稅收。

　　【釋義】 本條是關(guān)于給予從事防沙治沙活動的單位和個(gè)人各項(xiàng)優(yōu)惠政策的規(guī)定。

　　一、防沙治沙需要的投資非常大，光靠中央和地方政府財(cái)政投入是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，必須制定防沙治沙的優(yōu)惠政策，調(diào)動各方面的積極性，設(shè)法擴(kuò)寬投資渠道，采取多種形式，吸引廣大農(nóng)牧民、企事業(yè)單位、組織、外商投入到防沙治沙中去。因此，本條對給予從事防沙治沙活動的單位和個(gè)人各項(xiàng)優(yōu)惠政策作出了規(guī)定。

　　二、本條第一款是關(guān)于各級人民政府應(yīng)當(dāng)制定鼓勵(lì)和支持防沙治沙優(yōu)惠政策的規(guī)定。由于沙區(qū)多是經(jīng)濟(jì)貧困的地區(qū)，加上土地沙化的預(yù)防和沙化土地的治理又是一項(xiàng)投資大、周期長、見效慢的工作，如果政府不給予一些政策上的優(yōu)惠，很難調(diào)動廣大單位和個(gè)人的防沙治沙積極性。因此，本款首先要求國務(wù)院和省、自治區(qū)、直轄市人民政府要制定優(yōu)惠政策，以吸引單位和個(gè)人投資防沙治沙。

　　三、本條第二款是關(guān)于縣級以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)按照國家有關(guān)規(guī)定給予從事防沙治沙活動的單位和個(gè)人資金、稅費(fèi)減免等政策優(yōu)惠的規(guī)定。根據(jù)本款規(guī)定，縣級以上地方人民政府要按照職權(quán)和國家有關(guān)規(guī)定，根據(jù)防沙治沙的面積和難易程度，決定給予何種優(yōu)惠。國務(wù)院1991年8月29日轉(zhuǎn)發(fā)全國綠化委員會、林業(yè)部《關(guān)于治沙工作若干政策措施意見的通知》中已經(jīng)就治沙的優(yōu)惠政策作出過一些規(guī)定，如：防沙治沙資金實(shí)行多渠道籌集，以群眾投工投勞為主、國家輔助為輔。國家對治沙和合理利用沙區(qū)資源，在稅收等方面給予優(yōu)惠照顧。國家每年發(fā)放治沙貼息貸款等等。本法實(shí)施后，有關(guān)部門還應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步完善和落實(shí)有關(guān)的優(yōu)惠措施。

　　四、本條第三款是關(guān)于對單位和個(gè)人投資進(jìn)行防沙治沙活動的稅收減免的規(guī)定。所謂減稅，是指減少征收一部分按法定稅率計(jì)算的應(yīng)納稅額，減稅的具體辦法有兩種：一種是比例減征法，即按計(jì)算出來的應(yīng)納稅額減征一定比例;另一種是減率減征法，即用減低稅率的辦法體現(xiàn)減征稅額。免稅，是指對法定應(yīng)納稅額不予征收。對單位和個(gè)人投資進(jìn)行防沙治沙給予其稅收上的減免是最直接的優(yōu)惠政策。這一政策將有利于吸引有能力的單位和個(gè)人投資防沙治沙活動。本款規(guī)定主要包括兩方面的具體內(nèi)容：一是單位和個(gè)人投資進(jìn)行防沙治沙的，在投資階段免征各種稅收;二是單位和個(gè)人投資進(jìn)行防沙治沙取得一定收益后，可以免征或者減征有關(guān)稅收。目前，已經(jīng)實(shí)施的防沙治沙稅收優(yōu)惠政策主要是1991年12月7日，國家稅務(wù)局發(fā)布的《對治沙和合理開發(fā)利用沙漠資源給予稅收優(yōu)惠的通知》。該通知對防沙治沙活動給予了一些稅收優(yōu)惠，包括：一是凡治沙地區(qū)為治沙而舉辦的企業(yè)生產(chǎn)的產(chǎn)品，除國家規(guī)定嚴(yán)格控制減免稅的產(chǎn)品和行業(yè)外，經(jīng)營發(fā)生困難的，按照稅收管理體制的規(guī)定，報(bào)經(jīng)稅務(wù)機(jī)關(guān)批準(zhǔn)后，可給予定期的減征或免征產(chǎn)品稅或增值稅的照顧。二是對治沙地區(qū)的農(nóng)機(jī)站、排灌站的機(jī)耕與排灌收入，免征營業(yè)稅。三是對企業(yè)事業(yè)單位和個(gè)人轉(zhuǎn)讓自行研制并經(jīng)有關(guān)部門鑒定認(rèn)可的治沙科學(xué)技術(shù)研究成果以及科研單位提供技術(shù)咨詢、技術(shù)培訓(xùn)、技術(shù)服務(wù)所取得的收入，暫免征收營業(yè)稅和所得稅。四是對通過治理沙漠而舉辦的種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)所取得的收入，暫免征收所得稅。五是對為綜合利用、加工利用治沙資源所辦的鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體企業(yè)，在開辦初期繳納所得稅有困難的，可酌情給予適當(dāng)?shù)臏p免照顧。六是對城市、縣城、建制鎮(zhèn)以外為治沙而建設(shè)的房產(chǎn)，免征房產(chǎn)稅。七是對經(jīng)治理沙漠而形成的土地，用于農(nóng)業(yè)、牧業(yè)、林業(yè)生產(chǎn)的，免征土地使用稅。八是對治沙工程的投資項(xiàng)目，按照《固定資產(chǎn)投資方向調(diào)節(jié)稅暫行條例》的征免規(guī)定辦理。本款規(guī)定相對于上述規(guī)定而言，實(shí)際上是給予了更大程度的稅收優(yōu)惠。因?yàn)樯鲜鲆?guī)定有些還只是對某項(xiàng)稅收的優(yōu)惠，而按照本款規(guī)定，單位和個(gè)人投資進(jìn)行防沙治沙的，在投資階段要免征各種稅收，也就是說，在投資階段是不收稅的。同時(shí)，在取得一定收益后，還可以免征或者減征有關(guān)稅收?？梢哉f，本法出臺后,單位和個(gè)人投資進(jìn)行防沙治沙的，享受到更大的稅收優(yōu)惠。

　　第三十四條 使用已經(jīng)沙化的國有土地從事治沙活動的，經(jīng)縣級以上人民政府依法批準(zhǔn)，可以享有不超過70年的土地使用權(quán)。具體年限和管理辦法，由國務(wù)院規(guī)定。

　　使用已經(jīng)沙化的集體所有土地從事治沙活動的，治理者應(yīng)當(dāng)與土地所有人簽訂土地承包合同。具體承包期限和當(dāng)事人的其他權(quán)利、義務(wù)由承包合同雙方依法在土地承包合同中約定。縣級人民政府依法根據(jù)土地承包合同向治理者頒發(fā)土地使用權(quán)證書，保護(hù)集體所有沙化土地治理者的土地使用權(quán)。

　　【釋義】本條是關(guān)于給予從事治沙活動的治理者土地使用權(quán)的規(guī)定。

　　一、除了給予投資治沙的單位和個(gè)人以稅收減免等方面的政策優(yōu)惠外，給予其要投資進(jìn)行治理的已經(jīng)沙化的土地以長期的土地使用權(quán)，也是提高投資者的治沙積極性，吸引其進(jìn)行治沙活動的一種有效措施。因此，本條就在這方面給予了法律上的保障。

　　二、本條第一款是關(guān)于給予使用已經(jīng)沙化的國有土地從事治沙活動的土地使用權(quán)最高年限的規(guī)定。按照本款規(guī)定，使用已經(jīng)沙化的國有土地從事治沙活動的，經(jīng)縣級以上人民政府依法批準(zhǔn)，可以享有不超過70年的土地使用權(quán)。具體年限和管理辦法，由國務(wù)院規(guī)定。作出這樣的規(guī)定主要是考慮到治沙活動投資大、周期長、條件差、近期效益低，法律為保障防沙治沙者的合法權(quán)益，明確給予治理沙化土地的單位或者個(gè)人較長的土地使用權(quán)，照顧治沙者的經(jīng)濟(jì)利益，有利于調(diào)動治理者的積極性。根據(jù)我國《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》的規(guī)定，城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓最高年限按下列用途確定：居住用地70年;工業(yè)用地50年;教育、科技、文化、衛(wèi)生、體育用地50年;商業(yè)、旅游、娛樂用地40年;綜合或者其他用地50年?？梢哉f，對我國城鎮(zhèn)國有土地享有土地使用權(quán)的最高年限就為70年。與此相比，給予使用已經(jīng)沙化的國有土地從事治沙活動最高可以到70年的土地使用權(quán)，確實(shí)是對投資治沙者的一種優(yōu)惠。這樣規(guī)定，治沙者就可以作長期的投資，治理者的權(quán)益得到進(jìn)一步地保護(hù)。

　　需要說明的是，本款規(guī)定的可以享有不超過70年的土地使用權(quán)不是自動取得的，而是必須經(jīng)縣級以上人民政府依法批準(zhǔn)。根據(jù)我國土地管理法的規(guī)定，單位和個(gè)人依法使用的國有土地，應(yīng)由縣級以上人民政府登記造冊，核發(fā)證書，確認(rèn)使用權(quán)。只有經(jīng)依法登記的土地使用權(quán)才受法律保護(hù)，其他單位和個(gè)人不得侵犯。因此，治沙者在對國有沙化土地進(jìn)行投資治沙之前，必須要依照上述規(guī)定和國務(wù)院的有關(guān)規(guī)定取得想要投資地塊的土地使用權(quán)。否則，按照土地管理法的規(guī)定，如果未經(jīng)批準(zhǔn)或者采取欺騙手段騙取批準(zhǔn)，非法占用土地的，由縣級以上人民政府土地行政主管部門將責(zé)令退還非法占用的土地，對違反土地利用總體規(guī)劃擅自將農(nóng)用地改為建設(shè)用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他設(shè)施，恢復(fù)土地原狀，對非法占用土地單位的直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員，依法給予行政處分;構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。此外，如果超過批準(zhǔn)的數(shù)量占用土地的，則多占的土地以非法占用土地論處。關(guān)于如何申請治理國有沙化土地的具體程序和辦法將由國務(wù)院作出具體規(guī)定。

　　三、本條第二款是關(guān)于使用已經(jīng)沙化的集體所有土地從事治沙活動應(yīng)當(dāng)簽訂土地承包合同的規(guī)定。按照本條第二款的規(guī)定，使用已經(jīng)沙化的集體所有土地從事治沙活動的，治理者應(yīng)當(dāng)與土地所有人簽訂土地承包合同。具體承包期限和當(dāng)事人的其他權(quán)利、義務(wù)由承包合同雙方依法在土地承包合同中約定?？h級人民政府依法根據(jù)土地承包合同向治理者頒發(fā)土地使用權(quán)證書，保護(hù)集體所有沙化土地治理者的土地使用權(quán)。防沙治沙法之所以規(guī)定“使用已經(jīng)沙化的集體所有土地從事治沙活動的，治理者應(yīng)當(dāng)與土地所有人簽訂土地承包合同”，是因?yàn)檗r(nóng)民集體所有的土地與國有土地不同，其使用權(quán)的期限不宜由法律直接作出規(guī)定，應(yīng)當(dāng)通過與治理者集體土地所有人簽訂土地承包合同的方式確定具體的承包期限。

　　按照本款和土地管理法的有關(guān)規(guī)定，使用已經(jīng)沙化的集體所有土地從事治沙活動的，治理者取得土地使用權(quán)的程序是：首先，治理者應(yīng)當(dāng)與土地所有人簽訂土地承包合同。治理者和集體所有人應(yīng)當(dāng)依法在土地承包合同中約定具體承包期限和當(dāng)事人的其他權(quán)利、義務(wù)等內(nèi)容。然后，治理者憑土地承包合同向縣級人民政府提出申請，由縣級人民政府依法根據(jù)土地承包合同向治理者頒發(fā)土地使用權(quán)證書。這樣，才能取得集體所有沙化土地的土地使用權(quán)，治理者的治理沙化土地活動才受到法律的保護(hù)。

　　需要說明的是，根據(jù)我國土地管理法的規(guī)定，由本集體經(jīng)濟(jì)組織的成員或者由本集體經(jīng)濟(jì)組織以外的成員承包農(nóng)民集體所有的土地的情況有所不同。農(nóng)民集體所有的土地由本集體經(jīng)濟(jì)組織的成員承包經(jīng)營的，土地承包經(jīng)營期限為30年，按照本款規(guī)定，如從事治沙活動的期限還可以更長。由本集體經(jīng)濟(jì)組織以外的單位或者個(gè)人承包經(jīng)營的，土地承包經(jīng)營的期限由承包合同約定，并必須經(jīng)村民會議2/3以上成員或者2/3以上村民代表的同意。同時(shí)，上述承包都需要發(fā)包方與承包方訂立土地承包合同，約定雙方的權(quán)利義務(wù)。承包人都有義務(wù)按照承包合同約定的用途合理利用土地。

　　第三十五條 因保護(hù)生態(tài)的特殊要求，將治理后的土地批準(zhǔn)劃為自然保護(hù)區(qū)或者沙化土地封禁保護(hù)區(qū)的，批準(zhǔn)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)給予治理者合理的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。

　　【釋義】本條是關(guān)于將治理后的土地劃為自然保護(hù)區(qū)或者沙化土地封禁保護(hù)區(qū)的，應(yīng)當(dāng)給予治理者合理的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)囊?guī)定。

　　一、按照防沙治沙法的規(guī)定，國家出于保護(hù)生態(tài)的需要，可以將治理后的沙化土地批準(zhǔn)劃為自然保護(hù)區(qū)或者沙化土地封禁保護(hù)區(qū)。但是，治理者的投入和治理成果，應(yīng)當(dāng)由批準(zhǔn)機(jī)關(guān)給予其合理的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。否則，勢必?fù)p害治理者的合法權(quán)益。因此，本條對治理者已經(jīng)治理的沙化土地被批準(zhǔn)劃為自然保護(hù)區(qū)或者沙化土地封禁保護(hù)區(qū)的應(yīng)當(dāng)獲得合理經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)臋?quán)利提供了法律上的保障。

　　二、按照我國《自然保護(hù)區(qū)條例》的規(guī)定，自然保護(hù)區(qū)，是指對有代表性的自然生態(tài)系統(tǒng)、珍稀瀕危野生動植物物種的天然集中分布區(qū)、有特殊意義的自然遺跡等保護(hù)對象所在的陸地、陸地水體或者海域，依法劃出一定面積予以特殊保護(hù)和管理的區(qū)域。建立自然保護(hù)區(qū)的條件：一是典型的自然地理區(qū)域、有代表性的自然生態(tài)系統(tǒng)區(qū)域以及已經(jīng)遭受破壞但經(jīng)保護(hù)能夠恢復(fù)的同類自然生態(tài)系統(tǒng)區(qū)域;二是珍稀、瀕危野生動植物物種的天然集中分布區(qū)域;三是具有特殊保護(hù)價(jià)值的海域、海岸、島嶼、濕地、內(nèi)陸水域、森林、草原和荒漠;四是具有重大科學(xué)文化價(jià)值的地質(zhì)構(gòu)造、著名溶洞、化石分布區(qū)、冰川、火山、溫泉等自然遺跡;五是經(jīng)國務(wù)院或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn)，需要予以特殊保護(hù)的其他自然區(qū)域。自然保護(hù)區(qū)分為國家級自然保護(hù)區(qū)和地方級自然保護(hù)區(qū)。在國內(nèi)外有典型意義、在科學(xué)上有重大國際影響或者有特殊科學(xué)研究價(jià)值的自然保護(hù)區(qū)，列為國家級自然保護(hù)區(qū)。除列為國家級自然保護(hù)區(qū)的外，其他具有典型意義或者重要科學(xué)研究價(jià)值的自然保護(hù)區(qū)列為地方級自然保護(hù)區(qū)。

　　按照防沙治沙法的規(guī)定，沙化土地封禁保護(hù)區(qū)，是指在防沙治沙規(guī)劃期內(nèi)不具備治理?xiàng)l件的以及因保護(hù)生態(tài)的需要不宜開發(fā)利用的連片沙化土地，應(yīng)當(dāng)規(guī)劃為沙化土地封禁保護(hù)區(qū)，實(shí)行封禁保護(hù)。沙化土地封禁保護(hù)區(qū)的范圍由全國防沙治沙規(guī)劃以及省、自治區(qū)、直轄市防沙治沙規(guī)劃確定。在沙化土地封禁保護(hù)區(qū)內(nèi)，禁止一切破壞植被的活動。禁止在沙化土地封禁保護(hù)區(qū)范圍內(nèi)安置移民。對沙化土地封禁保護(hù)區(qū)范圍內(nèi)的農(nóng)牧民，縣級以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)有計(jì)劃地組織遷出，并妥善安置。沙化土地封禁保護(hù)區(qū)內(nèi)尚未遷出的農(nóng)牧民的生產(chǎn)生活，由沙化土地封禁保護(hù)區(qū)主管部門妥善安排。未經(jīng)國務(wù)院或者國務(wù)院指定的部門同意，不得在沙化土地封禁保護(hù)區(qū)范圍內(nèi)進(jìn)行修建鐵路、公路等建設(shè)活動。

　　由于法律、法規(guī)規(guī)定對自然保護(hù)區(qū)和沙化土地封禁保護(hù)區(qū)進(jìn)行了一些特殊的保護(hù)措施，所以，如果將已經(jīng)治理的沙化土地批準(zhǔn)劃為自然保護(hù)區(qū)或者沙化土地封禁保護(hù)區(qū)，對維護(hù)已經(jīng)治理好的沙化土地是非常有益的。

　　三、按照本條規(guī)定，將治理后的土地批準(zhǔn)劃為自然保護(hù)區(qū)或者沙化土地封禁保護(hù)區(qū)的前提是，因保護(hù)生態(tài)的特殊要求。如果不是因?yàn)楸Ｗo(hù)生態(tài)，而是出于其他目的，如進(jìn)行旅游開發(fā)等，都不能將已經(jīng)治理的沙化土地批準(zhǔn)劃為自然保護(hù)區(qū)或者沙化土地封禁保護(hù)區(qū)。

　　需要說明的是，本條對如何給予治理者以合理的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償未作具體規(guī)定。合理的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，應(yīng)當(dāng)主要考慮治理者的各方面的投入情況、治理成果(植被狀況、生態(tài)和經(jīng)濟(jì)價(jià)值等)因素。批準(zhǔn)機(jī)關(guān)就經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償數(shù)額應(yīng)當(dāng)與治理者根據(jù)實(shí)際情況進(jìn)行協(xié)商確定。

　　第三十六條 國家根據(jù)防沙治沙的需要，組織設(shè)立防沙治沙重點(diǎn)科研項(xiàng)目和示范、推廣項(xiàng)目，并對防沙治沙、沙區(qū)能源、沙生經(jīng)濟(jì)作物、節(jié)水灌溉、防止草原退化、沙地旱作農(nóng)業(yè)等方面的科學(xué)研究與技術(shù)推廣給予資金補(bǔ)助、稅費(fèi)減免等政策優(yōu)惠。

　　【釋義】本條是關(guān)于國家對防沙治沙的科學(xué)研究與技術(shù)推廣給予政策優(yōu)惠的規(guī)定。

　　一、防沙治沙必須依靠科技，遵循生態(tài)規(guī)律，因此國家應(yīng)當(dāng)對防沙治沙科研和技術(shù)推廣工作給予特殊政策優(yōu)惠，調(diào)動科技人員的積極性，促進(jìn)防沙治沙科學(xué)研究和技術(shù)推廣，提高我國防沙治沙的能力和技術(shù)水平。因此，防沙治沙法在這一條對國家有關(guān)防沙治沙技術(shù)政策的優(yōu)惠作出了規(guī)定。

　　二、按照本條規(guī)定，國家根據(jù)防沙治沙的需要，組織設(shè)立防沙治沙重點(diǎn)科研項(xiàng)目和示范推廣項(xiàng)目，并對以下方面的科學(xué)研究與技術(shù)推廣給予資金補(bǔ)助、稅費(fèi)減免等政策優(yōu)惠：一是防沙治沙方面的科學(xué)研究和技術(shù)推廣項(xiàng)目;二是沙區(qū)能源方面的科學(xué)研究和技術(shù)推廣項(xiàng)目;三是沙生經(jīng)濟(jì)作物方面的科學(xué)研究和技術(shù)推廣項(xiàng)目;四是節(jié)水灌溉方面的科學(xué)研究和技術(shù)推廣項(xiàng)目;五是防止草原退化方面的科學(xué)研究和技術(shù)推廣項(xiàng)目;六是沙地旱作農(nóng)業(yè)方面的科學(xué)研究和技術(shù)推廣項(xiàng)目等等。

　　三、根據(jù)國務(wù)院1991年8月29日轉(zhuǎn)發(fā)全國綠化委員會、林業(yè)部《關(guān)于治沙工作若干政策措施意見的通知》的規(guī)定，一是國家每年要安排一定的治沙事業(yè)費(fèi)，主要用于防沙治沙的技術(shù)推廣和人員的培訓(xùn)、宣傳;二是治理沙漠及開發(fā)利用沙區(qū)資源的科技研究項(xiàng)目，應(yīng)納入科技項(xiàng)目計(jì)劃，經(jīng)有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)批準(zhǔn)后撥給專項(xiàng)經(jīng)費(fèi);各級人民政府和有關(guān)部門應(yīng)實(shí)行優(yōu)惠政策，吸引和鼓勵(lì)科技人員到沙區(qū)進(jìn)行科學(xué)研究和技術(shù)推廣。此外，1991年12月7日，國家稅務(wù)局發(fā)布的《對治沙合理開發(fā)利用沙漠資源給予稅收優(yōu)惠的通知》中，也在防沙治沙科學(xué)研究和技術(shù)推廣方面，規(guī)定了一些優(yōu)惠政策。如對治沙地區(qū)的農(nóng)機(jī)站、排灌站的機(jī)耕與排灌收入，免征營業(yè)稅;對企事業(yè)單位和個(gè)人轉(zhuǎn)讓自行研制并經(jīng)有關(guān)部門鑒定認(rèn)可的治沙科學(xué)技術(shù)研究成果以及科研單位提供技術(shù)咨詢、技術(shù)培訓(xùn)、技術(shù)服務(wù)所取得的收入，暫免征收營業(yè)稅和所得稅等。上述這些政策優(yōu)惠是已經(jīng)在實(shí)行的。按照本條規(guī)定，國家根據(jù)防沙治沙的需要，還可以再在防沙治沙、沙區(qū)能源、沙生經(jīng)濟(jì)作物、節(jié)水灌溉、防止草原退化、沙地旱作農(nóng)業(yè)等方面的科學(xué)研究與技術(shù)推廣給予其他方面的資金補(bǔ)助、稅費(fèi)減免等政策優(yōu)惠。本法實(shí)施后，有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步完善和落實(shí)有關(guān)的優(yōu)惠措施。

　　第三十七條 任何單位和個(gè)人不得截留、挪用防沙治沙資金。

　　縣級以上人民政府審計(jì)機(jī)關(guān)，應(yīng)當(dāng)依法對防沙治沙資金使用情況實(shí)施審計(jì)監(jiān)督。

　　【釋義】 本條是關(guān)于防沙治沙資金的使用和監(jiān)督的規(guī)定。

　　一、為了保證防沙治沙資金不受非法截留、挪用，防沙治沙法專門就防沙治沙資金的使用和監(jiān)督問題作了規(guī)定。本條第一款是關(guān)于任何單位和個(gè)人不得截留、挪用防沙治沙資金的規(guī)定。對于任何單位或個(gè)人來說，不得截留、挪用防沙治沙資金是一項(xiàng)法律規(guī)定的禁止性義務(wù)，違反了這一規(guī)定，將受到法律的制裁。根據(jù)防沙治沙法和刑法的規(guī)定，如果非法截留、挪用防沙治沙資金，構(gòu)成犯罪的，將被依法追究刑事責(zé)任;尚不構(gòu)成犯罪的，也要給予行政處分。

　　二、為了防止防沙治沙資金不受非法截留、挪用，本法還通過確立人民政府審計(jì)機(jī)關(guān)工作職責(zé)的方式來達(dá)到防沙治沙資金不被非法截留、挪用的目的。本條第二款就是關(guān)于縣級以上人民政府審計(jì)機(jī)關(guān)，應(yīng)當(dāng)依法對防沙治沙資金使用情況實(shí)施審計(jì)監(jiān)督的規(guī)定。審計(jì)監(jiān)督是國家的重要財(cái)政、財(cái)務(wù)監(jiān)督制度。所謂審計(jì)，是獨(dú)立于被審計(jì)單位的機(jī)構(gòu)和人員，對被審計(jì)單位的財(cái)政、財(cái)務(wù)收支及其有關(guān)的經(jīng)濟(jì)活動的真實(shí)、合法和效益進(jìn)行檢查、評價(jià)、公證的一種監(jiān)督活動。根據(jù)審計(jì)法的有關(guān)規(guī)定，除審計(jì)法規(guī)定的審計(jì)事務(wù)以外，審計(jì)機(jī)關(guān)對其他法律、行政法規(guī)規(guī)定應(yīng)當(dāng)由審計(jì)機(jī)關(guān)進(jìn)行審計(jì)的事項(xiàng)，依照審計(jì)法和有關(guān)法律、行政法規(guī)規(guī)定進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督。因此，根據(jù)防沙治沙法的這一條規(guī)定，加強(qiáng)對防沙治沙資金使用情況的審計(jì)監(jiān)督是各級人民政府審計(jì)機(jī)關(guān)的一項(xiàng)重要工作職責(zé)，各級人民政府審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法加強(qiáng)對防沙治沙資金使用情況的審計(jì)監(jiān)督。也就是說，為了提高防沙治沙資金的使用效益，加強(qiáng)管理，縣級以上各級人民政府應(yīng)當(dāng)將防沙治沙資金的使用情況納入審計(jì)監(jiān)督計(jì)劃，加強(qiáng)事前、事中和事后的綜合審計(jì)監(jiān)督。

　　第六章 法律責(zé)任

　　法律責(zé)任，是指違反法律的規(guī)定而必須承擔(dān)的法律后果。法律責(zé)任由法律作出規(guī)定，由法律規(guī)定的機(jī)關(guān)依法追究。法律責(zé)任按違法行為的性質(zhì)不同可以分為刑事責(zé)任、行政責(zé)任和民事責(zé)任三大類。具體采取哪一種法律責(zé)任形式，應(yīng)當(dāng)根據(jù)調(diào)整違法行為人所侵害的社會關(guān)系的性質(zhì)、特點(diǎn)以及侵害的程度等多種因素來確定。本法就預(yù)防土地沙化，治理沙化土地，維護(hù)生態(tài)安全，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和社會的可持續(xù)發(fā)展做了規(guī)定，設(shè)立了一系列的法律制度。目的就是為了減輕土地沙化對人民生產(chǎn)、生活所造成的危害，維護(hù)人民的生命健康和財(cái)產(chǎn)安全，保障國家和人民的利益不受損害。為了保證這些制度得以實(shí)施，本法專門設(shè)立了本章法律責(zé)任。本章共八條，主要對違反防沙治沙法的行為所應(yīng)追究的法律責(zé)任做了規(guī)定。

　　第三十八條 違反本法第二十二條第一款規(guī)定，在沙化土地封禁保護(hù)區(qū)范圍內(nèi)從事破壞植被活動的，由縣級以上地方人民政府林業(yè)、農(nóng)(牧)業(yè)行政主管部門按照各自的職責(zé)，責(zé)令停止違法行為;有違法所得的，沒收其違法所得;構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。

　　【釋義】本條是關(guān)于在沙化土地封禁保護(hù)區(qū)范圍內(nèi)從事破壞植被活動應(yīng)當(dāng)承擔(dān)行政法律責(zé)任和刑事法律責(zé)任的規(guī)定。

　　一、沙化土地封禁保護(hù)區(qū)是依據(jù)本法第十二條第二款設(shè)立的，是指按照規(guī)劃在規(guī)劃期內(nèi)不具備治理?xiàng)l件的以及因保護(hù)生態(tài)的需要不宜開發(fā)利用的連片沙化土地。一般來說，沙化土地封禁保護(hù)區(qū)所在的地區(qū)常年干旱少雨，年降水量大大小于蒸發(fā)量，這些地區(qū)多為戈壁、荒漠、沙漠、固定半固定沙丘和流動沙丘，是土地沙化非常嚴(yán)重的地區(qū)，生態(tài)環(huán)境極其惡劣，生態(tài)平衡非常脆弱。根據(jù)實(shí)際情況，這些地區(qū)短期內(nèi)不具備治理?xiàng)l件，更不適合開發(fā)利用。為了不使這些地區(qū)的生態(tài)環(huán)境繼續(xù)惡化，防止其沙化趨勢加重，因此本法規(guī)定設(shè)立沙化土地封禁保護(hù)區(qū)，其功能就是保持區(qū)內(nèi)現(xiàn)狀，遏制土地沙化加重的趨勢，保證保護(hù)區(qū)范圍內(nèi)的生態(tài)環(huán)境及自然資源不再遭到破壞。

　　二、本法第二十二條第一款規(guī)定，在沙化土地封禁保護(hù)區(qū)范圍內(nèi)，禁止一切破壞植被的活動。這一款對沙化土地封禁保護(hù)區(qū)內(nèi)的植被保護(hù)作了明確規(guī)定，即凡是破壞植被的活動不論其采用直接或者間接的手段，是否具有主觀故意，也不論造成危害的大小，都是被禁止的。這里所說的“破壞植被的活動”是指采伐、毀壞樹木，砍挖灌木、藥材及其他固沙植物，在沙化土地封禁保護(hù)區(qū)范圍內(nèi)放牧以及其他對植被造成破壞的活動。由于沙化土地封禁保護(hù)區(qū)內(nèi)的生態(tài)平衡非常脆弱，植被一旦被破壞就很難再恢復(fù)。因此，有效地對沙化土地封禁保護(hù)區(qū)進(jìn)行管理和保護(hù)，防止封禁保護(hù)區(qū)內(nèi)的植被遭到破壞，對防沙治沙工作有著重要作用。因此，本法對沙化土地封禁保護(hù)區(qū)的植被保護(hù)工作專門設(shè)立了這一條規(guī)定。

　　三、根據(jù)本條規(guī)定，當(dāng)事人的行為構(gòu)成違法應(yīng)當(dāng)符合下列兩個(gè)要件，一是當(dāng)事人破壞植被的行為應(yīng)當(dāng)在沙化土地封禁保護(hù)區(qū)范圍內(nèi)發(fā)生。不在這個(gè)范圍內(nèi)的破壞植被活動不適用本條規(guī)定。根據(jù)本法第十二條第二款的規(guī)定，沙化土地封禁保護(hù)區(qū)的范圍由全國防沙治沙規(guī)劃以及省、自治區(qū)、直轄市防沙治沙規(guī)劃確定。二是當(dāng)事人采取了破壞植被的活動。同時(shí)滿足這兩個(gè)要件就應(yīng)當(dāng)承擔(dān)本條規(guī)定的行政法律責(zé)任;構(gòu)成犯罪的，還應(yīng)當(dāng)追究其刑事責(zé)任。行政法律責(zé)任是指因?qū)嵤┻`反本法規(guī)定的行為而引起的，由行政機(jī)關(guān)依法給予制裁的，并且是必須承擔(dān)的法律后果。行政法律責(zé)任分為行政處罰和行政處分，本條是對違法行為人的行政處罰，是指國家特定的行政機(jī)關(guān)或者法律授權(quán)的其他組織對犯有一般違法行為的單位和個(gè)人追究的行政責(zé)任。刑事法律責(zé)任是指具有刑事責(zé)任能力的人實(shí)施了刑事法律所禁止的行為(犯罪行為)所必須承擔(dān)的法律義務(wù)。刑事責(zé)任是一種最嚴(yán)厲的法律責(zé)任。

　　(一)本條規(guī)定的行政處罰有三種形式：一是責(zé)令停止違法行為，二是可以并處罰款，三是沒收違法所得。

　　1.責(zé)令停止違法行為，即依照本法規(guī)定由縣級以上地方人民政府林業(yè)、農(nóng)(牧)業(yè)行政主管部門在行政執(zhí)法中，發(fā)現(xiàn)并確認(rèn)違法行為人在沙化土地封禁保護(hù)區(qū)范圍內(nèi)從事破壞植被的活動后，以行政命令的方式責(zé)令違法行為人停止違法行為。

　　2.罰款，即縣級以上地方人民政府林業(yè)、農(nóng)(牧)業(yè)行政主管部門依法對在沙化土地封禁保護(hù)區(qū)范圍內(nèi)從事破壞植被活動的違法行為人作出前述處罰決定的同時(shí)，可以作出并處強(qiáng)制交納一定數(shù)量的貨幣的行政處罰的決定。是否并處罰款，由林業(yè)、農(nóng)(牧)業(yè)行政主管部門根據(jù)具體案件的情節(jié)決定。為了達(dá)到對違法者的教育、懲戒作用或者違法行為具體情節(jié)較為嚴(yán)重，可以作出并處罰款的決定。具體數(shù)額由縣級以上地方人民政府林業(yè)、農(nóng)(牧)業(yè)行政主管部門根據(jù)當(dāng)事人違法行為的具體情況決定。

　　3.沒收違法所得，即由縣級以上地方人民政府林業(yè)、農(nóng)(牧)業(yè)行政主管部門根據(jù)本法規(guī)定，將違法行為人通過破壞封禁保護(hù)區(qū)范圍內(nèi)的植被所獲得的金錢收入和其他財(cái)務(wù)強(qiáng)制無償收歸國有。該處罰的相對人，是在沙化土地封禁保護(hù)區(qū)范圍內(nèi)破壞植被過程中，取得違法所得的當(dāng)事人。對沒有違法所得的，不適用該處罰措施。

　　(二)刑事責(zé)任。

　　本條所稱構(gòu)成犯罪，主要是指當(dāng)事人在沙化土地封禁保護(hù)區(qū)范圍內(nèi)實(shí)施破壞植被的活動不僅違反了本條規(guī)定，還觸犯了《中華人民共和國刑法》的有關(guān)規(guī)定，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)刑事責(zé)任。按照本條規(guī)定，當(dāng)事人構(gòu)成犯罪的條件，必須是違反《中華人民共和國刑法》第三百四十二條、第三百四十四條、第三百四十五條第一款規(guī)定。

　　1.根據(jù)《中華人民共和國刑法》第三百四十二條規(guī)定，違反土地管理法規(guī)，非法占用耕地、林地等農(nóng)用地，改變被占用土地用途，數(shù)量較大，造成耕地、林地等農(nóng)用地大量毀壞的，處5年以下有期徒刑或者拘役，并處或者單處罰金。

　　2.根據(jù)《中華人民共和國刑法》第三百四十四條規(guī)定，當(dāng)事人違反森林法的規(guī)定，非法采伐、毀壞珍貴樹木的，對其應(yīng)當(dāng)處以3年以下有期徒刑、拘役或者管制，并處罰金;情節(jié)嚴(yán)重的，處3年以上7年以下有期徒刑，并處罰金。

　　依據(jù)這一條追究當(dāng)事人刑事責(zé)任，應(yīng)當(dāng)注意以下兩點(diǎn)：一是要弄清楚哪些屬于“珍貴樹木”。目前，根據(jù)森林法規(guī)定的“禁止、限制出口的珍貴樹木名錄”以及根據(jù)《中華人民共和國野生植物保護(hù)條例》制定的《國家重點(diǎn)保護(hù)野生植物名錄》，其中一級珍貴樹種37種，二級珍貴樹種132種;二是要注意掌握非法采伐、毀壞珍貴樹木行為的特征。非法采伐、毀壞珍貴樹木的行為是指行為人未按規(guī)定程序申請辦理采伐(集)證，而采伐或毀壞國家重點(diǎn)保護(hù)的珍貴樹木的行為。行為人實(shí)施了上述行為，造成了破壞后果，即構(gòu)成了刑事犯罪，應(yīng)當(dāng)依法追究刑事責(zé)任。

　　3.根據(jù)《中華人民共和國刑法》第三百四十五條第一款規(guī)定，盜伐森林或者其他樹木，數(shù)量較大的，處3年以下有期徒刑、拘役或者管制，并處或者單處罰金;數(shù)量巨大的，處3年以上7年以下有期徒刑，并處罰金;數(shù)量特別巨大的，處7年以上有期徒刑，并處罰金。這一條中，違法行為人只有盜伐樹木的數(shù)量較大才能構(gòu)成犯罪，對于盜伐樹木的數(shù)量不足以按照犯罪界定的，只能追究其行政法律責(zé)任。

　　第三十九條 違反本法第二十五條第一款規(guī)定，國有土地使用權(quán)人和農(nóng)民集體所有土地承包經(jīng)營權(quán)人未采取防沙治沙措施，造成土地嚴(yán)重沙化的，由縣級以上地方人民政府農(nóng)(牧)業(yè)、林業(yè)行政主管部門按照各自的職責(zé)，責(zé)令限期治理;造成國有土地嚴(yán)重沙化的，縣級以上人民政府可以收回國有土地使用權(quán)。

　　【釋義】本條是關(guān)于沙化土地使用權(quán)人對已經(jīng)沙化的土地未采取防沙治沙措施，造成土地嚴(yán)重沙化的行為應(yīng)當(dāng)承擔(dān)法律責(zé)任的規(guī)定。

　　一、本法第二十五條第一款規(guī)定，使用已經(jīng)沙化的國有土地的使用權(quán)人和農(nóng)民集體所有土地的承包經(jīng)營權(quán)人，必須采取治理措施，改善土地質(zhì)量;確實(shí)無能力完成治理任務(wù)的，可以委托他人治理或者與他人合作治理。本條所保護(hù)的是一種特定的對象，即已經(jīng)沙化的國有土地和農(nóng)民集體所有土地。對于使用未沙化的國有土地和農(nóng)民集體所有土地不適用本條的規(guī)定。目前，我國沙化土地的利用從權(quán)屬上看，一般分為三種情況：一是國家所有土地，但是在目前條件下沒有利用，也未確定使用者;二是雖然是國家所有的土地，但是已經(jīng)確定了土地使用者;三是集體所有的土地，但已明確了承包經(jīng)營人。在一些條件比較好的沙化地區(qū)，大部分國有土地或者集體土地都明確了使用權(quán)人或者承包經(jīng)營權(quán)人。任何單位或者個(gè)人依法取得沙化的國有土地和農(nóng)村集體所有土地使用權(quán)從事生產(chǎn)經(jīng)營活動，其土地使用權(quán)和依法從事的生產(chǎn)經(jīng)營活動是受法律保護(hù)的，這些單位和個(gè)人從土地上受益，也同時(shí)負(fù)有治理沙化土地的義務(wù)。沙化土地本身屬于已經(jīng)遭到破壞的土地，生態(tài)平衡較為脆弱，在沙化土地上從事生產(chǎn)經(jīng)營活動將不可避免地加重其沙化趨勢。因此，在這種情況下，沙化土地的使用權(quán)人或者經(jīng)營權(quán)人必須對沙化土地采取治理措施，即使本人無治理能力，也應(yīng)當(dāng)委托他人或者合作治理。這是沙化土地使用權(quán)人和經(jīng)營權(quán)人的法定義務(wù)。違者就要依照本條規(guī)定承擔(dān)行政法律責(zé)任。

　　二、根據(jù)本條規(guī)定，當(dāng)事人承擔(dān)行政法律責(zé)任的行為必須具備兩個(gè)條件：

　　(一)未采取防沙治沙措施。主要是指土地使用權(quán)人在使用沙化土地的過程中，未采取或者未及時(shí)采取種草、種樹，控制生產(chǎn)經(jīng)營活動等措施對沙化土地進(jìn)行治理或者防止土地沙化趨勢加重的行為。按照本法第二十五條規(guī)定，土地使用權(quán)人在使用已經(jīng)沙化的國有土地和農(nóng)民集體所有土地時(shí)，負(fù)有治理沙化土地的義務(wù)，而土地使用權(quán)人對應(yīng)盡的義務(wù)不作為即構(gòu)成本條規(guī)定的應(yīng)承擔(dān)法律責(zé)任的要件之一。

　　(二)造成土地嚴(yán)重沙化。土地嚴(yán)重沙化是指正在被使用的沙化土地，在使用的過程中，因土地使用權(quán)人未采取防沙治沙措施或者使用不善，致使該土地沙化程度與原有土地相比，有加重的情形和趨勢或者土地因沙化已經(jīng)嚴(yán)重影響到人們正常的生產(chǎn)生活的情形。

　　上述兩種行為必須同時(shí)具備才能追究其行政法律責(zé)任，如果只是未采取防治措施而沒有造成土地嚴(yán)重沙化，或者采取了防治措施仍然不能控制土地嚴(yán)重沙化的，均不能追究其行政法律責(zé)任。

　　三、本條規(guī)定的行政處罰有兩種形式：

　　(一)責(zé)令限期治理，即縣級以上地方人民政府農(nóng)(牧)業(yè)或者林業(yè)行政主管部門在進(jìn)行沙化土地治理監(jiān)測工作中，發(fā)現(xiàn)并確認(rèn)違法行為人對沙化土地未采取防治措施，造成土地嚴(yán)重沙化后，以行政命令的方式責(zé)令其在一定期限內(nèi)停止在沙化土地上的生產(chǎn)經(jīng)營等活動的同時(shí)，采取治理措施，恢復(fù)土地原狀，達(dá)到法律、法規(guī)規(guī)定的治理目標(biāo)。

　　(二)收回國有土地使用權(quán)，即縣級以上人民政府，對國有土地使用權(quán)人未采取防沙治沙措施，并且造成國有土地嚴(yán)重沙化的，依照本條和《中華人民共和國土地管理法》的有關(guān)規(guī)定，以行政命令的方式將國有土地使用權(quán)從違法行為人手中收回。該項(xiàng)行政處罰，只適用于國有土地的使用權(quán)人，對農(nóng)民集體所有土地的承包經(jīng)營權(quán)人不適用。

　　第四十條 違反本法規(guī)定，進(jìn)行營利性治沙活動，造成土地沙化加重的，由縣級以上地方人民政府負(fù)責(zé)受理營利性治沙申請的行政主管部門責(zé)令停止違法行為，可以并處每公頃五千元以上五萬元以下的罰款。

　　【釋義】本條是關(guān)于進(jìn)行營利性治沙活動造成土地沙化加重應(yīng)承擔(dān)的行政法律責(zé)任的規(guī)定。

　　一、本條所稱違反本法規(guī)定，是指當(dāng)事人違反本法第四章中關(guān)于進(jìn)行營利性治沙活動的有關(guān)規(guī)定。本法規(guī)定，不具有土地所有權(quán)或者使用權(quán)的單位和個(gè)人從事營利性治沙活動的，應(yīng)當(dāng)先與土地所有權(quán)人或者使用權(quán)人簽訂協(xié)議，依法取得土地使用權(quán)。在治理活動開始前，從事營利性治沙活動的單位和個(gè)人應(yīng)當(dāng)向治理項(xiàng)目所在地的縣級以上地方人民政府林業(yè)行政主管部門或者縣級以上地方人民政府指定的其他行政主管部門提出治理申請，并附具下列文件：被治理土地權(quán)屬的合法證明文件和治理協(xié)議;符合防沙治沙規(guī)劃的治理方案;治理所需的資金證明。在治理活動中，必須按照治理方案進(jìn)行治理;治理者完成治理任務(wù)后，應(yīng)當(dāng)向縣級以上地方人民政府受理治理申請的行政主管部門提出驗(yàn)收申請，經(jīng)驗(yàn)收合格的，由受理治理申請的行政主管部門發(fā)給治理合格證明文件，經(jīng)驗(yàn)收不合格的應(yīng)當(dāng)繼續(xù)治理。因此，任何單位和個(gè)人，不按照本法的上述有關(guān)規(guī)定進(jìn)行營利性治沙活動，造成土地沙化加重的，就應(yīng)當(dāng)承擔(dān)本條規(guī)定的行政責(zé)任。

　　二、根據(jù)本條規(guī)定，承擔(dān)行政法律責(zé)任的行為必須具備兩個(gè)條件：

　　(一)違反本法規(guī)定進(jìn)行營利性治沙活動。本法將防沙治沙活動分為兩種形式：一是公益性治沙活動。所謂公益性治沙活動，就是指單位和個(gè)人自愿參加或組織，不以營利為目的，由單位和個(gè)人自籌資金，無償進(jìn)行捐資、防沙治沙活動等的行為;二是營利性治沙活動。營利性治沙活動是指單位和個(gè)人以營利為目的，通過進(jìn)行防沙治沙的活動，適當(dāng)開展生產(chǎn)經(jīng)營活動，獲得一定利潤的行為。在營利性治沙過程中發(fā)生了一些以治理沙化土地為名，實(shí)際從事沙化土地過度開發(fā)利用的現(xiàn)象，有的大面積地破壞現(xiàn)有植被，隨意開墾，隨意撂荒，致使土地沙化更加嚴(yán)重。因此，對營利性治沙活動進(jìn)行嚴(yán)格的管理是十分必要的。本條是對違反營利性治沙活動的有關(guān)規(guī)定進(jìn)行處罰，公益性治沙活動不適用本條規(guī)定。

　　(二)造成土地沙化加重。治理者因違反有關(guān)營利性治沙活動的規(guī)定治理沙化土地，致使該土地與治理前相比，沙化程度加重或者具有沙化程度加重的趨勢，即是本條所指的造成土地沙化加重的情形。這里需要特別指出的是，治理者的治理活動所造成的損害無須達(dá)到某種程度上的界限，即只要沙化土地與治理前相比，沙化程度加重，無須達(dá)到沙化嚴(yán)重的程度，就應(yīng)當(dāng)承擔(dān)本條規(guī)定的法律責(zé)任。

　　凡同時(shí)具備這兩種違法行為就要按照本條規(guī)定追究其行政法律責(zé)任。

　　三、按照本條規(guī)定，實(shí)施上述違法行為，由縣級以上地方人民政府負(fù)責(zé)受理營利性治沙申請的行政主管部門給予行政處罰。本條規(guī)定的行政處罰有兩種形式：

　　(一)責(zé)令停止違法行為，即縣級以上地方人民政府負(fù)責(zé)受理營利性治沙申請的行政主管部門在行政執(zhí)法中，發(fā)現(xiàn)并確認(rèn)違法行為人在進(jìn)行營利性治沙活動中不按照本法規(guī)定進(jìn)行治理，造成土地沙化加重的，以行政命令的方式責(zé)令違法行為人停止違法行為。

　　(二)罰款，即縣級以上地方人民政府負(fù)責(zé)受理營利性治沙申請的行政主管部門依法強(qiáng)制違反本法規(guī)定進(jìn)行營利性治沙活動造成土地沙化加重的違法行為人交納一定數(shù)量的貨幣的一種行政處罰，屬于財(cái)產(chǎn)罰。根據(jù)本條規(guī)定，罰款不是必須實(shí)施的行政處罰，不可對違法行為人單處罰款，是否對違法行為人并處罰款，由縣級以上地方人民政府負(fù)責(zé)受理營利性治沙申請的行政主管部門根據(jù)當(dāng)事人的違法行為的具體情況決定。本條規(guī)定的罰款幅度是每公頃5000元以上5萬元以下，具體數(shù)額由縣級以上地方人民政府負(fù)責(zé)受理營利性治沙申請的行政主管部門根據(jù)當(dāng)事人的違法行為的具體情況決定。

　　第四十一條 違反本法第二十八條第一款規(guī)定，不按照治理方案進(jìn)行治理的，或者違反本法第二十九條規(guī)定，經(jīng)驗(yàn)收不合格又不按要求繼續(xù)治理的，由縣級以上地方人民政府負(fù)責(zé)受理營利性治沙申請的行政主管部門責(zé)令停止違法行為，限期改正，可以并處相當(dāng)于治理費(fèi)用一倍以上三倍以下的罰款。

　　【釋義】本條是關(guān)于不按治理方案進(jìn)行治理或者經(jīng)驗(yàn)收不合格又不按要求繼續(xù)治理所應(yīng)承擔(dān)的行政法律責(zé)任的規(guī)定。

　　一、本法第二十八條第一款規(guī)定，從事營利性治沙活動的單位和個(gè)人，必須按照治理方案進(jìn)行治理。沙化土地的治理是一項(xiàng)科學(xué)性、系統(tǒng)性很強(qiáng)的工程，治理過程非常復(fù)雜，過于簡單、單一的治理不能根本有效地解決這一問題，反而還有可能加重土地沙化的趨勢，因此，本法規(guī)定治理者在治理前應(yīng)向有關(guān)行政主管部門提出符合防沙治沙規(guī)劃的治理方案，經(jīng)批準(zhǔn)后才可進(jìn)行治理。治理方案應(yīng)當(dāng)包括：治理范圍界限;分階段治理目標(biāo)和治理期限;主要治理措施;經(jīng)當(dāng)?shù)厮姓鞴懿块T同意的用水來源和用水量指標(biāo);治理后的土地用途和植被管護(hù)措施;其他需要載明的事項(xiàng)?？梢钥闯?，治理方案對沙化土地的治理作了系統(tǒng)的規(guī)劃，對治理過程中出現(xiàn)的各種問題都有較明確的規(guī)定，具有很強(qiáng)的科學(xué)性和可操作性，可確保治理任務(wù)的順利完成。因此，為了能有效地治理土地沙化，治理者應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照經(jīng)有關(guān)行政主管部門批準(zhǔn)的治理方案對沙化土地進(jìn)行治理。凡治理者不按照治理方案對沙化土地進(jìn)行治理的，就應(yīng)當(dāng)承擔(dān)本條規(guī)定的行政法律責(zé)任。

　　本法第二十九條規(guī)定，治理者完成治理任務(wù)后，應(yīng)向有關(guān)行政主管部門提出驗(yàn)收申請，經(jīng)驗(yàn)收合格的，發(fā)給治理合格證明文件;不合格的，繼續(xù)治理。制定本條規(guī)定的目的是為了有效地對防沙治沙工作進(jìn)行監(jiān)督管理，確保能夠按照治理方案完成治理工作。同時(shí)，通過檢查驗(yàn)收，保證自然環(huán)境條件能夠達(dá)到開發(fā)利用的承載能力，治理工作能夠按計(jì)劃完成，達(dá)到國家規(guī)定的要求。違反這一規(guī)定，經(jīng)驗(yàn)收不合格又不按要求繼續(xù)治理的，就應(yīng)承擔(dān)本條規(guī)定的行政法律責(zé)任。

　　二、按照本條規(guī)定，由縣級以上地方人民政府負(fù)責(zé)受理營利性治沙申請的行政主管部門依法追究違法行為人的行政責(zé)任。本條規(guī)定的行政處罰有兩種形式：

　　(一)責(zé)令停止違法行為，限期改正。即縣級以上地方人民政府負(fù)責(zé)受理營利性治沙申請的行政主管部門在行政執(zhí)法中，發(fā)現(xiàn)并確認(rèn)違法行為人實(shí)施了本條列舉的兩種違法行為的，以行政命令的方式責(zé)令違法行為人停止違法行為，并在一定期限內(nèi)改正。

　　(二)罰款。即縣級以上地方人民政府負(fù)責(zé)受理營利性治沙申請的行政主管部門依法強(qiáng)制違反本法規(guī)定的違法行為人交納一定數(shù)量的貨幣的一種行政處罰，屬于財(cái)產(chǎn)罰。根據(jù)本條規(guī)定，罰款并不是一種必須實(shí)施的行政處罰，不可對違法行為人單處罰款，是否對違法行為人并處罰款，由縣級以上地方人民政府負(fù)責(zé)受理營利性治沙申請的行政主管部門根據(jù)當(dāng)事人的違法行為的具體情況決定。罰款的幅度為治理費(fèi)的1倍以上3倍以下。

　　第四十二條 違反本法第二十八條第二款規(guī)定，未經(jīng)治理者同意，擅自在他人的治理范圍內(nèi)從事治理或者開發(fā)利用活動的，由縣級以上地方人民政府負(fù)責(zé)受理營利性治沙申請的行政主管部門責(zé)令停止違法行為;給治理者造成損失的，應(yīng)當(dāng)賠償損失。

　　【釋義】本條是關(guān)于擅自在他人的治理范圍內(nèi)從事開發(fā)或者治理活動應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的行政法律責(zé)任和民事法律責(zé)任的規(guī)定。

　　一、本法第二十八條第二款規(guī)定，國家保護(hù)治理者的合法權(quán)益，未經(jīng)治理者同意，不得在其治理范圍內(nèi)從事治理或者開發(fā)利用活動。防沙治沙工作是一項(xiàng)帶有社會公益性質(zhì)的活動，不僅能夠改善沙化地區(qū)的生態(tài)環(huán)境，還能夠造福子孫后代。但由于其投入大，以目前國家財(cái)力尚不能完全承擔(dān)，因此需要全社會的廣泛參與投資治理。國家鼓勵(lì)個(gè)人、單位投資治理，但治理工作投資大，風(fēng)險(xiǎn)大，收益較小，為了保障投資人或者治理者的積極性，就應(yīng)當(dāng)切實(shí)保護(hù)投資治理者的合法權(quán)益。本法第二十八條第二款即對此作了專門規(guī)定。凡未經(jīng)治理者同意，擅自在他人的治理范圍內(nèi)從事治理或者開發(fā)利用活動的違法行為人，就應(yīng)當(dāng)承擔(dān)本條規(guī)定的法律責(zé)任。

　　二、按照本條規(guī)定，違法行為人應(yīng)當(dāng)對其違法行為承擔(dān)以下行政法律責(zé)任和民事法律責(zé)任：

　　(一)行政法律責(zé)任。本條規(guī)定責(zé)令停止違法行為，即縣級以上地方人民政府負(fù)責(zé)受理營利性治沙申請的行政主管部門在行政執(zhí)法中，發(fā)現(xiàn)并確認(rèn)違法行為人實(shí)施了本條列舉的兩種違法行為之一的，以行政命令的方式責(zé)令違法行為人停止違法行為。

　　(二)民事法律責(zé)任。如果違法行為人因從事上述兩項(xiàng)活動給治理者造成損失的，還應(yīng)當(dāng)承擔(dān)損害賠償責(zé)任。損害賠償責(zé)任是民事法律責(zé)任的一種。民事法律責(zé)任，是指民事法律關(guān)系主體違反了民事法律規(guī)范、不履行民事法律義務(wù)時(shí)所應(yīng)承擔(dān)的法律義務(wù)。民事法律責(zé)任是民事違法行為所引起的必然法律后果。賠償損失，即違法行為人未經(jīng)治理者同意，擅自在其治理范圍內(nèi)從事治理活動或者開發(fā)利用活動，給治理者造成損失的，在縣級以上地方人民政府負(fù)責(zé)受理營利性治沙申請的行政主管部門的監(jiān)督下，根據(jù)所造成實(shí)際損失的大小給予治理者一定的補(bǔ)償。違法行為人的行為未給治理者造成損失的，不承擔(dān)損害賠償責(zé)任。本條所稱賠償損失，是指侵權(quán)賠償，賠償?shù)膬?nèi)容是經(jīng)濟(jì)、物質(zhì)補(bǔ)償。

　　第四十三條 違反本法規(guī)定，有下列情形之一的，對直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員，由所在單位、監(jiān)察機(jī)關(guān)或者上級行政主管部門依法給予行政處分：

　　(一)違反本法第十五條第一款規(guī)定，發(fā)現(xiàn)土地發(fā)生沙化或者沙化程度加重不及時(shí)報(bào)告的，或者收到報(bào)告后不責(zé)成有關(guān)行政主管部門采取措施的;

　　(二)違反本法第十六條第二款、第三款規(guī)定，批準(zhǔn)采伐防風(fēng)固沙林網(wǎng)、林帶的;

　　(三)違反本法第二十條規(guī)定，批準(zhǔn)在沙漠邊緣地帶和林地、草原開墾耕地的;

　　(四)違反本法第二十二條第二款規(guī)定，在沙化土地封禁保護(hù)區(qū)范圍內(nèi)安置移民的;

　　(五)違反本法第二十二條第三款規(guī)定，未經(jīng)批準(zhǔn)在沙化土地封禁保護(hù)區(qū)范圍內(nèi)進(jìn)行修建鐵路、公路等建設(shè)活動的。

　　【釋義】 本條是關(guān)于違反本法規(guī)定的行政主管部門的直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他的直接責(zé)任人員應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的行政法律責(zé)任的規(guī)定。

　　一、本條規(guī)定的違法行為有以下五種：

　　(一)違反本法第十五條第一款規(guī)定，發(fā)現(xiàn)土地發(fā)生沙化或者沙化程度加重不及時(shí)報(bào)告的，或者收到報(bào)告后不責(zé)成有關(guān)行政主管部門采取措施的。本法第十五條第一款規(guī)定，有關(guān)行政主管部門發(fā)現(xiàn)土地發(fā)生沙化或者沙化程度加重的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)報(bào)告本級人民政府，人民政府應(yīng)當(dāng)責(zé)成有關(guān)行政主管部門采取治理措施，制止導(dǎo)致土地沙化的行為。這一條主要是對在防沙治沙過程中所涉及到的有關(guān)行政主管部門的職責(zé)的規(guī)定。由于防沙治沙工作是涉及多方面、多個(gè)管理部門的系統(tǒng)工作，需要依靠林業(yè)、農(nóng)業(yè)、水利、土地、環(huán)境等不同的管理部門共同協(xié)調(diào)工作，將監(jiān)測到的有關(guān)土地沙化的真實(shí)情況報(bào)告給本級人民政府，在政府的組織和協(xié)調(diào)下，由相關(guān)部門按照職責(zé)分工進(jìn)行治理沙化土地的工作。同時(shí)，本款也給縣級以上人民政府規(guī)定了一項(xiàng)法定職責(zé)，即地方人民政府在接到報(bào)告后，應(yīng)當(dāng)責(zé)成有關(guān)行政主管部門采取措施。按照本條規(guī)定，有關(guān)行政主管部門對應(yīng)為的行為不作為就應(yīng)當(dāng)承擔(dān)本條規(guī)定的行政法律責(zé)任。

　　(二)違反本法第十六條第二款、第三款規(guī)定，批準(zhǔn)采伐防風(fēng)固沙林網(wǎng)、林帶的。本法第十六條第二款、第三款規(guī)定，縣級以上人民政府及有關(guān)行政主管部門不得批準(zhǔn)對防風(fēng)固沙林網(wǎng)、林帶進(jìn)行采伐，但撫育更新性質(zhì)的采伐除外;撫育更新性質(zhì)的采伐，必須預(yù)先形成接替林網(wǎng)和林帶;樹木更新困難的地區(qū)，禁止一切采伐。防風(fēng)固沙林網(wǎng)、林帶是防沙治沙中必不可少的組成部分，它的存在直接關(guān)系到沙化土地的防治效果。防風(fēng)固沙林網(wǎng)、林帶屬于生態(tài)防護(hù)林，不是以生產(chǎn)木材為主要目的進(jìn)行經(jīng)營管理的，需要按照生態(tài)防護(hù)林的要求長期經(jīng)營和保護(hù)，才能形成嚴(yán)密有效的體系，因此，從防風(fēng)固沙的實(shí)際需要出發(fā)，防風(fēng)固沙林網(wǎng)和林帶不能實(shí)行大面積的采伐，只能根據(jù)需要進(jìn)行小范圍、低強(qiáng)度的撫育性質(zhì)的采伐。由于沙化地區(qū)一般都是自然條件惡劣，生態(tài)環(huán)境脆弱的地區(qū)，林木植被成活困難，生長緩慢，為保證具有一定的植被覆蓋程度和覆蓋連續(xù)性，第二款同時(shí)還規(guī)定了進(jìn)行撫育更新性質(zhì)采伐的條件，即在對防風(fēng)固沙林網(wǎng)、林帶進(jìn)行采伐以前，必須在其附近預(yù)先形成接替的林網(wǎng)和林帶，以避免空缺。另外，第三款還特別規(guī)定，在林木更新困難的地區(qū)，已經(jīng)形成的防風(fēng)固沙林網(wǎng)和林帶不能批準(zhǔn)采伐。要做到不對防風(fēng)固沙林網(wǎng)、林帶進(jìn)行濫伐，關(guān)鍵在于有關(guān)政府和部門能否依法行使本法賦予的職權(quán)。因此，在法律上保證有關(guān)權(quán)力不被濫用，是十分必要的，而最有力的保證措施之一，就是規(guī)定對濫用權(quán)力的依法追究相應(yīng)的法律責(zé)任。

　　(三)違反本法第二十條規(guī)定，批準(zhǔn)在沙漠邊緣地帶和林地、草原開墾耕地的。本法第二十條規(guī)定，沙化地區(qū)的縣級以上人民政府，不得批準(zhǔn)在沙漠邊緣地帶和林地、草原開墾耕地;已經(jīng)開墾并對生態(tài)產(chǎn)生不良影響的，應(yīng)當(dāng)有計(jì)劃地組織退耕還林還草。目前我國毀草毀林的開墾現(xiàn)象非常嚴(yán)重，不利于對沙化土地的防治。尤其在沙漠邊緣地帶和林地、草原開墾的，很容易因毀壞性開墾而破壞脆弱的生態(tài)環(huán)境，造成沙漠范圍擴(kuò)大、林地草原毀壞的惡果。根據(jù)本條規(guī)定，沙化土地所在地區(qū)縣級以上人民政府批準(zhǔn)在沙漠邊緣地帶和林地、草原開墾耕地的，其直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員就應(yīng)當(dāng)承擔(dān)本條規(guī)定的行政法律責(zé)任。

　　(四)違反本法第二十二條第二款規(guī)定，在沙化土地封禁保護(hù)區(qū)范圍內(nèi)安置移民的。本法第二十二條第二款規(guī)定，禁止在沙化土地封禁保護(hù)區(qū)范圍內(nèi)安置移民，縣級以上人民政府應(yīng)當(dāng)有計(jì)劃地組織沙化土地封禁保護(hù)區(qū)內(nèi)的農(nóng)牧民遷出，并妥善安置。土地沙化主要是因?yàn)槿祟惒缓侠淼幕顒铀鶎?dǎo)致的，沙化土地封禁保護(hù)區(qū)又是不具備治理?xiàng)l件、生態(tài)平衡極其脆弱的地區(qū)，人類的活動將會破壞這一地區(qū)的生態(tài)平衡，造成難以挽回的損失，給防沙治沙工作帶來很大的困難和影響。因此，有必要禁止人類在沙化土地封禁保護(hù)區(qū)范圍內(nèi)的活動，發(fā)揮沙化土地封禁保護(hù)區(qū)的功能作用。按照本條規(guī)定，有關(guān)行政主管部門違反第二十二條第二款規(guī)定，批準(zhǔn)在沙化土地封禁保護(hù)區(qū)范圍內(nèi)安置移民的，其直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員就應(yīng)當(dāng)承擔(dān)本條規(guī)定的行政法律責(zé)任。

　　(五)違反本法第二十二條第三款規(guī)定，未經(jīng)批準(zhǔn)在沙化土地封禁保護(hù)區(qū)范圍內(nèi)進(jìn)行修建鐵路、公路等建設(shè)活動的。本法第二十二條第三款規(guī)定，未經(jīng)國務(wù)院或者國務(wù)院指定的部門同意，不得在沙化土地封禁保護(hù)區(qū)范圍內(nèi)修建鐵路、公路。一般來說，鐵路、公路的修建活動工程浩大，持續(xù)時(shí)間長，其修建施工和修建工人的活動將對自然環(huán)境產(chǎn)生破壞，不利于在沙化土地封禁保護(hù)區(qū)范圍內(nèi)的防沙治沙工作，因此在沙化土地封禁保護(hù)區(qū)范圍內(nèi)修建鐵路、公路應(yīng)當(dāng)由國務(wù)院或者國務(wù)院指定的部門批準(zhǔn)。按照本條規(guī)定，凡未經(jīng)國務(wù)院或者國務(wù)院指定的部門批準(zhǔn)，在沙化土地封禁保護(hù)區(qū)范圍內(nèi)進(jìn)行修建鐵路、公路等建設(shè)活動的，就應(yīng)當(dāng)承擔(dān)本條規(guī)定的行政法律責(zé)任。

　　二、當(dāng)事人只要實(shí)施了上述五種違法行為之一，就應(yīng)當(dāng)承擔(dān)本條規(guī)定的行政法律責(zé)任。行政法律責(zé)任，有行政處罰和行政處分兩種，本條規(guī)定對違法行為人應(yīng)給予的是行政處分。行政處分，亦稱行政紀(jì)律處分，是指行政機(jī)關(guān)內(nèi)部上級對下級以及監(jiān)察機(jī)關(guān)、人事部門、和企事業(yè)單位按照行政隸屬關(guān)系，對違反政紀(jì)的人員依法給予的一種法律制裁。按照本條規(guī)定，對直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員，由其所在單位、監(jiān)察機(jī)關(guān)或者上級行政主管部門依法給予行政處分。目前我國實(shí)行公務(wù)員制度，對直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員的行政處分應(yīng)當(dāng)按照《國家公務(wù)員暫行條例》的規(guī)定執(zhí)行。一般而言，給予行政處分大致分為三種情況：其一，對違法較輕，仍能擔(dān)任現(xiàn)任職務(wù)的人員，可以給予警告、記過、降級處分;其二，對違法較重，不宜繼續(xù)擔(dān)任現(xiàn)任職務(wù)的人員，給予降職或者撤職處分;其三，對嚴(yán)重違法失職，屢教不改的，可以給予開除處分。具體給予違法行為人何種處分，應(yīng)當(dāng)由其所在單位、監(jiān)察機(jī)關(guān)或者上級行政主管部門根據(jù)不同情況做出。

　　第四十四條 違反本法第三十七條第一款規(guī)定，截留、挪用防沙治沙資金的，對直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員，由監(jiān)察機(jī)關(guān)或者上級行政主管部門依法給予行政處分;構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。

　　【釋義】 本條是關(guān)于截留、挪用防沙治沙資金的直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他責(zé)任人員所應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的行政法律責(zé)任和刑事法律責(zé)任的規(guī)定。

　　一、本法第三十七條第一款規(guī)定，任何單位和個(gè)人不得截留、挪用防沙治沙資金。防沙治沙工程是一項(xiàng)艱巨的任務(wù)，耗資巨大，其每一個(gè)項(xiàng)目工程都需要投入巨大的人力、物力和財(cái)力，沒有資金保障很難完成。由于我國目前土地沙化形勢嚴(yán)峻，防沙治沙已到了緊要關(guān)頭，黨和國家均給予了高度重視，本法第三十二條也對防沙治沙資金的保障作了明確規(guī)定，規(guī)定國務(wù)院和沙化土地所在地區(qū)的各級地方人民政府應(yīng)當(dāng)在本級財(cái)政預(yù)算中按照防沙治沙規(guī)劃通過項(xiàng)目預(yù)算安排資金，用于本級人民政府確定的防沙治沙工程。通過這一條規(guī)定，我們可以看出，防沙治沙資金必須做到?？顚Ｓ?，每一筆資金都必須落實(shí)到相應(yīng)的防沙治沙工程上。為了保證做到?？顚Ｓ茫痉ǖ谌邨l第一款對此作了專門規(guī)定，當(dāng)事人違反這一規(guī)定，就應(yīng)當(dāng)承擔(dān)本條規(guī)定的法律責(zé)任。

　　二、本條規(guī)定的法律責(zé)任有兩種：

　　(一)行政處分，即監(jiān)察機(jī)關(guān)或者違法行為人的上級行政主管部門在監(jiān)督檢查中，發(fā)現(xiàn)并確認(rèn)違法行為人實(shí)施了本條列舉的兩種違法行為之一的，依照《國家公務(wù)員暫行條例》對違法行為人給予警告、記過、記大過、降級、撤職或者開除等紀(jì)律處分。

　　(二)刑事責(zé)任，違法行為人截留、挪用防沙治沙資金的行為如果違反《中華人民共和國刑法》，則應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的刑事法律責(zé)任。本條所稱構(gòu)成犯罪，主要是指違反《中華人民共和國刑法》第三百八十二條、第三百八十四條規(guī)定。

　　1.刑法第三百八十二條規(guī)定：“國家工作人員利用職務(wù)上的便利，侵吞、竊取、騙取或者以其他手段非法占有公共財(cái)物的，是貪污罪。” “受國家機(jī)關(guān)、國有公司、企業(yè)、事業(yè)單位、人民團(tuán)體委托管理、經(jīng)營國有財(cái)產(chǎn)的人員，利用職務(wù)上的便利，侵吞、竊取、騙取或者以其他手段非法占有國有財(cái)物的，以貪污論。”“與前兩款所列人員勾結(jié)，伙同貪污的，以共犯論處。”

　　2.刑法第三百八十四條規(guī)定：“國家工作人員利用職務(wù)上的便利，挪用公款歸個(gè)人使用，進(jìn)行非法活動的，或者挪用公款數(shù)額較大的、超過三個(gè)月未還的，是挪用公款罪，處五年以下有期徒刑或者拘役;情節(jié)嚴(yán)重的，處五年以上有期徒刑。挪用公款數(shù)額巨大不退還的，處十年以上有期徒刑或者無期徒刑。”“挪用用于救災(zāi)、搶險(xiǎn)、防汛、優(yōu)撫、扶貧、移民、救濟(jì)款物歸個(gè)人使用的，從重處罰。”

　　第四十五條 防沙治沙監(jiān)督管理人員濫用職權(quán)、玩忽職守、徇私舞弊，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。

　　【釋義】本條是關(guān)于防沙治沙監(jiān)督管理人員違法應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的刑事法律責(zé)任的規(guī)定。

　　一、本條中的“防沙治沙監(jiān)督管理人員”，根據(jù)本法規(guī)定，是指依法享有實(shí)施防沙治沙監(jiān)督管理的職權(quán)，并以防沙治沙監(jiān)督管理部門的名義，對被監(jiān)督管理的單位或者個(gè)人實(shí)施防沙治沙監(jiān)督管理的人員，屬于國家機(jī)關(guān)工作人員。這里所說的防沙治沙監(jiān)督管理人員，不僅包括本法規(guī)定的國務(wù)院林業(yè)行政主管部門等有關(guān)行政主管部門，也包括其他依照法律規(guī)定行使防沙治沙監(jiān)督管理權(quán)的部門的防沙治沙監(jiān)督管理人員，如縣級以上地方人民政府行使防沙治沙監(jiān)督管理權(quán)的部門中實(shí)施防沙治沙監(jiān)督管理權(quán)的人員。

　　二、按照《中華人民共和國刑法》規(guī)定，濫用職權(quán)罪是指國家機(jī)關(guān)工作人員違反法律規(guī)定的權(quán)限和程序?yàn)E用職權(quán)或者超越職權(quán)，致使公私財(cái)產(chǎn)、國家和人民利益遭受重大損失的犯罪。玩忽職守罪是指國家機(jī)關(guān)工作人員不履行、不正確履行或者放棄履行其職責(zé)，致使公共財(cái)產(chǎn)或者人民利益遭受重大損失的犯罪。徇私舞弊罪是指國家機(jī)關(guān)工作人員為徇私利或者親友私情，利用職務(wù)之便，采取不正當(dāng)手段為自己或者他人謀取利益的犯罪。根據(jù)本條規(guī)定，防沙治沙監(jiān)督管理人員凡是實(shí)施了上述違法行為，構(gòu)成犯罪的，就要依照《中華人民共和國刑法》的規(guī)定追究其刑事責(zé)任。

　　三、按照本條規(guī)定，防沙治沙監(jiān)督管理人員濫用職權(quán)、玩忽職守、徇私舞弊，造成防沙治沙工程無法順利完成，土地沙化趨勢加重等，給國家、人民造成重大損失的，應(yīng)當(dāng)按照《中華人民共和國刑法》第三百九十七條第一款的規(guī)定，處3年以下有期徒刑或者拘役;情節(jié)特別嚴(yán)重的，處3年以上7年以下有期徒刑。由于國家機(jī)關(guān)工作人員徇私舞弊，為徇個(gè)人私利或者親友私情，置國家利益于不顧，從主觀上較前兩種犯罪嚴(yán)重，其性質(zhì)更為惡劣，因此，《中華人民共和國刑法》第三百九十七條第二款規(guī)定了較重的處罰。也就是說，防沙治沙監(jiān)督管理人員因徇私舞弊，造成防沙治沙工程無法順利完成，土地沙化趨勢加重等，致使公共財(cái)產(chǎn)、國家和人民利益遭受重大損失的，處5年以下有期徒刑或者拘役;對情節(jié)特別嚴(yán)重的，處5年以上10年以下有期徒刑。這里所說的“情節(jié)特別嚴(yán)重的”主要是指造成的經(jīng)濟(jì)損失數(shù)額特別巨大，或者造成公民死亡或者多人重傷等特別嚴(yán)重的后果，或者造成特別嚴(yán)重的政治影響的。

　　第七章 附則

　　第四十六條 本法第五條第二款中所稱的有關(guān)法律，是指《中華人民共和國森林法》、《中華人民共和國草原法》、《中華人民共和國水土保持法》、《中華人民共和國土地管理法》、《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》和《中華人民共和國氣象法》.

　　【釋義】本條是關(guān)于本法中所涉及的其他法律的規(guī)定。

　　一、防沙治沙是一項(xiàng)龐大的綜合性治理工程，其治理的范圍包括幾十個(gè)省、自治區(qū)和直轄市，涉及的部門也很多，單靠林業(yè)部門一家難以勝任，必須由國務(wù)院統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，林業(yè)行政主管部門負(fù)責(zé)組織、協(xié)調(diào)、指導(dǎo)，林業(yè)、農(nóng)業(yè)、水利、土地、環(huán)境保護(hù)等行政主管部門和氣象主管機(jī)構(gòu)共同參與，各部門按照各自的職責(zé)，各負(fù)其責(zé)，密切配合，共同做好防沙治沙工作。因此，各行政主管部門和機(jī)構(gòu)之間的職責(zé)必須要由相應(yīng)的法律規(guī)定，本條即對各行政主管部門和機(jī)構(gòu)之間權(quán)利與義務(wù)相對應(yīng)的法律作了明確的列舉。國務(wù)院林業(yè)、農(nóng)業(yè)、水利、土地、環(huán)境保護(hù)等行政主管部門和氣象主管機(jī)構(gòu)的職責(zé)分別在《中華人民共和國森林法》、《中華人民共和國草原法》、《中華人民共和國水土保持法》、《中華人民共和國土地管理法》、《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》和《中華人民共和國氣象法》作了規(guī)定。

　　二、《中華人民共和國森林法》第十條規(guī)定，國務(wù)院林業(yè)主管部門主管全國林業(yè)工作。縣級以上地方人民政府林業(yè)主管部門，主管本地區(qū)的林區(qū)工作。鄉(xiāng)級人民政府設(shè)專職或者兼職人員負(fù)責(zé)林業(yè)工作。

　　《中華人民共和國草原法》第三條規(guī)定，國務(wù)院農(nóng)牧業(yè)部門主管全國的草原管理工作，縣級以上地方人民政府農(nóng)牧業(yè)部門主管本行政區(qū)域內(nèi)的草原管理工作。

　　《中華人民共和國水土保持法》第六條規(guī)定，國務(wù)院水行政主管部門主管全國的水土保持工作。縣級以上地方人民政府水行政主管部門，主管本轄區(qū)內(nèi)的水土保持工作。

　　《中華人民共和國土地管理法》第五條第一款規(guī)定，國務(wù)院土地行政主管部門統(tǒng)一負(fù)責(zé)全國土地的管理和監(jiān)督工作。

　　《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》第七條規(guī)定，國務(wù)院環(huán)境保護(hù)行政主管部門，對全國環(huán)境保護(hù)工作實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)督管理。縣級以上地方人民政府環(huán)境保護(hù)行政主管部門，對本轄區(qū)的環(huán)境保護(hù)工作實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)督管理。

　　《中華人民共和國氣象法》第五條第一款規(guī)定，國務(wù)院氣象主管機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)全國的氣象工作。地方各級氣象主管機(jī)構(gòu)在上級氣象主管機(jī)構(gòu)和本級人民政府的領(lǐng)導(dǎo)下，負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)的氣象工作。

　　三、在防沙治沙過程中，有關(guān)行政主管部門應(yīng)當(dāng)相應(yīng)地按照上述所列舉的有關(guān)法律的規(guī)定，按照各自的職責(zé)，密切配合，互相支持，共同做好防沙治沙工作。

　　第四十七條 本法自2002年1月1日起施行。

　　【釋義】本條是關(guān)于防沙治沙法生效日期的規(guī)定。

　　一、法律生效日期的問題，是任何一部法律都要涉及到的問題。一部法律通過以后，就產(chǎn)生了從什么時(shí)候開始起生效、在什么地域范圍內(nèi)生效、對什么人有效的問題，這些問題就是法律的效力范圍問題。法律效力范圍包括時(shí)間效力、空間效力和對人的效力三個(gè)方面。法律的生效日期是法律的時(shí)間效力問題的規(guī)定。

　　二、法律時(shí)間效力又包括法律從何時(shí)開始起生效、到何時(shí)終止生效和法律生效后有無溯及力三個(gè)問題。我國以前制定的法律中，關(guān)于生效日期的規(guī)定，有以下幾種情況：

　　(一)在法律條文中規(guī)定“本法自×年×月×日起施行”，如1998年6月26日第九屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第三次會議通過的《中華人民共和國執(zhí)業(yè)醫(yī)師法》第四十八條規(guī)定：“本法自1999年5月1日起施行。”直接規(guī)定了具體的生效日期;

　　(二)在法律條文中沒有直接規(guī)定具體的生效日期，而是規(guī)定“本法自公布之日起施行”，但法律何時(shí)公布，根據(jù)我國憲法關(guān)于法律由國家主席公布的規(guī)定，則由國家主席發(fā)布主席令來確定。目前，國家主席一般都是于全國人大或者全國人大常委會通過法律的當(dāng)天發(fā)布命令公布法律，如1998年6月26日第九屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第三次會議通過的《中華人民共和國專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架法》第十六條規(guī)定：“本法自公布之日起施行。”同日，國家主席江澤民發(fā)布主席令，公布了該法;

　　(三)規(guī)定一個(gè)法律的生效日期取決于另一個(gè)法律的制定和實(shí)施時(shí)間，如1986年12月2日第六屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第十八次會議通過的《中華人民共和國企業(yè)破產(chǎn)法(試行)》第四十三條規(guī)定：“本法自全民所有制工業(yè)企業(yè)法實(shí)施滿3個(gè)月之日起試行。” 當(dāng)時(shí)，全民所有制工業(yè)企業(yè)法尚未制定出來，所以《企業(yè)破產(chǎn)法(試行)》最終開始生效的時(shí)間是《全民所有制工業(yè)企業(yè)法》1988年8月1日生效后3個(gè)月的1988年11月1日。本法采用的是上述的第一種形式，即直接規(guī)定了具體的生效日期。

　　三、為了使本法在通過以后能有一段時(shí)間做思想、業(yè)務(wù)、組織等方面的準(zhǔn)備，以便更好地實(shí)施本法，本條規(guī)定：“本法自2002年1月1日起施行。”本法從2001年8月31日通過之日到2002年1月1日生效之日，共有4個(gè)月的時(shí)間，在這段時(shí)間內(nèi)，有關(guān)部門、地方和單位，應(yīng)當(dāng)做好本法施行的準(zhǔn)備工作：一是要認(rèn)真清理以前制定的各種法規(guī)、規(guī)章、辦法、規(guī)定等，凡發(fā)現(xiàn)與本法規(guī)定相抵觸的，都要予以廢止或者修改;二是本法規(guī)定的一些措施制度，需要一些配套規(guī)定進(jìn)行具體化，有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)抓緊制定有關(guān)的配套規(guī)定;三是有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)做好本法的宣傳工作，要在全社會進(jìn)行廣泛的防沙治沙法制宣傳教育，使各部門、各行業(yè)、各單位以及每個(gè)社會成員都增強(qiáng)防沙治沙法制觀念，以便更好地在本法生效后司法、執(zhí)法。同時(shí)，也要對各級林業(yè)、農(nóng)業(yè)、水利、土地、環(huán)境保護(hù)等行政主管部門及其防沙治沙管理監(jiān)督檢查人員進(jìn)行防沙治沙法的學(xué)習(xí)和培訓(xùn)，為本法的正式實(shí)施創(chuàng)造良好的條件。2002年1月1日本法生效后，一切單位和個(gè)人都要嚴(yán)格遵守本法，按照本法的規(guī)定辦事，有關(guān)部門尤其是主管部門要認(rèn)真、嚴(yán)格地執(zhí)行本法，做遵守本法、執(zhí)行本法的模范，對于違反本法的行為，林業(yè)、農(nóng)業(yè)等行政主管部門要依法予以懲罰，維護(hù)本法的權(quán)威和尊嚴(yán)。

　　四、此外，法律的時(shí)間效力問題，還涉及到法律有無溯及力的問題。所謂溯及力，又稱溯及既往的效力，是指法律生效以后能否適用于生效以前的行為，如果適用，就表明具有溯及力，如果不能適用，就表明沒有溯及力。我國的法律，一般是沒有溯及力的，法律如果有溯及力，那么就應(yīng)當(dāng)在法律條文中對此作出明確的規(guī)定?！吨腥A人民共和國防沙治沙法》沒有關(guān)于本法有無溯及力問題的規(guī)定，這表明，本法沒有溯及力，即本法施行以前的行為，將不能依據(jù)本法的規(guī)定進(jìn)行處理。

北京圣運(yùn)律師為您整理關(guān)于本文的法律熱搜話題

●中華人民共和國防沙治沙法于何時(shí)頒布

●防沙治沙法哪年公布

●防沙治沙條例

●防沙治沙法哪一年執(zhí)行

●根據(jù)《中華人民共和國防沙治沙法》

●《防沙治沙法》是哪一年公布

●*3.《防沙治沙法》是哪一年公布,哪一年起 施行?

●防沙治沙法哪年公布

●防沙治沙法哪一年公布,哪一年施行

●《防沙治沙法》

北京圣運(yùn)律師事務(wù)所為您推薦與本文相關(guān)內(nèi)容閱讀

●2024年中華人民共和國安全生產(chǎn)法釋義最新版

●2024年中華人民共和國藥品管理法釋義最新版

●2024年中華人民共和國稅收征收管理法釋義最新版

●2024年中華人民共和國海關(guān)法釋義最新版

●2024年中華人民共和國大氣污染防治法釋義最新【全文】

●2024年中華人民共和國預(yù)算法實(shí)施條例最新

●拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和法律規(guī)定，中華人民共和國征地拆遷補(bǔ)償條例中關(guān)于補(bǔ)償?shù)囊?guī)定:今日拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)更新

●房屋拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，中華人民共和國國務(wù)院令（第305號）　　城市房屋拆遷管理?xiàng)l例__2001年第23號國務(wù)院公報(bào)_中國政府網(wǎng):今日拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)更新

●中華人民共和國土地承包法司法解釋?土地承包法司法解釋全文：今日在線房屋拆遷、征收法律咨詢

●山西省實(shí)施《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》辦法?山西省完善土地承包責(zé)任制的試行辦法：今日在線房屋拆遷、征收法律咨詢

●中華人民共和國陸生野生動物保護(hù)實(shí)施條例2024最新

●中華人民共和國氣象法2024最新

●2024年中華人民共和國網(wǎng)絡(luò)安全法最新版

●2024年中華人民共和國煤炭法最新版

●中華人民共和國海關(guān)事務(wù)擔(dān)保條例2024修訂

●中華人民共和國監(jiān)察官法2024最新全文

●中華人民共和國醫(yī)師法2024最新版

●中華人民共和國個(gè)人信息保護(hù)法2024最新版

●中華人民共和國法律援助法2024最新版

●2024年中華人民共和國軍人地位和權(quán)益保障法全文

內(nèi)容審核：索建國律師

來源：中國法院網(wǎng)-2024年中華人民共和國防沙治沙法釋義最新版本，