目前，全國(guó)多數(shù)法院均是將農(nóng)村集體土地征用補(bǔ)償費(fèi)用分配糾紛作為民事案件受理。筆者認(rèn)為，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織與其成員之間因土地征用補(bǔ)償費(fèi)用分配而發(fā)生的法律關(guān)系應(yīng)屬行政法律關(guān)系的范疇，因此而產(chǎn)生的糾紛應(yīng)作為行政案件受理。其理由如下：

一、訴爭(zhēng)雙方的法律地位不平等。在土地征用補(bǔ)償費(fèi)用分配法律關(guān)系中，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織與其成員之間是一種管理與被管理的關(guān)系，集體經(jīng)濟(jì)組織在土地征用補(bǔ)償費(fèi)用的分配上起著決定性的作用，對(duì)于集體經(jīng)濟(jì)組織作出的分配方案或決定，集體經(jīng)濟(jì)組織的成員只能服從，沒有討價(jià)還價(jià)的余地。雖然集體經(jīng)濟(jì)組織作出分配方案前，一般會(huì)經(jīng)過村民民主討論的程序，但這只是決策的一種方式，并不能因此而改變雙方在土地征用補(bǔ)償費(fèi)用分配關(guān)系上的管理與被管理的性質(zhì)。而且，在很多地方，特別是在家族勢(shì)力比較嚴(yán)重的地方，這種民主議定的程序往往流于形式。

二、集體經(jīng)濟(jì)組織對(duì)土地征用補(bǔ)償費(fèi)用作出的分配方案或決定應(yīng)視為是其依據(jù)法律、法規(guī)的授權(quán)而作出的具體行政行為。首先，村民委員會(huì)組織法明確了村委會(huì)等農(nóng)村基層組織具有協(xié)助基層政府從事行政管理工作的公務(wù)職能。其次，２０００年４月２９日全國(guó)人大常委會(huì)關(guān)于刑法第九十三條第二款的解釋明確了土地征用補(bǔ)償費(fèi)用管理的公務(wù)性。該解釋明確規(guī)定，村民委員會(huì)等村基層組織人員協(xié)助人民政府從事土地征用補(bǔ)償費(fèi)用的管理等七項(xiàng)工作，屬于刑法第九十三條規(guī)定的“其他依照法律從事公務(wù)的人員”。根據(jù)這一規(guī)定，村基層組織對(duì)土地征用補(bǔ)償費(fèi)用的管理在性質(zhì)上屬于執(zhí)行公務(wù)，不同于村基層組織對(duì)村集體其他收益的管理分配等屬于民間性質(zhì)的事務(wù)或者說是單位內(nèi)部的事務(wù)。再次，土地管理法實(shí)施條例第二十六條授予了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織對(duì)土地征用補(bǔ)償費(fèi)用的管理職權(quán)。該條規(guī)定：“土地補(bǔ)償費(fèi)歸農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有；……征用土地的安置補(bǔ)助費(fèi)必須?？顚Ｓ茫坏门沧魉?。需要安置的人員由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織安置的，安置補(bǔ)助費(fèi)支付給農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織管理和使用……”該條應(yīng)當(dāng)認(rèn)為是法規(guī)給農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織對(duì)土地征用補(bǔ)償費(fèi)用進(jìn)行行政管理的授權(quán)。

三、運(yùn)用民事訴訟的途徑處理農(nóng)村集體土地征用補(bǔ)償費(fèi)用分配糾紛存在著法律和實(shí)踐上的障礙。從司法實(shí)踐的情況來看，這類糾紛主要是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的成員要求法院確認(rèn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織制訂的分配方案或作出的分配決定無效，或要求撤銷分配方案、分配決定，同時(shí)要求農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織按照法律、政策的規(guī)定給其分配土地征用補(bǔ)償款。將農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織制訂的分配方案或作出的分配決定視為一種民事行為，并運(yùn)用民事判決的方式確認(rèn)其無效或予以撤銷，這一點(diǎn)應(yīng)無問題，但對(duì)于分配方案無效或分配決定被撤銷后的法律后果如何處理則存在著法律上的障礙。從各地法院的實(shí)際做法來看，不外乎兩種處理方式：一是確認(rèn)分配方案無效或撤銷分配決定，并責(zé)令被訴農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織重新制訂分配方案；二是在確認(rèn)分配方案無效或撤銷分配決定的同時(shí)，按照有關(guān)法律和政策的規(guī)定徑行判決被訴農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織給原告支付一定金額的征地補(bǔ)償款。對(duì)于第一種處理方式來說，它超出了民事審判的權(quán)限，實(shí)際上是行使了行政審判的權(quán)力。而且，如果農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織拒絕重新制訂分配方案的話，按照“一事不再訴”的原則，其成員就無法再行使法律救濟(jì)權(quán)，其合法權(quán)利就無法得到實(shí)現(xiàn)。對(duì)于第二種處理方案，從法律上講應(yīng)無問題，但實(shí)踐中行不通。因?yàn)檎鞯乜畹姆峙洳患兇馐墙疱X的分配，它還涉及到征地對(duì)象的安置問題，這不是人民法院的民事審判能夠解決的。而且，大多數(shù)情況下，訴訟時(shí)，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織已將征地補(bǔ)償款進(jìn)行了分配，法院判決分配方案無效或撤銷分配方案的后果，必然要導(dǎo)致分得征地款的其他成員返還多余款項(xiàng)，這就給法院在確定訴訟主體和執(zhí)行中帶來了難題。

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內(nèi)容審核：馮興元教授

來源：臨律-農(nóng)村土地征用補(bǔ)償費(fèi)用分配糾紛應(yīng)作行政案件受理，農(nóng)村土地征用補(bǔ)償費(fèi)用分配糾紛應(yīng)作行政案件受理