基本養(yǎng)老保險(xiǎn)立法之疑難問題研析，【內(nèi)容提要】基本養(yǎng)老保險(xiǎn)立法面臨著四個(gè)方面的疑難，即原理之疑難、定型之疑難、定性之疑難和定局之疑難。原理疑難在于其法理闡釋甚為復(fù)雜，其對(duì)制度之拿捏難以把握；定型之疑難在于其范圍覆蓋之邊界難以確定，農(nóng)民工、失地
【關(guān)鍵詞】基本養(yǎng)老保險(xiǎn) 定型 定性 定局
一、養(yǎng)老問題與保險(xiǎn)機(jī)制——基本養(yǎng)老保險(xiǎn)法原理之疑難
無論從單行立法的角度出發(fā)，還是從社會(huì)保險(xiǎn)立法的角度出發(fā)，養(yǎng)老保險(xiǎn)立法在理論與實(shí)務(wù)之間仍然有相當(dāng)?shù)恼系K，這可能要?dú)w因于理論的不清晰，也可能要?dú)w因于實(shí)務(wù)的不妥當(dāng)，其中較為突出的如農(nóng)民工的養(yǎng)老保險(xiǎn)、個(gè)人賬戶的做實(shí)、繳費(fèi)管理、基金監(jiān)管等等。這些阻礙養(yǎng)老保險(xiǎn)制度設(shè)計(jì)的問題都構(gòu)成了養(yǎng)老保險(xiǎn)立法的疑難問題，然而要認(rèn)識(shí)這些立法疑難問題，卻不能停留在個(gè)別的問題上，甚至不能停留在社會(huì)保險(xiǎn)立法的層面上，故而從老年問題和保險(xiǎn)機(jī)理切入，從原理上批判性地認(rèn)識(shí)整個(gè)養(yǎng)老保險(xiǎn)法律制度，方可求得研析養(yǎng)老保險(xiǎn)立法問題的整體觀。
（一）老年之界定——養(yǎng)老何以成為社會(huì)問題
老年是人生的一部分，是一個(gè)完整人生的必經(jīng)過程。對(duì)每一個(gè)理性的個(gè)體而言，謀劃人生的歸宿往往是老年的保障問題，包括生活的、事業(yè)的、以及感情的。而從社會(huì)群體的劃分來看，老年人又是一個(gè)單獨(dú)的群體，只是這個(gè)群體不是社會(huì)個(gè)體聚集而成的，而是社會(huì)分化而成的，其地位和境遇與社會(huì)政策有關(guān)[1].這意味著，在社會(huì)學(xué)意義上，老年人是人生的一個(gè)弱勢(shì)狀態(tài)，是社會(huì)的弱勢(shì)群體。然而老年人并不是天然的弱勢(shì)群體，而是社會(huì)所塑造的，比如在家長制的社會(huì)中，出于年老狀態(tài)的家長仍然是家庭的權(quán)威。那么老年人何以成為人生和社會(huì)意義上的弱勢(shì)者呢？也許從老年人的進(jìn)一步界定中可以探析出一些緣由。
老年，按照《現(xiàn)代漢語詞典》的解釋，指“六七十歲以上的年紀(jì)。”[2]而在鄉(xiāng)村生活中，老年的認(rèn)識(shí)可能與家庭的發(fā)展有很大的關(guān)系，一般地，孫輩的出生往往標(biāo)志著老年的到來，這種認(rèn)識(shí)一方面與身份變化有關(guān)，一方面與事業(yè)圓滿有關(guān)。但是這種來自常識(shí)的界定是一種模糊的認(rèn)識(shí)，盡管存在童年、少年、青年、中年和老年的劃分，卻并沒有嚴(yán)格界限。蓋因?yàn)榻缦弈：?，老年之角色意義也是比較模糊的，正是從這個(gè)角度來講，傳統(tǒng)的所謂家庭養(yǎng)老階段的老年保障更多具有社會(huì)學(xué)或者社會(huì)保障學(xué)的意義，卻并沒有多少法律上的意義，畢竟所謂的家庭養(yǎng)老階段的老年保障并沒有嚴(yán)格的法律制度設(shè)計(jì)，而是更多地在婚姻家庭法中去落實(shí)，而家庭法律制度的核心顯然不是保障，而是權(quán)威[3].從近代立法來看，老年人之界定并不因養(yǎng)老問題而緣起，而是因?yàn)閲夜苤苿趧?dòng)領(lǐng)域的雇傭而開始的，特別是勞動(dòng)法律制度在勞動(dòng)者資格上既規(guī)定了最低年齡，也規(guī)定了最高年齡，這意味著一國公民并不當(dāng)然是合格的勞動(dòng)者，這時(shí)候，老年被明確地界定為“自退休起”。勞動(dòng)立法和社會(huì)保障立法在這一點(diǎn)上是銜接的，故而，公民退出勞動(dòng)者群體，進(jìn)入養(yǎng)老者群體，從勞動(dòng)到休養(yǎng)有著明確的人生界限，這顯然不是傳統(tǒng)社會(huì)所有的[4].由此看，養(yǎng)老成為一個(gè)問題是勞動(dòng)立法的衍生。而“產(chǎn)業(yè)雇傭勞動(dòng)的法律調(diào)整是勞動(dòng)法的宗旨，是詮釋勞動(dòng)法產(chǎn)生的關(guān)鍵”[5]，按照此種邏輯，養(yǎng)老問題應(yīng)當(dāng)是產(chǎn)業(yè)雇傭勞動(dòng)框架下的問題。
以退休界定老年，老年人不具有法律上的勞動(dòng)行為能力，老年人在法律上被拋出勞動(dòng)法的視野，而納入社會(huì)保障法的框架。正是在此意義上，社會(huì)保障法與勞動(dòng)法密不可分，社會(huì)保障法被認(rèn)為是勞動(dòng)法的補(bǔ)充與延伸。把社會(huì)保障法和勞動(dòng)法對(duì)接的廣義勞動(dòng)制度，顯然不是把退出勞動(dòng)領(lǐng)域的個(gè)體退回家庭，因?yàn)樵谏鐣?huì)保障法和勞動(dòng)法的語境下，一般沒有家庭之思維，勞動(dòng)者作為個(gè)體具有嚴(yán)格而獨(dú)立的法律意義，于是，在邏輯上，退出勞動(dòng)法的勞動(dòng)者成為老年人，而老年人被認(rèn)為其擁有了足夠的積蓄以保障其生存權(quán)益。這里的積蓄在法律上轉(zhuǎn)為私有財(cái)產(chǎn)或者個(gè)人權(quán)益，表現(xiàn)為存款（工資儲(chǔ)蓄）、養(yǎng)老待遇等等。這里我們所思考的問題是，如何實(shí)現(xiàn)了個(gè)人儲(chǔ)蓄向社會(huì)化的養(yǎng)老待遇的轉(zhuǎn)換，其根源何在，其動(dòng)力又何在。
對(duì)養(yǎng)老保障或保險(xiǎn)的制度一般從德國的社會(huì)保險(xiǎn)立法開始追溯，其實(shí)西方不少國家的社會(huì)保險(xiǎn)制度是在十九世紀(jì)晚期和二十世紀(jì)初期發(fā)展起來的，也一般從產(chǎn)業(yè)革命、經(jīng)濟(jì)蕭條、工人運(yùn)動(dòng)、國家干預(yù)思想等等進(jìn)行論證[6].而從個(gè)人儲(chǔ)蓄向社會(huì)化的養(yǎng)老待遇轉(zhuǎn)化的技術(shù)性特征來看，首先或者直接地來源于養(yǎng)老成為社會(huì)問題。作為社會(huì)問題的養(yǎng)老，具有以下特征：
其一，個(gè)人養(yǎng)老責(zé)任。作為社會(huì)經(jīng)濟(jì)細(xì)胞的家庭出現(xiàn)裂化趨勢(shì)，血親之間的代際撫養(yǎng)與扶養(yǎng)開始邊緣化：就撫養(yǎng)而言，社會(huì)化的教育所起的作用越來越明顯；就扶養(yǎng)而言，社會(huì)化的保障所起的作用越來越明顯，這是與個(gè)體作為社會(huì)最基本的經(jīng)濟(jì)細(xì)胞的社會(huì)化塑造聯(lián)系在一起的。而就家庭裂化而言，養(yǎng)老的個(gè)人責(zé)任開始凸顯，為子女積蓄的思想逐漸轉(zhuǎn)化為自己年老積蓄。
其二，工資收入與積累習(xí)慣。就社會(huì)而言，個(gè)體普遍的良好的積累習(xí)慣在一定程度上會(huì)化解養(yǎng)老問題，然而個(gè)體的積累視野或者能力都是有限的。而在農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的背景下，個(gè)體的積累往往以年（作物生長周期）為周期，并持續(xù)個(gè)體之一生，包括老年。在產(chǎn)業(yè)化勞動(dòng)之后，個(gè)體的積蓄意識(shí)被消解，這是因?yàn)樨泿攀杖胫芷诙蹋ń灰仔缘膭趧?dòng)給付意味著貨幣收入的短期性），而隨著以月為單位的工資支付的勞動(dòng)立法規(guī)制，個(gè)體的積累習(xí)慣往往以月為周期，而針對(duì)老年的長遠(yuǎn)積累則可能會(huì)普遍性被忽視，并形成一種社會(huì)習(xí)慣。這種長遠(yuǎn)的積累習(xí)慣不僅與個(gè)人的積累視野有關(guān)，而且在國家消費(fèi)政策或社會(huì)的消費(fèi)刺激下，越發(fā)顯得脆弱。從這種微觀意義上的分析來看，工資收入與積累習(xí)慣使得個(gè)人養(yǎng)老責(zé)任可能演化為普遍性的老年經(jīng)濟(jì)問題。
其三，強(qiáng)制積累理念下的社會(huì)化養(yǎng)老。在個(gè)人養(yǎng)老責(zé)任和工資收入保障的前提下，解決老年經(jīng)濟(jì)問題的出路在于個(gè)人財(cái)產(chǎn)的強(qiáng)制性積累。而強(qiáng)制性積累最為有效的方法即是在工資給付階段由國家或者社會(huì)強(qiáng)制性扣除，并從老年之時(shí)起，定期而持續(xù)長期給付以扣除積累為依據(jù)的一定數(shù)額的貨幣，是為年金制度。[page]
（二）保險(xiǎn)之本質(zhì)——養(yǎng)老保險(xiǎn)之法理反思
何謂保險(xiǎn)，詞義分析為“保障風(fēng)險(xiǎn)”，實(shí)質(zhì)為分散個(gè)別損害，系“保障財(cái)產(chǎn)”，一般解釋為“集中分散的社會(huì)資金，補(bǔ)償因自然災(zāi)害、意外事故或人身傷亡而造成的損失的方法。參加保險(xiǎn)的人或單位，向保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)按期繳納一定數(shù)量的費(fèi)用，保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)對(duì)在保險(xiǎn)責(zé)任范圍內(nèi)所受的損失負(fù)賠償責(zé)任。”[7]故而，保險(xiǎn)在經(jīng)濟(jì)上是一種分散損害的機(jī)制，“一方面，通過分?jǐn)倱p失的方法在各投保人之間建立互助共濟(jì)關(guān)系；另一方面，利用保險(xiǎn)機(jī)制救濟(jì)受投保人的損失，以保障投保人的財(cái)產(chǎn)完滿。”[8]保險(xiǎn)在法律上是一種射幸行為。所謂“射幸”，即“僥幸”，它的本意是碰運(yùn)氣的意思，是指當(dāng)事人一方是否履行義務(wù)有賴于偶然事件的出現(xiàn)的一種合同，這種合同的效果在于訂約時(shí)帶有不確定性[9].
既然保險(xiǎn)之本質(zhì)在于分?jǐn)倱p失與僥幸選擇，保險(xiǎn)作為一個(gè)制度或者行業(yè)確立之后，風(fēng)險(xiǎn)之確認(rèn)與評(píng)估在抽象與個(gè)案兩個(gè)層面呈現(xiàn)相搏之趨勢(shì)。在抽象層面，風(fēng)險(xiǎn)之確認(rèn)與分散資金之聚集有關(guān)；在個(gè)案層面，風(fēng)險(xiǎn)之確認(rèn)與資金之使用有關(guān)，兩者之差額成為保險(xiǎn)制度自有之成本或者保險(xiǎn)業(yè)之利潤及其他。以此看，保險(xiǎn)之發(fā)展，有賴于個(gè)體繳費(fèi)（投保）意愿（能力）的提升和風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生概率的降低，于是精算成為保險(xiǎn)業(yè)之必需。一個(gè)常識(shí)性的判斷是，一個(gè)趨近100％發(fā)生率的風(fēng)險(xiǎn)很難說是保險(xiǎn)意義上的風(fēng)險(xiǎn)。
養(yǎng)老保險(xiǎn)，特別是基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，其作為保險(xiǎn)給付義務(wù)發(fā)生的老年風(fēng)險(xiǎn)是一個(gè)發(fā)生率極高的風(fēng)險(xiǎn)，這注定養(yǎng)老保險(xiǎn)不是在一般保險(xiǎn)原理上展開的，而是在保障原理上展開的。一種按照保險(xiǎn)之模式展開的保障制度必然在保險(xiǎn)機(jī)理上出現(xiàn)障礙，最為核心的資金問題成為掣肘各國養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的普遍問題。朝著風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)思維出發(fā)的制度修改包括提高繳費(fèi)數(shù)額、延長退休年齡，當(dāng)繳費(fèi)數(shù)額提高到一定程度的情況下，聚合的分散資金的抗風(fēng)險(xiǎn)能力便會(huì)提升；延長退休年齡，實(shí)際上是在法律上重新界定老年人，當(dāng)老年之界定提高到一定程度的情況下，老年之發(fā)生率會(huì)遠(yuǎn)離原來極高的發(fā)生率。朝著保障思維出發(fā)的制度修改主要包括提高政府的補(bǔ)貼水平、強(qiáng)調(diào)政府的社會(huì)責(zé)任，然而政府的財(cái)政投入必然帶來政府的財(cái)政緊張，而另一極的思維則可能是政府或者其代理者以長遠(yuǎn)支付為名義而占有大量資金，從保障思維出發(fā)所衍生的問題可能要遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過養(yǎng)老保障或者社會(huì)保障的范疇[10].
這里附帶分析一下現(xiàn)收現(xiàn)付制和積累制的法律意義。在社會(huì)保障學(xué)上，現(xiàn)收現(xiàn)付制和積累制被認(rèn)為是兩種不同的養(yǎng)老保險(xiǎn)基金籌集模式，“現(xiàn)收現(xiàn)付制是一種橫向平衡，由工作的一代贍養(yǎng)退休的一代，以支定收，不存在資金積累，是資金的代際間轉(zhuǎn)移。……完全積累制是一種縱向平衡，每一代人在工作期間繳納一定的費(fèi)用，形成基金，進(jìn)行投資，并依靠積累所得養(yǎng)老，不存在資金的代際間轉(zhuǎn)移。”[11]把這兩種不同的模式界定轉(zhuǎn)化成法律范疇，我們會(huì)發(fā)現(xiàn)這不是一個(gè)簡單的籌資問題，而是不同的權(quán)益分析框架，似乎代際思維和同代思維所涉及的法律主體有很大差異。其實(shí)不然，這是因?yàn)樽鳛閮煞N模式在抽象意義上可以區(qū)分，而在具體情況下則很難區(qū)分，其制度設(shè)計(jì)的差異可能在于前者“以支定收”和后者“以收定支”。然而如何確定“支出水平”？對(duì)不確定事項(xiàng)（壽命），又如何以固定之積累去明確固定之支出？從法律的權(quán)益框架來分析，現(xiàn)收現(xiàn)付制的描述沒有涉及到最初的受益人的資格取得問題，積累制的描述過分強(qiáng)調(diào)了自我積累的邏輯陷入強(qiáng)制性儲(chǔ)蓄之實(shí)質(zhì)。按照保險(xiǎn)制度的自然邏輯和養(yǎng)老之長遠(yuǎn)性，養(yǎng)老保險(xiǎn)必然有大量的資金積累，以收定支或以支定收并不是養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的實(shí)質(zhì)，而是個(gè)人養(yǎng)老責(zé)任和社會(huì)化養(yǎng)老責(zé)任的界限，這種界限又回歸到保險(xiǎn)理念和保障（救濟(jì)）理念的膠合問題，并具體化為政府與個(gè)人的界限問題。
（三）政府與個(gè)人的界限
養(yǎng)老是個(gè)人責(zé)任，個(gè)人有義務(wù)籌劃自己的老年，為自己的老年積蓄；同時(shí)，養(yǎng)老又是社會(huì)問題，失控的個(gè)人責(zé)任可能惡化政府的救濟(jì)負(fù)擔(dān)，并帶來一系列的社會(huì)連鎖問題，因而養(yǎng)老成為政府介入的個(gè)人事務(wù)。然而，政府介入個(gè)人事務(wù)從來都面臨著兩難困境，就老年保障而言，可有社會(huì)救濟(jì)、社會(huì)福利和社會(huì)保險(xiǎn)，在此三種政府介入方式嚴(yán)格區(qū)分的情況下，社會(huì)保險(xiǎn)則為“職業(yè)性的入息維持計(jì)劃，社會(huì)保險(xiǎn)計(jì)劃通常屬強(qiáng)制性，即所有雇主都需要參加，其財(cái)政來源不是直接來自公共開支，而主要來自雇員及雇主的保險(xiǎn)金供款。”[12]這種理想狀態(tài)的社會(huì)保險(xiǎn)不涉及公共財(cái)政，也不涉及政府的救濟(jì)責(zé)任或者福利責(zé)任，可以產(chǎn)生一定的資源再分配效應(yīng)，具有其制度和法律上的合理性。然而各國具體推行的社會(huì)保險(xiǎn)計(jì)劃中政府多不是一個(gè)簡單的養(yǎng)老保險(xiǎn)計(jì)劃的實(shí)施者和強(qiáng)制者，而是對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的管理和支付能力承擔(dān)了公共財(cái)政責(zé)任。
政府在多大程度上承擔(dān)社會(huì)化的養(yǎng)老責(zé)任往往因?yàn)檎槿肽芰驂毫Φ淖冞w而不同。在經(jīng)濟(jì)上升階段，政府的財(cái)政能力持續(xù)增長，在各種社會(huì)福利思想的推動(dòng)下，政府干預(yù)獲得正當(dāng)性，養(yǎng)老保險(xiǎn)的支出水平也會(huì)提高；然而當(dāng)政府的財(cái)政支付能力難以為繼時(shí)，政府就開始考慮削減其已經(jīng)承諾的社會(huì)化的養(yǎng)老責(zé)任，并把養(yǎng)老責(zé)任推向個(gè)人責(zé)任。由此看，政府的進(jìn)取與福利國家的建設(shè)有關(guān)，而政府的退卻又由福利國家開始卸責(zé)引起，“政府部門不具有維持福利國家所需要的可持續(xù)財(cái)政能力，將這些職責(zé)推卸給私人部門，或者降低其所承擔(dān)職責(zé)的真實(shí)價(jià)值……采取同樣或者類似的方式，世界各國明顯地削減社會(huì)保障給付。在英國，這表現(xiàn)為政府提供的養(yǎng)老金由工資關(guān)聯(lián)向生活成本支付轉(zhuǎn)變。”[13]然而，個(gè)人養(yǎng)老保險(xiǎn)的長期性和經(jīng)濟(jì)波動(dòng)的相對(duì)短期性使得政府對(duì)具體的養(yǎng)老權(quán)益呈現(xiàn)波動(dòng)性，并在法律上有實(shí)質(zhì)性的違約。
故而，從政府與個(gè)人界限的角度來看，養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的法理沉淀和技術(shù)塑造在于保險(xiǎn)法理的張揚(yáng)，在于去政府財(cái)政責(zé)任化。至少，在政府不承擔(dān)積極的財(cái)政責(zé)任的情況下，不會(huì)出現(xiàn)嚴(yán)重的政府推卸責(zé)任之情形。這也意味著養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的法理塑造將遠(yuǎn)離社會(huì)福利思想，其解釋路徑則可以從自己責(zé)任出發(fā)。自己對(duì)自己的養(yǎng)老負(fù)責(zé)，又因?yàn)榻?jīng)濟(jì)、物價(jià)、消費(fèi)等等社會(huì)因素以及心理、視野等等個(gè)人因素的影響使得自己很難通過個(gè)別儲(chǔ)蓄來應(yīng)對(duì)個(gè)人之年老，而養(yǎng)老保險(xiǎn)則通過社會(huì)化的途徑把個(gè)體的養(yǎng)老責(zé)任通過保險(xiǎn)機(jī)制加以落實(shí)。[page]
此時(shí)，如此界定的養(yǎng)老保險(xiǎn)仍然區(qū)分基本養(yǎng)老保險(xiǎn)（社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)）和補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)（企業(yè)年金、一般商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)），基本養(yǎng)老保險(xiǎn)作為社會(huì)保險(xiǎn)的重要組成部分仍然有其強(qiáng)制性、保障性。如此界定的養(yǎng)老保險(xiǎn)必然是低水平、廣覆蓋的，這是由其內(nèi)容限窄所決定的，此時(shí)的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)與其他社會(huì)化的老年保障（老年救濟(jì)、老年福利）區(qū)分開。只有如此，才能使得養(yǎng)老保險(xiǎn)成為穩(wěn)定的法律制度，并獲得長久的生命力?；诖朔N觀點(diǎn)，筆者對(duì)我國養(yǎng)老保險(xiǎn)立法的若干疑難問題進(jìn)行梳理和分析。
（四）養(yǎng)老保險(xiǎn)的制度與法
一般情況下，我們不去區(qū)分制度與法律的差異，特別是當(dāng)問題涉及面很廣并延伸出其他已經(jīng)專業(yè)化的問題的時(shí)候，相關(guān)立法就比較復(fù)雜，并在分工的意義上使制度設(shè)計(jì)分割入不同的專業(yè)領(lǐng)域，立法或者制度設(shè)計(jì)變得不是法律專業(yè)的獨(dú)有問題。養(yǎng)老保險(xiǎn)的立法就是此種情況，所以在養(yǎng)老保險(xiǎn)的模式選擇上，更多的是社會(huì)保障專業(yè)的課題，而法學(xué)之論述者較少，也難以深入。筆者感覺，在社會(huì)日趨復(fù)雜和分化的前提下，學(xué)科或?qū)I(yè)的交融不可避免，但是，學(xué)科或?qū)I(yè)的自有邏輯仍然是存在的，就法學(xué)而言，不應(yīng)當(dāng)奢求所有的法律問題都在法學(xué)的范疇內(nèi)找到答案，但是，既然是法律問題就應(yīng)當(dāng)在法學(xué)的范疇內(nèi)獲得其解釋和自洽，否則就容易陷入“所有的法律問題，研究深入就不是法律問題”[14]之窠臼。然而，在科學(xué)研究中，法學(xué)與其他學(xué)科的分工與合作遠(yuǎn)遠(yuǎn)不是這里可以觸及的，在這里，筆者只是感覺，不能以簡單的“制度”與“法”來區(qū)分養(yǎng)老保險(xiǎn)學(xué)與養(yǎng)老保險(xiǎn)法的界限，我們所需要的是，來自不同學(xué)科的整體視角并獲得其獨(dú)有的審視與關(guān)懷。
在養(yǎng)老保險(xiǎn)立法缺失的情況下，養(yǎng)老保險(xiǎn)的實(shí)證雖然在逐步制度化，卻仍然是政策性的運(yùn)行，這使得養(yǎng)老保險(xiǎn)的法學(xué)規(guī)范性研究無從展開，也使得養(yǎng)老保險(xiǎn)法的研究群體尚未壯大，進(jìn)一步使得養(yǎng)老保險(xiǎn)立法的法學(xué)研究者比較少。這個(gè)邏輯似乎是不周延的，似乎是從結(jié)果向源起的推理，卻反映了我國養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的起步并沒有納入法律的框架，其法理自洽性無從談起，其法律化運(yùn)行難以保障，而以此為基礎(chǔ)的實(shí)踐積累步入基本法的視野的時(shí)候，其法學(xué)之批判則尤為必要，盡管批判的聲音可能要低于歡呼的聲音。
二、基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的覆蓋范圍——基本養(yǎng)老保險(xiǎn)法定型之疑難
在《社會(huì)保險(xiǎn)法》（草案）中已經(jīng)確立社會(huì)保險(xiǎn)制度堅(jiān)持廣覆蓋、保基本、多層次、可持續(xù)的方針，并明確社會(huì)保險(xiǎn)水平應(yīng)當(dāng)與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平相適應(yīng)[15].就此立法原則展開，我們可以認(rèn)為，我國的社會(huì)保險(xiǎn)把覆蓋范圍作為重要的立法目標(biāo)。在養(yǎng)老保險(xiǎn)領(lǐng)域，應(yīng)當(dāng)說任何人都涉及養(yǎng)老問題，而目前的養(yǎng)老保險(xiǎn)以企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)為主而制度化，在養(yǎng)老保險(xiǎn)政策和法領(lǐng)域，國務(wù)院發(fā)布的文件有《國務(wù)院關(guān)于企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的決定》（國發(fā)〔1991〕33號(hào)）、《國務(wù)院關(guān)于深化企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的通知》（國發(fā)〔1995〕6號(hào)）、《國務(wù)院關(guān)于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的決定》（國發(fā)〔1997〕26號(hào)）、《國務(wù)院關(guān)于完善企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的決定》（國發(fā)〔2005〕38號(hào)）等等，均是圍繞“企業(yè)職工”而展開的，在部門規(guī)章層面上的文件倒有一個(gè)不直接涉及企業(yè)職工的養(yǎng)老保險(xiǎn)文件，即《勞動(dòng)和社會(huì)保障部、民政部、審計(jì)署關(guān)于做好農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)和被征地農(nóng)民社會(huì)保障工作有關(guān)問題的通知》（勞社部發(fā)〔2007〕31號(hào)）。于是以廣覆蓋為目的、以從業(yè)方式不同而區(qū)別考慮成為基本養(yǎng)老保險(xiǎn)所不可能逾越的思維，進(jìn)而有關(guān)農(nóng)民工、被征地農(nóng)民、農(nóng)民以及事業(yè)單位工作人員、公務(wù)員等等基本養(yǎng)老保險(xiǎn)問題在企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)的框架下或框架外均成為單獨(dú)思考的問題，而每一個(gè)問題的思考結(jié)果都回歸這樣一個(gè)問題：即基本養(yǎng)老保險(xiǎn)法是否是全民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)法？基本養(yǎng)老保險(xiǎn)立法是否區(qū)分不同的從業(yè)方式（受雇于私人、還是任用于公職、還是自由職業(yè)或者自雇者等等），而是否區(qū)分的結(jié)果是造成養(yǎng)老保險(xiǎn)的分散立法，還是統(tǒng)一立法中的區(qū)別對(duì)待？這些問題均是養(yǎng)老保險(xiǎn)立法的疑難問題。
（一）農(nóng)民工的養(yǎng)老保險(xiǎn)
1.農(nóng)民工與養(yǎng)老保險(xiǎn)
何謂“農(nóng)民工”，以邏輯分析，其可定性為農(nóng)民，也可定性為工人，折中的情況下實(shí)際就是第三群體。在學(xué)術(shù)上對(duì)“農(nóng)民工”也是有不同認(rèn)識(shí)的，在嚴(yán)格區(qū)分農(nóng)民與工人的背景下，可以否認(rèn)這個(gè)詞匯的妥當(dāng)性，從而有觀點(diǎn)認(rèn)為不宜在制度上使用“農(nóng)民工”的概念，特別是不宜在法律制度上使用“農(nóng)民工”的概念，否則容易固化歧視。那么在基本養(yǎng)老保險(xiǎn)法中，農(nóng)民工是農(nóng)民呢，還是工人呢？由于基本養(yǎng)老保險(xiǎn)法以企業(yè)職工為核心而展開，其法理基礎(chǔ)與勞動(dòng)法理密切相關(guān)，這里介紹勞動(dòng)法學(xué)者對(duì)農(nóng)民工的反思。“嚴(yán)格地講，中國農(nóng)民工并不是"無產(chǎn)者"，也就是說，這一群體不屬于職業(yè)性勞工，他們是"可進(jìn)可退"的勞動(dòng)者，可進(jìn)意味著他們可以進(jìn)城務(wù)工，與用人單位形成勞動(dòng)合同關(guān)系；可退意味著他們沒有喪失農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料，可以回鄉(xiāng)務(wù)農(nóng)。……農(nóng)民工因其亦工亦農(nóng)的特征，身份上屬于農(nóng)民，職業(yè)勞動(dòng)屬于工人勞動(dòng)，使得這些勞動(dòng)者在適用勞動(dòng)法及相關(guān)法律時(shí)多有不便。”[16]正是因此，農(nóng)民工的養(yǎng)老保險(xiǎn)在理想和現(xiàn)實(shí)之間出現(xiàn)了較大差異，這種差異有法律起草與現(xiàn)實(shí)制度之間的差異，也有實(shí)踐目標(biāo)與實(shí)踐狀況之間的差異。
《社會(huì)保險(xiǎn)法》（草案）第89條明確規(guī)定“進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)村居民按照本法規(guī)定參加社會(huì)保險(xiǎn)”。這里立法選擇把“農(nóng)民工”界定為“工人”，對(duì)農(nóng)民工與城市工人在養(yǎng)老保險(xiǎn)制度上同等對(duì)待，一概以“職工”處理。問題在于，從此法律起草內(nèi)容出發(fā)，如何看待實(shí)踐中的“綜合社會(huì)保險(xiǎn)”，進(jìn)而涉及到如何理解社會(huì)保險(xiǎn)多層次的原則。基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、基本醫(yī)療保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)和生育保險(xiǎn)構(gòu)成了一個(gè)多層次的社會(huì)保險(xiǎn)體系，但是以基本養(yǎng)老保險(xiǎn)和基本醫(yī)療保險(xiǎn)為主的社會(huì)保險(xiǎn)往往是以戶籍為基礎(chǔ)的[17]，而對(duì)于漂移中的公民，特別是農(nóng)民工，在一些地方的實(shí)踐中建立了綜合社會(huì)保險(xiǎn)制度。綜合社會(huì)保險(xiǎn)制度是與現(xiàn)在“五險(xiǎn)”相并行的，理論上不會(huì)有人同時(shí)參加基本社會(huì)保險(xiǎn)和綜合社會(huì)保險(xiǎn)。這意味著，農(nóng)民工的綜合社會(huì)保險(xiǎn)是其基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的替代機(jī)制，換句話說，實(shí)踐的一些做法是，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)排斥了農(nóng)民工，沒有把農(nóng)民工納入基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的制度內(nèi)。[page]
另外，在《社會(huì)保險(xiǎn)法》草案中找不到“綜合社會(huì)保險(xiǎn)”的蹤影，但是，草案確立了城鎮(zhèn)居民和農(nóng)村居民分開建立基本社會(huì)保險(xiǎn)的制度。城鎮(zhèn)居民有城鎮(zhèn)居民的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度、基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度，農(nóng)村居民有農(nóng)村居民的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度、基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度。應(yīng)當(dāng)說，城鄉(xiāng)分立的二元養(yǎng)老保險(xiǎn)體系是農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)問題的深層次緣由。一般而言，不應(yīng)當(dāng)對(duì)農(nóng)民工有制度歧視，統(tǒng)一的基本社會(huì)保險(xiǎn)制度是社會(huì)公平的自然追求。但是，二元的基本社會(huì)保險(xiǎn)制度已經(jīng)在草案中確定，而且也與我國的社會(huì)結(jié)構(gòu)有很大的聯(lián)系，在此基礎(chǔ)上，再針對(duì)農(nóng)民工建立單獨(dú)的社會(huì)保險(xiǎn)制度的好處在于圍繞農(nóng)民工來設(shè)計(jì)制度，在制度設(shè)計(jì)上具有很好的可操作性；其弊端是可能固化農(nóng)民工群體，使其處在城市和農(nóng)村之間，更難找到其社會(huì)位置，從這個(gè)意義上講，又不宜有針對(duì)農(nóng)民工的社會(huì)保險(xiǎn)。
于是，在現(xiàn)在的養(yǎng)老保險(xiǎn)立法背景下，農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)立法的關(guān)鍵是探析城鄉(xiāng)分立的養(yǎng)老保險(xiǎn)體制下的對(duì)接機(jī)制，這是我國養(yǎng)老保險(xiǎn)立法的理論和實(shí)務(wù)均所關(guān)心的問題。一般地，在法學(xué)理論上往往忽略這個(gè)問題，因?yàn)樵诜▽W(xué)理論上對(duì)“農(nóng)民工”進(jìn)行定性之后即可歸類處理，在農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度缺失的情況下，農(nóng)民工在法律上又被界定為勞動(dòng)者，故而農(nóng)民工作為企業(yè)職工參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)在法學(xué)理論上是沒有多少疑問的；然而，在實(shí)務(wù)中農(nóng)民工的養(yǎng)老保險(xiǎn)的對(duì)接機(jī)制就顯得較為突出，這是因?yàn)椋F(xiàn)今以城鎮(zhèn)職工為基礎(chǔ)的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度以勞動(dòng)者的長期穩(wěn)定就業(yè)為基礎(chǔ)，唯有長期固定于特定用人單位的職工才能很好地嵌入養(yǎng)老保險(xiǎn)制度中，否則即便不是農(nóng)民工，其養(yǎng)老保險(xiǎn)的繳費(fèi)連續(xù)性以及養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇都會(huì)遇到很大的障礙。因而，在實(shí)務(wù)中農(nóng)民工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度設(shè)計(jì)的特殊背景使我們必須考慮農(nóng)民工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度尋找對(duì)接機(jī)制之可能性，這些特殊背景包括但可能不限于如下幾種考慮：
其一，農(nóng)民本身基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的缺失。農(nóng)民工從農(nóng)村走出來，其原本沒有基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的保障，這在我國大部分的農(nóng)村地區(qū)是很普遍的。這意味著農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工之情形下所面臨的不是兩種養(yǎng)老保險(xiǎn)法律制度之間的銜接，而是無和有之間的對(duì)接，即農(nóng)民工是被直接納入一般的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)體制，還是納入一種過渡性的養(yǎng)老保險(xiǎn)體制，而這種過渡性的養(yǎng)老保險(xiǎn)體制是否能夠有效而妥當(dāng)?shù)貙?shí)現(xiàn)農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)從無到有的對(duì)接。
其二，職工本身的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的封閉。我國的企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度在上世紀(jì)50年代初期建立，以后在1958年和1979年兩次作了修改[18].在改革開放逐步深入的情況下，國務(wù)院關(guān)于養(yǎng)老保險(xiǎn)的文件也多是針對(duì)企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)的。這注定了基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的改革一直在政策上推動(dòng)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的覆蓋范圍，而在制度上和實(shí)務(wù)中卻進(jìn)展緩慢。1991年《國務(wù)院關(guān)于企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的決定》（國發(fā)〔1991〕33號(hào)）提出，“實(shí)行省級(jí)統(tǒng)籌后，原有固定職工和勞動(dòng)合同制職工的養(yǎng)老保險(xiǎn)基金要逐步按統(tǒng)一比例提取，合并調(diào)劑使用。”并規(guī)定，“本決定適用于全民所有制企業(yè)。城鎮(zhèn)集體所有制企業(yè)可以參照?qǐng)?zhí)行；對(duì)外商投資企業(yè)中方職工、城鎮(zhèn)私營企業(yè)職工和個(gè)體勞動(dòng)者，也要逐步建立養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。”1995年《國務(wù)院關(guān)于深化企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的通知》（國發(fā)〔1995〕6號(hào)）則進(jìn)一步指出企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的目標(biāo)，“基本養(yǎng)老保險(xiǎn)應(yīng)逐步做到對(duì)各類企業(yè)和勞動(dòng)者統(tǒng)一制度、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一管理和統(tǒng)一調(diào)劑使用基金。”而從1997年《國務(wù)院關(guān)于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的決定》（國發(fā)〔1997〕26號(hào)）和2005年《國務(wù)院關(guān)于完善企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的決定》（國發(fā)〔2005〕38號(hào)）之名稱也可看到圍繞企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的制度構(gòu)建日趨成熟，從其內(nèi)容看，“城鎮(zhèn)各類企業(yè)職工、個(gè)體工商戶和靈活就業(yè)人員都要參加企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)。當(dāng)前及今后一個(gè)時(shí)期，要以非公有制企業(yè)、城鎮(zhèn)個(gè)體工商戶和靈活就業(yè)人員參保工作為重點(diǎn)，擴(kuò)大基本養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋范圍。”應(yīng)當(dāng)說，以國有企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)為基礎(chǔ)而逐步建立和完善的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度是以企業(yè)職工為核心的，從用人單位和勞動(dòng)者共同繳費(fèi)來看，在雇主不穩(wěn)定或者雇主不是勞動(dòng)法塑造的用人單位的情況下，受雇者并不能很好地納入基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的范疇。
其三，農(nóng)民工是否形成一個(gè)穩(wěn)定的群體，并長期存在？鄭功成對(duì)農(nóng)民工如此開題，“農(nóng)民工是中國改革開放后伴隨著工業(yè)化、城市化進(jìn)程而出現(xiàn)并不斷壯大的一個(gè)特殊社會(huì)群體，這一特殊群體作為聯(lián)結(jié)城鄉(xiāng)的紐帶，客觀上構(gòu)成了中國工業(yè)化、城市化與現(xiàn)代化進(jìn)城中的關(guān)鍵因素，其所面臨的問題亦是現(xiàn)階段乃至未來相當(dāng)一段時(shí)期內(nèi)國家必須妥善應(yīng)對(duì)的挑戰(zhàn)。”[19]這樣的綜述跟我國改革開放的緩慢性有關(guān)，其背后是我國城市化的緩慢進(jìn)程。也許，跟西方很多國家的城市化相比，我國的城市化進(jìn)程可能要慢很多，農(nóng)村人口的比重遞減也會(huì)比較緩慢，進(jìn)而農(nóng)民工群體在我國當(dāng)前的改革背景下有其穩(wěn)定性，一個(gè)明顯的特征是農(nóng)民工的代際理論[20]，這意味著第一代農(nóng)民工的確存在一個(gè)農(nóng)民或者工人的角色選擇問題，而第二代農(nóng)民工則與農(nóng)村沒有了心理上的聯(lián)系，但是制度上的聯(lián)系卻仍然保留了下來，依此推理，只要有關(guān)農(nóng)民工的制度存在，第三代農(nóng)民工也會(huì)被提出來。應(yīng)當(dāng)說，農(nóng)民工是否是一個(gè)穩(wěn)定群體與我國的城市化政策選擇有關(guān)，與相關(guān)的諸如戶籍、勞動(dòng)、人事以及教育等等方面的立法有關(guān)。但是，筆者一個(gè)基本的感知是，我國的城市化進(jìn)程可能要比較長一些，以此為基點(diǎn)，我國的農(nóng)民工群體可能會(huì)較為穩(wěn)定地存在，并在理論化之后成為這樣一些人的代名詞：與其身份相關(guān)的諸多法律地位被預(yù)置在一個(gè)特定的地域，而其具體學(xué)習(xí)、工作和生活而產(chǎn)生的諸多法律關(guān)系本來與其身份有著密切的關(guān)系卻被割裂處理。于是，農(nóng)民工之概念在法律上可能會(huì)更多與“外來工”、“遷徙工”等聯(lián)系在一起，并可以互相置換。
2.農(nóng)民工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的對(duì)接機(jī)制
養(yǎng)老保險(xiǎn)橫跨就業(yè)和老年，且把兩個(gè)時(shí)期緊密地聯(lián)系在一起，其長期性意味著其制度化以穩(wěn)定性就業(yè)為基礎(chǔ)，養(yǎng)老保險(xiǎn)制度不僅反靈活就業(yè)，而且在根本上與勞動(dòng)力的頻繁流動(dòng)格格不入。特別是在我國目前基本養(yǎng)老保險(xiǎn)省級(jí)統(tǒng)籌的背景下，養(yǎng)老保險(xiǎn)更具有固化勞動(dòng)力和阻隔勞動(dòng)力流動(dòng)的作用。在邏輯上，外來工的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)可有三種制度選擇：一種是平等待遇，不在具體制度上設(shè)置外來工和本地工的差異制度；一種是準(zhǔn)平等待遇，把外來工納入本地工的制度框架內(nèi)，但是在具體的制度設(shè)計(jì)上做一些差別處理；再一種是區(qū)別待遇，為外來工設(shè)計(jì)專門的制度。應(yīng)當(dāng)說，此三種選擇在外來工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的摸索中都有體現(xiàn)[21].回到如上關(guān)于農(nóng)民工的分析可知，地方關(guān)于外來工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)模式的探索主要是針對(duì)農(nóng)民工而言的。特別是在基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度統(tǒng)籌層次逐步提高、養(yǎng)老保險(xiǎn)的轉(zhuǎn)移接續(xù)制度逐步建立的情況下，城鎮(zhèn)職工的流動(dòng)所帶來的不同基本養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)體之間的對(duì)接可能會(huì)成為次要的問題，特別是城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的具體制度在全國內(nèi)統(tǒng)一的情況下，不同養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)體之間的對(duì)接會(huì)顯得極為簡易。[page]
然而農(nóng)民工的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)則可能需要一個(gè)對(duì)接機(jī)制，這是因?yàn)椋浩湟唬僭O(shè)農(nóng)民工在農(nóng)民的身份下有農(nóng)村基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，那么農(nóng)村基本養(yǎng)老保險(xiǎn)與城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)之間的對(duì)接則需要特殊的制度處理，這是建立在農(nóng)村基本養(yǎng)老保險(xiǎn)與城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)有巨大差異的假設(shè)下的；其二，假設(shè)農(nóng)民工要面臨農(nóng)民與工人的一個(gè)角色選擇，并且相當(dāng)比例的農(nóng)民工最終選擇農(nóng)民之角色，那么農(nóng)民工作為外來工的就業(yè)就具有很大的不穩(wěn)定性，這與基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的設(shè)計(jì)有很大出入，如果簡單地把農(nóng)民工納入到當(dāng)?shù)鼗攫B(yǎng)老保險(xiǎn)制度中也會(huì)出現(xiàn)諸多運(yùn)行不暢的地方；其三，考慮到農(nóng)民工角色選擇之后所存在的融入城鎮(zhèn)或無法回歸農(nóng)村，就有必要考慮把外來工納入到當(dāng)?shù)鼗攫B(yǎng)老保險(xiǎn)制度內(nèi)?；谶@樣的考慮，我們認(rèn)為簡單的平等待遇或制度上的區(qū)別待遇都不盡合理，而一種準(zhǔn)平等的待遇則更要合適一些，即建立一種對(duì)接機(jī)制。農(nóng)民工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的對(duì)接機(jī)制是建立在弱城市化進(jìn)程基礎(chǔ)上的，其實(shí)施的好壞要看具體制度對(duì)用人單位和勞動(dòng)者之間的權(quán)益安排。應(yīng)當(dāng)說，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度是反退保、反不穩(wěn)定投保的，而農(nóng)民工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的對(duì)接機(jī)制就應(yīng)當(dāng)對(duì)不穩(wěn)定投保做出合適的制度安排。
然而如上關(guān)于農(nóng)民工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的對(duì)接機(jī)制的思考多是在制度與實(shí)質(zhì)合理性上的考慮，而從法學(xué)視角考慮，其首要的難題仍然是對(duì)任何對(duì)接機(jī)制的顛覆性反思，即在基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度覆蓋面逐步擴(kuò)大的背景下，差別性的待遇都會(huì)歸結(jié)為歧視性的制度，無論這種制度是否在現(xiàn)實(shí)中受到了歡迎。筆者認(rèn)為，在農(nóng)村基本養(yǎng)老保險(xiǎn)缺失的背景下，建立農(nóng)民工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的對(duì)接機(jī)制實(shí)為妥當(dāng)；然而，在存在農(nóng)村基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的背景下，是否建立農(nóng)民工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的對(duì)接機(jī)制就需要具體看城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)和農(nóng)村基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的融洽性了。
3.農(nóng)民工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)之特殊制度
通過如上的分析，我們認(rèn)為，在我國農(nóng)村基本養(yǎng)老保險(xiǎn)缺失的情況下，應(yīng)當(dāng)考慮農(nóng)民工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的對(duì)接機(jī)制，這是一種從無保險(xiǎn)到有保險(xiǎn)之間的一種過渡性的制度安排。從這種過渡性的制度探索中，《北京市農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)暫行辦法》（京勞社養(yǎng)發(fā)〔2001〕125號(hào)）可資借鑒。根據(jù)《北京市農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)暫行辦法》的規(guī)定，養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)由用人單位和農(nóng)民工共同繳納。用人單位以上一年本市職工月最低工資標(biāo)準(zhǔn)的19％，按招用的農(nóng)民工人數(shù)按月繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)。農(nóng)民工本人以上一年本市職工月最低工資標(biāo)準(zhǔn)為基數(shù)，2001年按7％的比例繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)，其個(gè)人繳費(fèi)由用人單位在發(fā)放工資時(shí)代為扣繳。個(gè)人繳費(fèi)的比例，今后隨著企業(yè)職工繳費(fèi)比例進(jìn)行統(tǒng)一調(diào)整，最終達(dá)到8％。社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)為農(nóng)民工按繳費(fèi)工資基數(shù)的11％建立養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶。農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇的基本養(yǎng)老金暫按享受一次性養(yǎng)老待遇處理。應(yīng)當(dāng)說，按照基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的制度框架設(shè)計(jì)農(nóng)民工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)屬于準(zhǔn)平等待遇之努力，然而，卻正如鄭功成所評(píng)價(jià)的，“"北京模式"的不足之處是企業(yè)為農(nóng)民工繳納的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)基數(shù)為本市戶籍城鎮(zhèn)企業(yè)職工繳納的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)基數(shù)缺乏有機(jī)聯(lián)系，而農(nóng)民工與本市戶籍城鎮(zhèn)企業(yè)退休人員計(jì)發(fā)基本養(yǎng)老金的辦法又不同，從而不利于將來?xiàng)l件成熟時(shí)兩者的"對(duì)接"，使農(nóng)民工與當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)戶籍企業(yè)職工按同一模式參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)。”[22]從對(duì)接機(jī)制與農(nóng)民工兩方面考慮，我們認(rèn)為農(nóng)民工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)應(yīng)當(dāng)有如下特殊制度：
其一，繳費(fèi)基數(shù)的簡化制度。以月最低工資為基數(shù)來確定農(nóng)民工和用人單位的繳費(fèi)基數(shù)可能主要考慮的是簡化和便宜，其實(shí)，養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)基數(shù)采取上下限制度并不是因特殊主體而起，概因其制度性質(zhì)使然。從另一方面講，農(nóng)民工工資在普遍較低的情況下，也面臨難以統(tǒng)計(jì)之可能，以參照其他標(biāo)準(zhǔn)的簡化做法在執(zhí)行上較為便宜。我們認(rèn)為，農(nóng)民工的繳費(fèi)基數(shù)可以與城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)基數(shù)的下限為同一標(biāo)準(zhǔn)，這既避免了實(shí)質(zhì)歧視，也具有很強(qiáng)的可操作性。這時(shí)候的問題可能是，城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)基數(shù)的下限是否仍然會(huì)對(duì)繳費(fèi)兩方造成負(fù)擔(dān)呢？我們認(rèn)為，與農(nóng)民工實(shí)際工資無關(guān)的繳費(fèi)基數(shù)必然會(huì)反映到雙方就工資的協(xié)商之中，特別是在用人單位代扣的情況下，養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)的積極義務(wù)主要由用人單位承擔(dān)，而用人單位的負(fù)擔(dān)又通過工資協(xié)商在其與農(nóng)民工之間達(dá)成新的合意。在繳費(fèi)基數(shù)下限與月最低工資差距較大的情況下，實(shí)質(zhì)性的影響可能是變相提高了農(nóng)民工的最低月工資。
其二，制度化的退保制度?；攫B(yǎng)老保險(xiǎn)的強(qiáng)制性決定了其反退保之原則，而由于農(nóng)民工就業(yè)之不穩(wěn)定性，制度化的退保制度實(shí)為必要。問題的關(guān)鍵是農(nóng)民工因法定事由退保所領(lǐng)取的權(quán)益具體為何，這里的可能對(duì)象是農(nóng)民工繳費(fèi)額、農(nóng)民工個(gè)人賬戶或統(tǒng)籌賬戶。這里涉及到農(nóng)民工短期就業(yè)后退保的制度性質(zhì)。既然允許退保，已經(jīng)顛覆其基本養(yǎng)老保險(xiǎn)之屬性，用人單位所繳納之部分也喪失社會(huì)互濟(jì)之性質(zhì)，留于統(tǒng)籌賬戶有所不妥，然而退還用人單位則勢(shì)必對(duì)制度運(yùn)行造成極壞之影響?？紤]到規(guī)范退保制度的基礎(chǔ)是在保險(xiǎn)制度的形式下塑造了強(qiáng)制性的農(nóng)民工儲(chǔ)蓄制度，我們認(rèn)為，制度化的退保制度應(yīng)當(dāng)設(shè)計(jì)為農(nóng)民工的一次性類養(yǎng)老金制度，允許農(nóng)民工在支取個(gè)人賬戶金額的同時(shí)按一定比例領(lǐng)取統(tǒng)籌賬戶之金額，并以達(dá)到用人單位和勞動(dòng)者所繳納基本養(yǎng)老保險(xiǎn)之金額為原則。
其三，法律上平等的待遇制度。在農(nóng)民工的繳費(fèi)年限達(dá)到基本養(yǎng)老保險(xiǎn)之年限，且農(nóng)民工達(dá)到法定退休之年齡或者符合退休之情形時(shí)，農(nóng)民工應(yīng)當(dāng)視為城鎮(zhèn)職工享受基本養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇。我們認(rèn)為，如果農(nóng)民工符合了基本養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇之條件充分說明了其已經(jīng)完成了從農(nóng)民到勞工的轉(zhuǎn)換，若仍然采一次性養(yǎng)老金待遇則顯然不妥。而從最近的《社會(huì)保險(xiǎn)法》（草案）的內(nèi)容來看，其對(duì)農(nóng)民工的認(rèn)識(shí)可能要超越本文之觀點(diǎn)，而直接把農(nóng)民工視為城鎮(zhèn)勞動(dòng)者而跨越了對(duì)接機(jī)制之考慮，從這個(gè)角度來講，法律上平等的待遇制度應(yīng)當(dāng)是最基本的共識(shí)。
其四，如何考慮繳費(fèi)年限對(duì)各方面制度的影響。應(yīng)當(dāng)說法律上平等的待遇對(duì)農(nóng)民工之城市化有一定的推進(jìn)作用，然而本文制度化的退保制度的設(shè)計(jì)連同標(biāo)準(zhǔn)化的繳費(fèi)基數(shù)制度則可能促進(jìn)農(nóng)民工的短視并會(huì)進(jìn)而損害基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的普及性建設(shè)。我們認(rèn)為，繳費(fèi)年限之不同而復(fù)雜化繳費(fèi)基數(shù)制度和退保制度并不一定能夠收到預(yù)定的目的，而在容忍農(nóng)民工退保意愿的情況下，我們應(yīng)當(dāng)看到，這樣的制度設(shè)計(jì)把農(nóng)民工的思維與用人單位的思維割裂開，用人單位可以簡單地把相關(guān)繳費(fèi)看做使用農(nóng)民工的成本，視為工資支出；農(nóng)民工可以視相關(guān)繳費(fèi)為個(gè)人儲(chǔ)蓄，且隨著此種儲(chǔ)蓄的積累，其轉(zhuǎn)為基本養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇的可能性越大，且由于此種待遇本是最低水平之待遇，在農(nóng)民工養(yǎng)老意識(shí)覺醒的情況下，其對(duì)這份養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇應(yīng)當(dāng)日趨珍惜與在意。[page]
（二）被征地農(nóng)民的養(yǎng)老保險(xiǎn)
如果說農(nóng)民工以勞動(dòng)力參與了城市化進(jìn)程，那么被征地農(nóng)民則以土地參與了城市化進(jìn)程，稍微精確一點(diǎn)兒應(yīng)當(dāng)是去農(nóng)村化進(jìn)程。特別是通過土地?fù)Q保障之實(shí)踐把被征地農(nóng)民養(yǎng)老保障制度簡稱為“土保”[23]，的確是一種形象的簡稱，也道出了被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)的特殊之處，即土地與農(nóng)民生存權(quán)益之關(guān)系。以土地制度和農(nóng)民生存權(quán)益之視角來審視這一特殊群體的養(yǎng)老保險(xiǎn)需要解決這樣一個(gè)問題，即農(nóng)民在多大程度上與土地聯(lián)系在一起？在承認(rèn)農(nóng)民與土地的聯(lián)系的基礎(chǔ)上如何去量化農(nóng)民的相關(guān)權(quán)益？
1.土地制度與農(nóng)民生存權(quán)益
回溯我國歷史上的土地制度，當(dāng)以“井田制”為土地制度化之重要內(nèi)容，并多以周朝為研究起點(diǎn)?！对娊?jīng)》所說，“普天之下，莫非王土；率土之濱，莫非王臣”[24]，在土地的權(quán)屬安排上，以公有制（周王所有）為基礎(chǔ)，通過封賜把土地及其附著在其上的奴隸封賞給奴隸主貴族[25]，而在具體的土地使用中通過井田制把土地和奴隸聯(lián)結(jié)在一起。井田制度，是以土地與人口相結(jié)合而實(shí)施的制度，是以土地公有、均分和生活安定為理念的一種制度[26].而土地制度的進(jìn)一步發(fā)展則隨著奴隸制度的瓦解而逐步走向土地私有，“秦始皇31年（公元前216年），政府下令"使黔首自實(shí)田"，鼓勵(lì)百姓自行占?jí)?，國家不再加以限制，土地私有制正式法定化，進(jìn)一步取代了戰(zhàn)國各國普遍盛行的國家授田制。”[27]并在宋朝肯定了土地買賣和租佃制度，“與唐代部曲相比，宋朝佃農(nóng)不再是地主的私屬而上升為國家的編戶齊民，是農(nóng)戶中的客戶，也有農(nóng)民因開辟荒地而編入有土地的主戶。” [28]而從客戶的制度設(shè)計(jì)我們可以看出宋朝的土地兼并已成為極為嚴(yán)重的社會(huì)問題，而“土地均等思想與太平天國天朝田畝制度及孫中山先生的平均地權(quán)理念”[29]也可看出土地問題與朝代更替之莫大干系。故而在回溯土地制度的基礎(chǔ)上，我們撇開土地法律制度的野蠻與開化，僅從人口或者農(nóng)業(yè)者與土地之關(guān)系來看，其綁定有積極意義。局限于農(nóng)業(yè)社會(huì)之視域，尋找農(nóng)業(yè)者與土地之間的穩(wěn)定綁定實(shí)為安邦之根本要義。進(jìn)而，鄭尚元先生把農(nóng)業(yè)社會(huì)中土地上的權(quán)利視同“自然法權(quán)”，并解釋為其權(quán)利的產(chǎn)生基于人類生存這一基本命題而展開[30].這是一種自然法的解釋，也說明了人的保障依附于土地之恩賜，人是依附于土地的。
然而，工業(yè)化之后或者城市化過程中，土地之農(nóng)業(yè)利用日益遠(yuǎn)離制度的重心，因農(nóng)業(yè)而依附于土地之農(nóng)業(yè)者日趨減少，這在近現(xiàn)代化的過程中，域外國家之資本主義發(fā)展多為實(shí)例。然而，此過程卻伴隨著很多問題，正如史尚寬先生所述，“土地問題發(fā)生之原因。……其因政治之改良，社會(huì)之進(jìn)步，人口之增加，所增之價(jià)，在現(xiàn)代自由主義土地制度下，易于為少數(shù)人所壟斷。遂成為社會(huì)之問題。”[31] “……土地法所采取之土地制度，……約而言之，其目的在于使地盡其用，并使人民有平等享有使用土地之權(quán)利。其方法為防止私人壟斷土地，并設(shè)法將非因施以勞力資本改良結(jié)果之土地增價(jià)，歸為公有。即按值征稅及征收土地增值稅之辦法也。”[32]應(yīng)當(dāng)說，由于社會(huì)生產(chǎn)方式的變遷，土地制度的理想模式發(fā)生了轉(zhuǎn)化。一種土地制度的理想是，細(xì)分土地綁定以保障人之生存，土地?zé)o價(jià)，以不流通為理想；另一種土地制度的理想是，土地自然增價(jià)公有。
我國的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)和較為緩慢的城市化進(jìn)程，在一定程度上界定土地制度的理想狀態(tài)是很困難的，即土地在多大程度上保障農(nóng)民之生存，又在多大程度上成為社會(huì)化的資本，而被征地農(nóng)民則恰好在兩種理想的沖突地帶。這種沖突轉(zhuǎn)化為這樣一個(gè)問題：即土地因?yàn)橛猛咀兓鴰淼木薮笤鰞r(jià)之歸屬問題。土地保障農(nóng)民之生存為自然之邏輯，土地與農(nóng)民有無限綁定之意味；而從土地自然增價(jià)公有之意義上，土地對(duì)綁定農(nóng)民之保障并非無限保障，土地用途轉(zhuǎn)化前后兩種不同的制度功能之間如何交接則為問題之結(jié)點(diǎn)。在實(shí)務(wù)中，對(duì)被征地農(nóng)民的一次性補(bǔ)償則可能忽視了農(nóng)民之保障慣性，而對(duì)被征地農(nóng)民之長期保障則可能忽視土地增價(jià)之公有屬性。而從一次性補(bǔ)償?shù)揭酝恋貫榛A(chǔ)的被征地農(nóng)民的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的技術(shù)性接入城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)體系則是土地保障（綁定）理念之作用。以下簡要介紹我國被征地農(nóng)民的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的“土保”實(shí)踐。
2.被征地農(nóng)民的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)——以土地保障為基礎(chǔ)的技術(shù)性嫁接
就被征地農(nóng)民之社會(huì)保障問題，在官方文件中如此總結(jié)：“黨中央、國務(wù)院高度重視被征地農(nóng)民就業(yè)培訓(xùn)和社會(huì)保障問題，近年來先后下發(fā)了一系列重要文件，將做好被征地農(nóng)民社會(huì)保障工作作為改革征地制度、完善社會(huì)保障體系的重要內(nèi)容，擺在了突出位置，提出了明確要求。最近頒布的《物權(quán)法》，對(duì)安排被征地農(nóng)民的社會(huì)保障費(fèi)用作出了規(guī)定。許多地區(qū)開展了被征地農(nóng)民社會(huì)保障工作，對(duì)維護(hù)被征地農(nóng)民合法權(quán)益、促進(jìn)社會(huì)穩(wěn)定發(fā)揮了積極作用，但部分地區(qū)工作進(jìn)展緩慢，亟待加快進(jìn)度、完善政策、規(guī)范管理”[33]，并在土地征用中明確“社會(huì)保障費(fèi)用不落實(shí)的不得批準(zhǔn)征地”的精神。這樣的政策選擇在一定程度上推動(dòng)了以土地保障為基礎(chǔ)的技術(shù)性嫁接，被征地農(nóng)民的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)在地方的立法實(shí)踐中日趨細(xì)化。特別是《物權(quán)法》第42條第二款規(guī)定：“征收集體所有的土地，應(yīng)當(dāng)依法足額支付土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)等費(fèi)用，安排被征地農(nóng)民的社會(huì)保障費(fèi)用，保障被征地農(nóng)民的生活，維護(hù)被征地農(nóng)民的合法權(quán)益。”把被征地農(nóng)民的社會(huì)保障權(quán)益寫入基本法律中，這意味著在土地制度與農(nóng)民生存權(quán)益之間肯定了土地保障之理念。
從目前地方關(guān)于被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)的立法或制度來看，被征地農(nóng)民并沒有被直接納入城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)體系，而是建立了一個(gè)單獨(dú)的被征地農(nóng)民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)體系，在這一體系中，參保人是被征地農(nóng)民，社保基金一般來自被征地農(nóng)民繳費(fèi)、村集體繳費(fèi)和政府補(bǔ)貼，具體之繳費(fèi)方式以預(yù)繳和躉繳為主要特點(diǎn)。以《廣州市被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)試行辦法》[34] （穗府〔2008〕12號(hào)）為例，征地主體應(yīng)按第三檔以上的繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，將繳納15年養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)所需費(fèi)用（含參保人、經(jīng)濟(jì)組織繳費(fèi)和政府資助）一次性預(yù)存入勞動(dòng)保障部門開設(shè)的“收繳被征地農(nóng)民社會(huì)保障資金過渡戶”。安置補(bǔ)助費(fèi)不足個(gè)人繳費(fèi)所需或土地補(bǔ)償費(fèi)不足經(jīng)濟(jì)組織繳費(fèi)所需的，可按安置補(bǔ)助費(fèi)和土地補(bǔ)償費(fèi)的實(shí)際數(shù)額預(yù)存。被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)原則上按月繳納，經(jīng)濟(jì)條件許可時(shí)也可以提前預(yù)繳若干年的養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)。年滿45周歲、正常繳費(fèi)到60周歲時(shí)，繳費(fèi)年限不足15年的參保人，參保時(shí)可同時(shí)躉繳不足年限的養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)。年滿60周歲的被征地農(nóng)民，選擇被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)的，應(yīng)一次性躉繳15年的養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)。[page]
整體而言，被征地農(nóng)民的社會(huì)保障或養(yǎng)老保障在實(shí)踐中有基本生活保障型、基本養(yǎng)老保險(xiǎn)型、雙低保障型以及基本生活保障與基本養(yǎng)老保險(xiǎn)結(jié)合型[35].而因?yàn)楸徽鞯剞r(nóng)民一般地處城市郊區(qū)，是被動(dòng)城市化較快的群體，而失地之事實(shí)更推動(dòng)了其城市化，因而被征地農(nóng)民與城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的技術(shù)性嫁接則尤為必要。此時(shí)有一個(gè)問題是：以普遍嫁接為原則，還是以補(bǔ)充嫁接為原則，普遍嫁接之制度如何設(shè)計(jì)，補(bǔ)充嫁接之制度如何設(shè)計(jì)？不能僅從制度之名稱來看，而應(yīng)當(dāng)從制度之具體設(shè)計(jì)來看，并且在具體制度設(shè)計(jì)上參照企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)或者按照企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的低繳費(fèi)低享受來設(shè)計(jì)，均有一個(gè)從農(nóng)民到市民的養(yǎng)老制度的技術(shù)性嫁接問題。
從實(shí)踐來看，被征地農(nóng)民的養(yǎng)老制度“與城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的銜接力度較大”[36]，而具體來看，一種是參照城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度設(shè)計(jì)的普遍性嫁接，若嚴(yán)格地參照城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度來設(shè)計(jì)，則保障水平相對(duì)較高，卻對(duì)繳費(fèi)能力有較高之要求，這不僅涉及到征地主體之繳費(fèi)責(zé)任，更涉及到被征地農(nóng)民之繳費(fèi)能力，浙江嘉興市采取了此種類型；若按照城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)部分制度（低繳費(fèi)情況）而實(shí)現(xiàn)與城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的銜接，則保障水平相對(duì)較低，卻容易實(shí)施，問題是此種設(shè)計(jì)實(shí)現(xiàn)了名義上的銜接，名為城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，實(shí)為一種低標(biāo)準(zhǔn)或低水平保障，浙江杭州市和臺(tái)州市采取了此種模式。另外一種是針對(duì)被征地農(nóng)民的獨(dú)立制度設(shè)計(jì)，并對(duì)個(gè)別被征地農(nóng)民做出制度上的對(duì)接，“在被征地前已經(jīng)參加城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)或在征地當(dāng)年被用人單位招用或自謀職業(yè)的，并已辦理農(nóng)轉(zhuǎn)非戶口的，可將其繳納的養(yǎng)老保障費(fèi)按辦理基本養(yǎng)老保險(xiǎn)參保手續(xù)時(shí)上年度市本級(jí)職工平均工資和企業(yè)職工正常繳費(fèi)比例或"雙低"繳費(fèi)比例這算成基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)，折算年限最長為12年，保費(fèi)多的退還，少的補(bǔ)繳；在征地后就業(yè)的，按參保時(shí)的繳費(fèi)規(guī)定折算養(yǎng)老保險(xiǎn)年限，到達(dá)法定退休年齡時(shí)，按"新人"辦法享受城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇；對(duì)原來參加農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的被征地農(nóng)民，也可以折算并轉(zhuǎn)移成基本養(yǎng)老保險(xiǎn)等。”[37]
3.土地權(quán)益嫁接養(yǎng)老權(quán)益的利弊反思
然而，對(duì)被征地的養(yǎng)老制度的設(shè)計(jì)，無論從社會(huì)心理，還是在制度考量上，城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度都是理想的和重要的參照系，正是在這個(gè)意義上，被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)技術(shù)性嫁接的重要問題之一便是給付水平很低，農(nóng)民利益損失較大。而在具體的制度運(yùn)轉(zhuǎn)中，其問題有以下這些方面：其一，保險(xiǎn)精算理論不足，保費(fèi)偏高；其二，基本要素及參數(shù)差異大，確定依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)缺乏統(tǒng)一性；其三，資金籌集機(jī)制不健全，存在空賬的隱患；其四，分段保障差異大，臨界年齡的利益有失公允；其五，管理難度較大，監(jiān)督機(jī)制缺失[38].而這些問題又可以簡化為兩個(gè)問題：一個(gè)是資金問題，一個(gè)制度問題。
資金問題不只是被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)的問題。被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)的資金問題主要表現(xiàn)為：如何把征地主體的責(zé)任在被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)的繳費(fèi)制度中明確下來，以及如何認(rèn)識(shí)預(yù)繳和躉繳的問題。而這兩個(gè)問題可能要進(jìn)一步追問到土地對(duì)農(nóng)民保障機(jī)理以及養(yǎng)老保險(xiǎn)機(jī)理。筆者認(rèn)為，之所以在土地權(quán)益嫁接養(yǎng)老權(quán)益的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度設(shè)計(jì)中會(huì)出現(xiàn)繳費(fèi)偏高、支付偏低、精算理論不足之問題，關(guān)鍵在于土地權(quán)益與養(yǎng)老權(quán)益的折現(xiàn)理論缺乏足夠論證。進(jìn)一步講，農(nóng)民是否對(duì)土地之非人力資本改良之增價(jià)擁有所有權(quán)，或者在我國的土地制度下，農(nóng)民的承包經(jīng)營權(quán)是否可以變現(xiàn)為農(nóng)民之長期養(yǎng)老保障，顯然這里一般不存在增價(jià)不足之問題，在理論上的問題是農(nóng)民之土地權(quán)益并不能充分地嫁接養(yǎng)老權(quán)益，在實(shí)踐中的問題是土地增價(jià)的各方博弈往往使得土地之增價(jià)可能更多地滯留在征地主體或者開發(fā)商。
就制度問題而言，主要在于被征地農(nóng)民沒有原則性按照城市公民之身份去適用各種制度，而是在城市與農(nóng)村之間被夾隔，并生成獨(dú)立的制度和政策。而此種獨(dú)立的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度在制度設(shè)計(jì)與運(yùn)作和城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)相比自然缺少積淀，管理不規(guī)范成為常見之問題。從這一點(diǎn)來講，筆者認(rèn)為，對(duì)被征地農(nóng)民采取市民待遇尤為重要，讓被征地農(nóng)民順利進(jìn)入城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系。然而，城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系是以城市生活為基礎(chǔ)的，進(jìn)而，被征地農(nóng)民生活方式的改變則顯得尤為必要，特別是適齡人員的城市就業(yè)顯得至為關(guān)鍵。根據(jù)《國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)勞動(dòng)保障部關(guān)于做好被征地農(nóng)民就業(yè)培訓(xùn)和社會(huì)保障工作指導(dǎo)意見的通知》（國辦發(fā)〔2006〕29號(hào)），被征地農(nóng)民就業(yè)培訓(xùn)和社會(huì)保障工作要以新被征地農(nóng)民為重點(diǎn)人群，以勞動(dòng)年齡段內(nèi)的被征地農(nóng)民為就業(yè)培訓(xùn)重點(diǎn)對(duì)象，以大齡和老齡人群為社會(huì)保障重點(diǎn)對(duì)象。由此分析，農(nóng)民之預(yù)期土地權(quán)益并不當(dāng)然轉(zhuǎn)化為預(yù)期養(yǎng)老權(quán)益，而是當(dāng)然轉(zhuǎn)化為政府的就業(yè)培訓(xùn)責(zé)任，而農(nóng)民在土地上勞動(dòng)積累則一般轉(zhuǎn)化為預(yù)期的養(yǎng)老保障權(quán)益。以筆者之見，在經(jīng)濟(jì)較好的地區(qū)，以城市企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)為目標(biāo)而直接實(shí)現(xiàn)被征地農(nóng)民的土地權(quán)益向養(yǎng)老權(quán)益的嫁接，并不具有當(dāng)然的合理性，也并不一定能夠解決被征地補(bǔ)償之糾紛，其中因?yàn)榉侄伪Ｕ喜町惔蠖霈F(xiàn)的臨界年齡的利益有失公允即是典型的問題。
在實(shí)踐中有另外一個(gè)問題，即如何界定農(nóng)民之既存利益，在被征地的情況下，農(nóng)民的市民化身份轉(zhuǎn)化并不是一個(gè)簡單的自由問題，而往往是前后的利益衡量問題。作為耕地之土地，農(nóng)民之既存利益的量化可能極其有限，在政府提供培訓(xùn)與就業(yè)機(jī)會(huì)的情況下，其城市化則可能成為一個(gè)與土地?zé)o關(guān)的問題，其特征可能更接近農(nóng)民工，其境遇卻要好于農(nóng)民工。然而，這種假設(shè)往往與現(xiàn)實(shí)不符，蓋因?yàn)楸徽鞯剞r(nóng)民多處于城市郊區(qū)，其身份多已經(jīng)不是嚴(yán)格意義上的農(nóng)業(yè)勞動(dòng)者，土地之地租已經(jīng)相當(dāng)?shù)厥袌?chǎng)化，并能夠在產(chǎn)權(quán)外得以變現(xiàn)，這意味著土地的自然增價(jià)是農(nóng)民可以變現(xiàn)的，盡管這種變現(xiàn)不是一次性的，也正因?yàn)槿绱耍恋貙?duì)農(nóng)民之長期收入保障具有相當(dāng)重大之意義，換句話說，此時(shí)的城郊農(nóng)民往往成為地主或者房東。此情形之下，若承認(rèn)農(nóng)民之地租權(quán)益，其補(bǔ)償可能要遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險(xiǎn)之待遇；而若否定農(nóng)民之地租權(quán)益，必然引起農(nóng)民之不滿，相關(guān)之糾紛則會(huì)產(chǎn)生。筆者認(rèn)為，這個(gè)視角的進(jìn)一步拓展，可能要與我國農(nóng)村的土地制度深層次思考中求解。鄭尚元先生就此思考之擔(dān)憂是，“農(nóng)村土地用益物權(quán)制度的建立隨著時(shí)間的流轉(zhuǎn)將導(dǎo)致土地的事實(shí)私有，并有可能引發(fā)新一輪的土地兼并，人口與土地的矛盾將進(jìn)一步激化。”[39]也許，強(qiáng)化土地公有的法治化建設(shè)，在制度上把土地的自然增價(jià)納入公共財(cái)富之視野，以此為基礎(chǔ)，被征地農(nóng)民的就業(yè)培訓(xùn)和社會(huì)保障就需要并駕齊驅(qū)。[page]
另外，需要提及一個(gè)問題，即土地征收的公共利益的界定問題。在實(shí)踐中，出于市政建設(shè)或者公益設(shè)施建設(shè)的土地征收，在補(bǔ)償上要少，而在就業(yè)保障上一般要做的好一點(diǎn)兒；而用于商業(yè)開放的土地征收，在補(bǔ)償上往往要多一點(diǎn)，而在就業(yè)保障上要考慮的少一點(diǎn)兒，也往往成為糾紛之多發(fā)情形[40].在理論上，如何界定公共利益卻是一個(gè)難題。根據(jù)《物權(quán)法》第42條第一款的規(guī)定，“為了公共利益的需要，依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個(gè)人的房屋及其他不動(dòng)產(chǎn)。”而涉及土地之流轉(zhuǎn)在我國的法律框架下仍然有巨大的障礙，于是如何把土地的開發(fā)利用納入公共利益的范疇是在法律框架下運(yùn)作的基礎(chǔ)。故而在房地產(chǎn)市場(chǎng)上，有所謂“大產(chǎn)權(quán)”和“小產(chǎn)權(quán)”之區(qū)分，且不管其合法性如何，自說其背后的土地征用制度以及土地使用制度均涉及到極其復(fù)雜的問題與相差懸殊的理念。而從本文之視角來看，最重要的仍然是土地自然增價(jià)的歸屬問題，以及如何在制度上去規(guī)范其歸屬。以本文之觀點(diǎn)，土地制度不應(yīng)當(dāng)成為造就貧富懸殊的加速器，而應(yīng)當(dāng)成為保障公共利益之根本，就具體之土地，其可能用于保障一定之農(nóng)業(yè)人口，也可能已經(jīng)進(jìn)入工業(yè)領(lǐng)域而具有公產(chǎn)之本質(zhì)，其間之差異蓋因土地之級(jí)差地租之差異，故而在具體制度上，針對(duì)被征地農(nóng)民應(yīng)當(dāng)在區(qū)分勞動(dòng)力的基礎(chǔ)上以就業(yè)保障和養(yǎng)老保障并重，對(duì)適齡勞動(dòng)者，應(yīng)當(dāng)以就業(yè)保障為主，養(yǎng)老保障為輔?；诖?，被征地農(nóng)民的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度不應(yīng)當(dāng)單獨(dú)運(yùn)行，而應(yīng)當(dāng)納入到農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)體系或者城市養(yǎng)老保險(xiǎn)體系，并在權(quán)衡土地增價(jià)與農(nóng)民既存利益的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)被征地農(nóng)民與城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險(xiǎn)體系的嫁接，例如可考慮以被征地農(nóng)民的農(nóng)業(yè)勞動(dòng)年限為基礎(chǔ)來折算其應(yīng)繳費(fèi)年限，并以征地主體為責(zé)任主體采躉繳制，把被征地農(nóng)民納入城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險(xiǎn)體系[41].這時(shí)候，我們應(yīng)該更多地反思農(nóng)民工就業(yè)保障問題，并把政府的就業(yè)培訓(xùn)義務(wù)具體化、明晰化。
（三）機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)
1.干部離退休待遇制度
干部和工人的身份區(qū)別是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下最基本的城市身份格局，干部管理歸口人事行政部門，而工人管理歸口勞動(dòng)行政部門。而“干部”則成為人事管理中一個(gè)極為重要的詞匯。略查百度知道關(guān)于“干部”的由來之介紹[42]，干部為外來諧音詞，最先源于法國，法文為cader，意為框架、軍官、高級(jí)管理人員等，后來作為軍隊(duì)官員、社會(huì)團(tuán)體和企事業(yè)首腦等涵義，逐步為許多國家所通用。中國使用“干部”一詞，則源于日本，在中國共產(chǎn)黨成立之初就廣泛使用了“干部”一詞，并在新中國成立后，繼續(xù)沿用、強(qiáng)化和擴(kuò)大這一概念，在國家公職人員不斷發(fā)展分化的過程中，干部的范圍越來越廣。各級(jí)各類領(lǐng)導(dǎo)人員、黨政機(jī)關(guān)、群眾團(tuán)體的一般公務(wù)人員、企事業(yè)單位專業(yè)技術(shù)人員以及記者、編輯、教師、醫(yī)生、警察、法官、稅務(wù)員、工商人員、銀行職員、文藝工作者等等均屬于干部范圍，以致我國的干部體制更成為一種干部文化。
在改革開放后的制度化過程中，“干部”基本上可以等同“公職人員”。“干部退休制度”、“老干部離職休養(yǎng)制度”在改革開放的早期很快確立起來，成為干部離退休待遇制度的主要依據(jù)。根據(jù)國務(wù)院關(guān)于頒發(fā)《國務(wù)院關(guān)于安置老弱病殘干部的暫行辦法》和《國務(wù)院關(guān)于工人退休、退職的暫行辦法》的通知（國發(fā)〔1978〕104號(hào)），黨政機(jī)關(guān)、群眾團(tuán)體、企業(yè)、事業(yè)單位的干部，符合條件的，都可以退休，干部退休以后，每月按下列標(biāo)準(zhǔn)發(fā)給退休費(fèi)，直至去世為止?？谷諔?zhàn)爭時(shí)期參加革命工作的，按本人標(biāo)準(zhǔn)工資的90％發(fā)給。解放戰(zhàn)爭時(shí)期參加革命工作的，按本人標(biāo)準(zhǔn)工資的80％發(fā)給。中華人民共和國成立以后參加革命工作，工作年限滿20年的，按本人標(biāo)準(zhǔn)工資的75％發(fā)給；工作年限滿15年不滿20年的，按本人標(biāo)準(zhǔn)工資的70％發(fā)給；工作年限滿10年不滿15年的，按本人標(biāo)準(zhǔn)工資的60％發(fā)給。根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于發(fā)布老干部離職休養(yǎng)制度的幾項(xiàng)規(guī)定的通知》（國發(fā)〔1982〕62號(hào)）的規(guī)定，老干部離休后基本政治待遇不變，生活待遇略為從優(yōu)。在具體的干部離休退休待遇中，整理相關(guān)的規(guī)定和政策，包括了離休費(fèi)（工資）、生活補(bǔ)貼、醫(yī)藥費(fèi)、護(hù)理費(fèi)、適當(dāng)津補(bǔ)貼、住宅電話費(fèi)、交通費(fèi)、健康休養(yǎng)費(fèi)、特需經(jīng)費(fèi)、非生產(chǎn)性福利、無固定收入的配偶或遺孀的生活補(bǔ)助費(fèi)、年終生活補(bǔ)助費(fèi)、配偶遺孀醫(yī)療費(fèi)、探視父母子女或回原籍車船費(fèi)、喪葬費(fèi)以及撫恤金等等。
然而，干部離休退休待遇制度是以單位保障為基礎(chǔ)的，并最終轉(zhuǎn)化為國家財(cái)政責(zé)任，這使得干部退休待遇制度有諸多制度上的弊端，而這些弊端隨著市場(chǎng)化的改革，無論機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體、事業(yè)單位還是國有企業(yè)，均把其社會(huì)職能推向社會(huì)，這使得干部退休待遇制度也面臨改革。然而，改革的方式和目標(biāo)尚并不明朗，而隨著《公務(wù)員法》的出臺(tái)和實(shí)施，“干部”一詞則逐漸從法律規(guī)范中淡出，而“公務(wù)員”則成為主流詞匯，并在編制制度的框架下，又分為了公務(wù)員編和事業(yè)編，原則上機(jī)關(guān)與公務(wù)員相對(duì)應(yīng)，而事業(yè)單位與事業(yè)編制人員相對(duì)應(yīng)，然而這種區(qū)分不是絕對(duì)的，其交叉現(xiàn)象較為普遍，不過其共同之處在于：無論被納入公務(wù)員編制，還是事業(yè)編制，均由國家財(cái)政負(fù)擔(dān)其工資福利。
2.行政機(jī)關(guān)的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)改革——公務(wù)員的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)
《社會(huì)保險(xiǎn)法》（草案）第9條第三款的規(guī)定明確公務(wù)員和參照公務(wù)員管理的工作人員也有基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，更把具體辦法授權(quán)國務(wù)院規(guī)定，這意味著公務(wù)員群體可能會(huì)形成獨(dú)立的社會(huì)保險(xiǎn)體系，這是典型的按照職業(yè)進(jìn)行社會(huì)統(tǒng)籌的立法模式?？梢哉f這款規(guī)定引起了社會(huì)上廣泛的質(zhì)疑，有觀點(diǎn)認(rèn)為，這將使我國目前已經(jīng)被嚴(yán)重撕裂的社會(huì)保險(xiǎn)制度更加無力，并將人為造成不同群體間的身份歧視，甚至敵視。有人分析，如此對(duì)公務(wù)員的單獨(dú)規(guī)定不符合國際社會(huì)保險(xiǎn)立法的潮流，不利于勞動(dòng)力的流動(dòng)，按群體立法的模式將使社會(huì)保險(xiǎn)法的功能大打折扣。也有觀點(diǎn)認(rèn)為，公務(wù)員的工資出自財(cái)政，讓公務(wù)員參加社會(huì)保險(xiǎn)無非是財(cái)政的錢左右倒騰，還產(chǎn)生管理成本，并認(rèn)為這個(gè)財(cái)政理由足可以解開當(dāng)前的輿論壓力。然而更多的輿論是，社會(huì)保險(xiǎn)法另起爐灶有悖于公平正義，勢(shì)必造成影響社會(huì)穩(wěn)定的社會(huì)保險(xiǎn)雙軌制等等。更有網(wǎng)絡(luò)輿論認(rèn)為，國務(wù)院規(guī)定公務(wù)員基本養(yǎng)老保險(xiǎn)違反憲法[43].[page]
我們分析，就目前已經(jīng)出現(xiàn)的概念（例如城鎮(zhèn)居民社會(huì)保險(xiǎn)、農(nóng)村居民社會(huì)保險(xiǎn)、農(nóng)民工社會(huì)保險(xiǎn)、公務(wù)員社會(huì)保險(xiǎn)、企業(yè)職工社會(huì)保險(xiǎn)以及事業(yè)單位職工社會(huì)保險(xiǎn)等等）來看，雖然強(qiáng)調(diào)統(tǒng)一的社會(huì)保險(xiǎn)，以險(xiǎn)種為主來體現(xiàn)社會(huì)保險(xiǎn)的多層次性，卻事實(shí)上在逐步按照職業(yè)或者群體不同的標(biāo)準(zhǔn)來形成社會(huì)保險(xiǎn)制度，這意味著社會(huì)保險(xiǎn)的實(shí)踐可能由于地域差異而向地域統(tǒng)籌傾斜的情況下，更會(huì)在地域內(nèi)形成職業(yè)不同的社會(huì)保險(xiǎn)體系，然而這種縱橫分割的社會(huì)保險(xiǎn)體系恰恰是我們應(yīng)盡力避免的。然而就公務(wù)員單獨(dú)運(yùn)作的做法所面臨的問題則主要是來自輿論的壓力。
關(guān)于中國養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革項(xiàng)目的報(bào)告分析，“在國家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和國有企業(yè)之間統(tǒng)一養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，有利于促進(jìn)勞動(dòng)力的流動(dòng)、縮小部門差別、提高透明度；還可以促進(jìn)勞動(dòng)力的重組、國有資產(chǎn)的剝離和有效利用。”[44]我們認(rèn)為，公務(wù)員是否參加社會(huì)保險(xiǎn)或者基本養(yǎng)老保險(xiǎn)是第一個(gè)問題，盡管目前有些地方在進(jìn)行公務(wù)員參加社會(huì)保險(xiǎn)的實(shí)踐，也有些地方?jīng)]有，但是公務(wù)員沒有任何社會(huì)保險(xiǎn)的相關(guān)制度建設(shè)不符合基層公務(wù)員雇員化的發(fā)展傾向（取消干部和工人的身份之后，越來越多的傳統(tǒng)意義上的干部將成為雇員是不可阻擋的潮流，基層公務(wù)員也不會(huì)例外），以往國家對(duì)公務(wù)員進(jìn)行籠統(tǒng)的大包大攬的做法，例如全公費(fèi)醫(yī)療、退休工資等等，這樣籠統(tǒng)的福利可能會(huì)逐步制度化。然而對(duì)公務(wù)員醫(yī)療和退休待遇的制度化顯然應(yīng)當(dāng)是走社會(huì)保險(xiǎn)的道路，而不應(yīng)當(dāng)是社會(huì)福利或者優(yōu)遇的道路，事實(shí)上草案已經(jīng)明確了。在建設(shè)公務(wù)員社會(huì)保險(xiǎn)的思路下，對(duì)公務(wù)員基本養(yǎng)老保險(xiǎn)進(jìn)行體外制度設(shè)計(jì)和管理就不再是財(cái)政倒騰的問題，而是體外設(shè)計(jì)的必要性和效果分析問題了。我們分析，在公務(wù)員隊(duì)伍相對(duì)封閉的情況下，其社會(huì)保險(xiǎn)制度的單獨(dú)設(shè)計(jì)就沒有多少法律上的問題；在公務(wù)員隊(duì)伍與其他勞動(dòng)者群體之間的流動(dòng)性比較明顯的情況下，其社會(huì)保險(xiǎn)制度的單獨(dú)設(shè)計(jì)就可能又出現(xiàn)制度對(duì)接問題。而不同制度間的對(duì)接向來不是一個(gè)簡單的技術(shù)問題，而是兩個(gè)制度之間的兼容性或者統(tǒng)一性問題。從這個(gè)角度看，公務(wù)員的養(yǎng)老保險(xiǎn)應(yīng)當(dāng)與其他勞動(dòng)者群體的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度保持同一。另外，目前公務(wù)員的養(yǎng)老、醫(yī)療待遇是福利性的，公務(wù)員缺乏對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)的群體需求，正是因此，把公務(wù)員的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)辦法授權(quán)國務(wù)院則可能使該制度建設(shè)長期停滯。因而應(yīng)當(dāng)在立法中明確、直接地把公務(wù)員納入到基本養(yǎng)老保險(xiǎn)體系中。
3.事業(yè)單位分化與其養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革
事業(yè)單位是我國之獨(dú)有概念，在域外沒有對(duì)應(yīng)之概念，根據(jù)《事業(yè)單位登記管理暫行條例》第二條之規(guī)定，事業(yè)單位是指國家為了社會(huì)公益目的，由國家機(jī)關(guān)舉辦或者其他組織利用國有資產(chǎn)舉辦的，從事教育、科技、文化、衛(wèi)生等活動(dòng)的社會(huì)服務(wù)組織。由此概念來看，事業(yè)單位之界定有三個(gè)方面的限制：其一，目的上的社會(huì)公益性，這要求事業(yè)單位不能以營利為目的，此亦是事業(yè)單位區(qū)分于企業(yè)單位的主要標(biāo)志之一；其二，資產(chǎn)之公有性，蓋因事業(yè)單位是由國家機(jī)關(guān)舉辦或者其他組織利用國有資產(chǎn)舉辦，其資產(chǎn)當(dāng)然為國有資產(chǎn)，這使得事業(yè)單位與私營企業(yè)相區(qū)分；其三，事業(yè)性，這里的事業(yè)狹義地解釋為教育、科技、文化、衛(wèi)生等領(lǐng)域。然而，伴隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的改革，科教文衛(wèi)等領(lǐng)域逐步向私經(jīng)營者開放，事業(yè)單位也隨之分化，有些事業(yè)單位改制為企業(yè)，有些事業(yè)單位納入行政機(jī)關(guān)系列，而不少事業(yè)單位卻徘徊在企業(yè)與機(jī)關(guān)之間，并兼具兩者之屬性，而在事業(yè)單位中也分化為有編制之人員和無編制之人員，甚至在事業(yè)單位之編制中會(huì)區(qū)分出公務(wù)員編制和事業(yè)單位編制等等。姑且不談事業(yè)單位之改革趨向，一般地，事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度是就事業(yè)單位編制人員之養(yǎng)老保險(xiǎn)而言的。
關(guān)于事業(yè)單位基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的輿論更多地與《事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革試點(diǎn)方案》有關(guān)。多數(shù)觀點(diǎn)認(rèn)為，事業(yè)單位的養(yǎng)老保險(xiǎn)改革應(yīng)當(dāng)謹(jǐn)慎，而且不宜同公務(wù)員相分離的框架下進(jìn)行。有觀點(diǎn)認(rèn)為，因?yàn)樨?cái)政困難，事業(yè)單位改革向企業(yè)單位制度靠攏，會(huì)使事業(yè)單位從業(yè)人員的權(quán)益受到損失，會(huì)產(chǎn)生許多不良后果。也有觀點(diǎn)解釋，事業(yè)單位改革不是出于財(cái)政問題的考慮，而是從養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的統(tǒng)一考慮的。由此看，無論反對(duì)還是支持，思維的起點(diǎn)都是以機(jī)關(guān)、事業(yè)、企業(yè)三者之比較而來的，而對(duì)比的理由是公平。有觀點(diǎn)認(rèn)為，我國近60年公務(wù)員與事業(yè)單位人員是一體的，簡單沿用企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)的辦法有失偏頗；還有人指出，根據(jù)《教師法》的規(guī)定，教師的醫(yī)療同當(dāng)?shù)貒夜珓?wù)員享受同等的待遇，教師退休或者退職后，享受國家規(guī)定的退休或者退職待遇。
我們分析，我國的事業(yè)單位改革還在進(jìn)行之中，由于事業(yè)單位種類較多，情況較為復(fù)雜，有些事業(yè)單位更接近公務(wù)員，例如事業(yè)性監(jiān)管機(jī)構(gòu)；有些事業(yè)單位更接近企業(yè)，例如一些改革中的出版社、新聞媒體機(jī)構(gòu)；有些事業(yè)單位的改革結(jié)果不明朗，例如醫(yī)院改革；有些事業(yè)單位的獨(dú)特性則不言而喻，例如學(xué)校。拋開按照公務(wù)員管理的事業(yè)單位，或者拋開以財(cái)政支付大部分工作人員工資的事業(yè)單位外，事業(yè)單位的企業(yè)化改革已經(jīng)較為明朗，然而仍有一些事業(yè)單位既不宜行政化，也不宜企業(yè)化，學(xué)校即是此類之典型。讓學(xué)校教師參加企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)，在現(xiàn)在的社會(huì)保險(xiǎn)體制下，顯然不妥。我個(gè)人感覺，事業(yè)單位改革的制度載體是編制，事業(yè)編制和企業(yè)編制共存的單位就是一個(gè)混合體，我們不應(yīng)當(dāng)給它定性，特別是在涉及編制上的工作人員的權(quán)益改革的情況下，更要具體分析。我們認(rèn)為，與國家的資產(chǎn)有關(guān)的單位有國有企業(yè)、國家機(jī)關(guān)和事業(yè)單位，而這些單位均大量存在國家財(cái)政直接支付工作人員待遇的情況，這些人員與國家的關(guān)系可以統(tǒng)稱為人事關(guān)系，統(tǒng)一養(yǎng)老保險(xiǎn)，首先要建立統(tǒng)一的人事養(yǎng)老保險(xiǎn)，進(jìn)而與勞動(dòng)養(yǎng)老保險(xiǎn)合攏，最終實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一的社會(huì)保險(xiǎn)，而就統(tǒng)一的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)而言，社會(huì)保險(xiǎn)法必須在立法中明確。
倘若事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革按照試點(diǎn)方案順利進(jìn)行，則意味著事業(yè)單位和企業(yè)單位基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的逐步統(tǒng)一，在此背景下，有可能把公務(wù)員的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)也納入進(jìn)來，進(jìn)而形成廣覆蓋和保基本的社會(huì)保險(xiǎn)制度。就這一點(diǎn)而言，把公務(wù)員、事業(yè)單位工作人員均納入到統(tǒng)一的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)體系中，應(yīng)當(dāng)是本文之理想觀點(diǎn)，其在法律上的意義可能會(huì)更大一些。
（四）農(nóng)民的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)
1.我國農(nóng)民的養(yǎng)老問題
我國農(nóng)民的養(yǎng)老問題已經(jīng)不是傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會(huì)的養(yǎng)老問題，家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營時(shí)期那種以土地為保障、以家庭為經(jīng)濟(jì)生存單位和人口生產(chǎn)單位之情形均受到了沖擊，而這種沖擊是以城市化為背景的。經(jīng)濟(jì)學(xué)家俞敬忠作為農(nóng)村問題的專家指出，“農(nóng)民擁有一塊屬于自己管理的土地，生老病死有所依賴，這就保證了中國在經(jīng)濟(jì)社會(huì)急劇變革中的基本穩(wěn)定。”[45]以筆者之見，這個(gè)結(jié)論是一種很好的總結(jié)，也應(yīng)當(dāng)是將來一個(gè)基本的原則，然而我們又必須在此之外，看到我國農(nóng)民養(yǎng)老的一些問題：[page]
其一，農(nóng)民的流動(dòng)與分化。作為一種職業(yè)，農(nóng)民是與土地密切地聯(lián)系在一起的，這說明農(nóng)民本身是反流動(dòng)的，流動(dòng)的農(nóng)民就不是實(shí)質(zhì)意義上的農(nóng)民了。簡言之，農(nóng)民的流動(dòng)帶來了農(nóng)民的分化。在前面的分析中，我們已經(jīng)專題性地提到了農(nóng)民工和被征地農(nóng)民，農(nóng)民工以保有土地為基礎(chǔ)而自愿流動(dòng)，被征地農(nóng)民則以失去土地為基礎(chǔ)而被動(dòng)流動(dòng)，其結(jié)果均是加入到了城市化的人口流動(dòng)中。這時(shí)候，農(nóng)民、農(nóng)民工、被征地農(nóng)民的分化必然影響了其養(yǎng)老方式。另外，從人口流動(dòng)的年齡段來看，農(nóng)村流出人口多屬青壯年勞動(dòng)力，在結(jié)構(gòu)上加速了農(nóng)村社會(huì)人口老齡化程度，“對(duì)農(nóng)村而言，人口年齡結(jié)構(gòu)的嚴(yán)重失衡對(duì)農(nóng)村社會(huì)保障制度的發(fā)展意味著挑戰(zhàn)，這在我國長期的城鄉(xiāng)分割所形成的二元經(jīng)濟(jì)體制下表現(xiàn)得尤為突出……”[46]換句話說，農(nóng)民的流動(dòng)不僅帶來了農(nóng)村社會(huì)保障的多元化，更使得人口結(jié)構(gòu)老齡化而沖擊了土地保障的有效運(yùn)轉(zhuǎn)。
其二，養(yǎng)老制度的松解與缺失。農(nóng)村傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老保障方式維系的基礎(chǔ)開始變化，首先，計(jì)劃生育政策和人們生育觀念的改變減少了家庭未來的勞動(dòng)力，亦將減少老人贍養(yǎng)者；其次，工業(yè)化和城市化改變了家庭結(jié)構(gòu)，使孝道觀念弱化；再者，家庭組織內(nèi)部經(jīng)濟(jì)資源的控制權(quán)發(fā)生轉(zhuǎn)移[47].這都說明農(nóng)村的本有養(yǎng)老制度開始松解，雖然婚姻家庭法律制度仍然有有關(guān)贍養(yǎng)之規(guī)定，但是其社會(huì)效果卻很難有效地達(dá)到普遍性的養(yǎng)老保障。應(yīng)當(dāng)說，農(nóng)村的養(yǎng)老制度是缺失的。以下筆者略述我國農(nóng)村基本養(yǎng)老保險(xiǎn)之實(shí)踐。
2.農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)的實(shí)踐
農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)是在民政行政部門的推動(dòng)下展開的，“到1992年年底，全國已有170個(gè)縣基本建立起了面向全體農(nóng)民的農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，有3500多萬農(nóng)民參加了社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)，共積累保費(fèi)10億多元。”[48] 1995年10月，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)民政部《關(guān)于進(jìn)一步做好農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)工作的意見》，1998年農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)由民政部移交給勞動(dòng)和社會(huì)保障部。1999年7月，《國務(wù)院批轉(zhuǎn)整頓保險(xiǎn)業(yè)工作小組保險(xiǎn)業(yè)整頓與改革方案的通知》提出對(duì)“農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)”進(jìn)行整頓規(guī)范，隨后，勞動(dòng)和社會(huì)保障部先后提出兩個(gè)整頓規(guī)范的方案：第一個(gè)方案是繼續(xù)在有條件的地區(qū)進(jìn)行農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的探索，不具備條件的地區(qū)暫不開展；第二個(gè)方案是政府定政策、市場(chǎng)化運(yùn)營，政府轉(zhuǎn)變職能、業(yè)務(wù)經(jīng)辦商業(yè)化。在整頓規(guī)范的過程中，農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的定位發(fā)生了變化，其不再是一項(xiàng)統(tǒng)一的制度安排，而是一種有條件地區(qū)的個(gè)別實(shí)踐，并主要保留在個(gè)別經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)和大城市的郊區(qū)農(nóng)村。[49]
根據(jù)2007年8月17日《勞動(dòng)和社會(huì)保障部、民政部、審計(jì)署關(guān)于做好農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)和被征地農(nóng)民社會(huì)保障工作有關(guān)問題的通知》，在明確農(nóng)?；鸬膶徲?jì)問題、農(nóng)保管理體制問題的同時(shí)，也提出積極推動(dòng)新型農(nóng)保試點(diǎn)工作。根據(jù)該《通知》，以農(nóng)村有繳費(fèi)能力的各類從業(yè)人員為主要對(duì)象，完善個(gè)人繳費(fèi)、集體（或用人單位）補(bǔ)助、政府補(bǔ)貼的多元化籌資機(jī)制，建立以個(gè)人賬戶為主、保障水平適度、繳費(fèi)方式靈活、賬戶可隨人轉(zhuǎn)移的新型農(nóng)保制度和參保補(bǔ)貼機(jī)制。有條件的地區(qū)也可建立個(gè)人賬戶為主、統(tǒng)籌調(diào)劑為輔的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。要引導(dǎo)部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村組已建立的各種養(yǎng)老補(bǔ)助制度逐步向社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度過渡，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。應(yīng)當(dāng)說，現(xiàn)今的農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)是一種鼓勵(lì)性政策推進(jìn)，試點(diǎn)而已，而遠(yuǎn)非在普及性的制度安排下展開。
3.農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)與城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)之關(guān)系——統(tǒng)一基本養(yǎng)老保險(xiǎn)法
所謂農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)與城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)之關(guān)系，是在設(shè)問我國基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的立法模式問題?！渡鐣?huì)保險(xiǎn)法》（草案）第18條規(guī)定：“國家逐步建立和完善城鎮(zhèn)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、農(nóng)村居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，具體辦法由國務(wù)院規(guī)定。”這種以城鄉(xiāng)分立為基礎(chǔ)的養(yǎng)老保險(xiǎn)體系會(huì)得到來自現(xiàn)實(shí)的某種認(rèn)可，受到來自理想的強(qiáng)烈批判。而在《社會(huì)保險(xiǎn)法》尚未出臺(tái)的情況下，我們?cè)撊绾慰创r(nóng)村基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度呢？
以《國務(wù)院關(guān)于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的決定》（國發(fā)〔1997〕26號(hào)）為基礎(chǔ)，并經(jīng)過《國務(wù)院關(guān)于完善企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的決定》（國發(fā)〔2005〕38號(hào)），我國的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度已經(jīng)日趨成熟，而《社會(huì)保險(xiǎn)法》（草案）中的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)也是以企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)為基礎(chǔ)而展開的，所稱的城鎮(zhèn)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)也主要指的是企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，并包括了或可能包括了事業(yè)單位工作人員基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、公務(wù)員基本養(yǎng)老保險(xiǎn)。而與企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)相并存的是試點(diǎn)性質(zhì)的農(nóng)民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)，那么農(nóng)民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的發(fā)展是進(jìn)一步發(fā)展為統(tǒng)一的農(nóng)村居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)呢，還是納入到以企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)為核心的統(tǒng)一基本養(yǎng)老保險(xiǎn)體系呢？
我們分析，在城鎮(zhèn)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)內(nèi)部分化的緣由主要在于公務(wù)員和事業(yè)單位工作人員的待遇水平問題，而城鄉(xiāng)分別的緣由主要在于農(nóng)民的繳費(fèi)能力問題，而把這些問題在制度分化的框架下固化下來或者得到肯定則會(huì)強(qiáng)化人群的老年差異，造成制度上的歧視。筆者認(rèn)為，不同群體的特殊性應(yīng)當(dāng)?shù)玫街贫鹊年P(guān)懷，但是不能成為否定統(tǒng)一立法的理由。以企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)為核心來打造惠及全民的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度說明其法理核心仍然在職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，這是與企業(yè)成為最重要的社會(huì)經(jīng)濟(jì)組織所分不開的。在農(nóng)民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的探索中，也在摸索多元的繳費(fèi)主體理論，不僅有很多問題的農(nóng)村集體組織被提了出來，而且特殊情形下的征地主體也成為制度設(shè)計(jì)的重要考慮，然而，這些探索應(yīng)當(dāng)在統(tǒng)一的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)法的層面上去參考企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)機(jī)理。毋庸置疑，統(tǒng)一的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)法有諸多優(yōu)點(diǎn)，其在法律上更張揚(yáng)人人平等、在經(jīng)濟(jì)上更利于勞動(dòng)力流動(dòng)，故而我們不認(rèn)同“農(nóng)村居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)和城鎮(zhèn)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)”的提法。應(yīng)當(dāng)說，立法選擇會(huì)受到現(xiàn)實(shí)慣性的巨大影響，而今多元的現(xiàn)實(shí)模式使筆者對(duì)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的統(tǒng)一立法有很大憂慮，在此呼吁統(tǒng)一立法，呼吁制度模式的統(tǒng)一。
作為統(tǒng)一的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)法，其美好在于統(tǒng)一之定型，卻并不意味著人人當(dāng)然地能夠享受到基本養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇，也不意味著受益人享有同一的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇。
三、基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的模式問題——基本養(yǎng)老保險(xiǎn)法定性之疑難
基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的模式選擇涉及到中央和地方的關(guān)系、涉及到統(tǒng)籌賬戶和個(gè)人賬戶的關(guān)系，是關(guān)系到基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的定性問題，其背后并不是簡單的全國一個(gè)基金、做實(shí)所有個(gè)人賬戶那么簡單，除了現(xiàn)實(shí)之障礙外，自有其理論上之疑難。[page]
（一）統(tǒng)籌問題
何為“統(tǒng)籌”，即統(tǒng)一籌劃，應(yīng)當(dāng)是在獨(dú)立的事物之間謀取一致或通盤考慮，養(yǎng)老保險(xiǎn)的統(tǒng)籌層次問題在《社會(huì)保險(xiǎn)法》（草案）是針對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的基金而言的。于是所謂的統(tǒng)籌層次問題是指在地方養(yǎng)老保險(xiǎn)基金分散獨(dú)立的情況下，要不要在全省范圍內(nèi)統(tǒng)一使用或歸攏為一個(gè)基金；而在養(yǎng)老保險(xiǎn)基金以省為單位的情況下，要不要在全國范圍內(nèi)統(tǒng)一使用或歸攏為一個(gè)基金？
《社會(huì)保險(xiǎn)法》（草案）第62條第四款明確，“基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金實(shí)行省級(jí)統(tǒng)籌，逐步實(shí)行全國統(tǒng)籌。”同時(shí)也是目前繼續(xù)爭論的一個(gè)問題。關(guān)于社會(huì)保險(xiǎn)統(tǒng)籌層次的爭論也主要是養(yǎng)老保險(xiǎn)的問題，這個(gè)問題的爭議者多感慨該問題是中國獨(dú)特的問題。統(tǒng)籌層次問題實(shí)際上是單一計(jì)劃或者地區(qū)計(jì)劃的問題，即一個(gè)基金計(jì)劃在多大范圍內(nèi)適用的問題。一般的觀點(diǎn)認(rèn)為，養(yǎng)老保險(xiǎn)應(yīng)當(dāng)是單一計(jì)劃；而失業(yè)保險(xiǎn)則應(yīng)當(dāng)是當(dāng)?shù)赜?jì)劃；工傷待遇和生育待遇均不涉及職工繳費(fèi)問題，且待遇相對(duì)明確，統(tǒng)籌層次則顯得無關(guān)緊要。然而，這種觀點(diǎn)的理由何在，恐怕更多地是我國的現(xiàn)狀和輿論。從國外做法來看，社會(huì)保險(xiǎn)無不是全國單一計(jì)劃，沒有地方計(jì)劃之情形，法國比較特殊，也僅按照職業(yè)劃分而已。也有觀點(diǎn)指出，統(tǒng)籌層次的問題涉及到權(quán)益主體和法律關(guān)系的問題，例如有些地方考慮到某些經(jīng)濟(jì)政策，而放棄了養(yǎng)老保險(xiǎn)的統(tǒng)一，使得在最基層行政區(qū)劃統(tǒng)籌的養(yǎng)老保險(xiǎn)的社會(huì)性受到質(zhì)疑。還有人認(rèn)為，統(tǒng)籌層次還涉及權(quán)益主體和法律關(guān)系問題，不能因?yàn)闄?quán)益之個(gè)別而修正法律。另外，關(guān)于提升統(tǒng)籌層次的動(dòng)因一般跟勞動(dòng)力流動(dòng)和勞動(dòng)力市場(chǎng)統(tǒng)一聯(lián)系在一起。
統(tǒng)籌層次是我國特有之問題，也是諸多問題的交匯點(diǎn)，根據(jù)《社會(huì)保險(xiǎn)法》草案第六十二條的規(guī)定，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金實(shí)行省級(jí)統(tǒng)籌，逐步實(shí)現(xiàn)全國統(tǒng)籌，其他社會(huì)保險(xiǎn)基金實(shí)行省級(jí)統(tǒng)籌的時(shí)間、步驟，由國務(wù)院規(guī)定。即便基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金“逐步實(shí)現(xiàn)全國統(tǒng)籌”也是草案初次審議的成果。倘若社會(huì)保險(xiǎn)基金全國統(tǒng)籌，則基金間的法律問題、地區(qū)間的法律區(qū)別則迎刃而解，而在省級(jí)統(tǒng)籌的情況，這些問題將很難解決。甚至，在很大程度上基金的管理問題也會(huì)隨著統(tǒng)籌層次的變化而變化。
我們認(rèn)為，立法層次應(yīng)當(dāng)與制度層次相適應(yīng)，地方立法或規(guī)章與地區(qū)性制度或嘗試相適應(yīng)，而全國立法或法規(guī)與全國性的制度相適應(yīng)。如果社會(huì)保險(xiǎn)立法不能解決基金的地區(qū)性特征，則勢(shì)必固化地區(qū)差異。勞動(dòng)力市場(chǎng)之統(tǒng)一并不是提升社會(huì)保險(xiǎn)統(tǒng)籌層次的直接或主要?jiǎng)右?，而勞?dòng)者的社會(huì)保障權(quán)方才是全國統(tǒng)籌的主要?jiǎng)右?，我國的社?huì)保險(xiǎn)堅(jiān)持廣覆蓋、?；镜脑瓌t，這必然要求社會(huì)保險(xiǎn)制度應(yīng)當(dāng)強(qiáng)調(diào)制度的統(tǒng)一性和公平性，倘若社會(huì)保險(xiǎn)實(shí)行省級(jí)統(tǒng)籌，則必然在社會(huì)保險(xiǎn)的具體制度上形成省級(jí)差別。另外，對(duì)于如此核心的制度設(shè)計(jì)，涉及到制度定型，必須在立法中明確規(guī)定，而不應(yīng)當(dāng)簡單、概括地授權(quán)國務(wù)院規(guī)定。我們認(rèn)為，至少應(yīng)當(dāng)規(guī)定一個(gè)實(shí)行全國統(tǒng)籌的期限，而且這個(gè)期限不宜太長。
然而，進(jìn)一步分析來看，統(tǒng)籌問題雖然針對(duì)基金而言，其實(shí)質(zhì)卻在于繳費(fèi)水平和待遇水平問題，“只有將統(tǒng)籌層次逐漸提高到省級(jí)或全國，繳費(fèi)比例才可能趨于統(tǒng)一。費(fèi)用收繳和待遇給付控制在地市水平，有嚴(yán)重的道德風(fēng)險(xiǎn)，即地方統(tǒng)籌單位鼓勵(lì)少收（繳費(fèi)）多發(fā)（待遇）。”[50]我們認(rèn)為，在一個(gè)抽象的概念上去分析統(tǒng)籌問題，并把制度的統(tǒng)一性問題納入到統(tǒng)籌的概念中去了，以致我們上一段落的觀點(diǎn)也主要是針對(duì)繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)全國同一、給付待遇全國同一。那么在繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)全國同一和給付待遇全國同一的情況下，倘若全國只有一個(gè)基金賬戶，也許技術(shù)性的處理會(huì)使得基金的投資和管理沒有問題，甚至在一定程度上方便管理，然而，在省級(jí)統(tǒng)籌和全國統(tǒng)籌之間中央政府和地方政府之間的關(guān)系可能會(huì)有很大變化。
中央政府和地方政府之間的關(guān)系是政府體制改革的重要內(nèi)容，就養(yǎng)老保險(xiǎn)而言，養(yǎng)老保險(xiǎn)基金在哪一級(jí)政府統(tǒng)籌就意味著哪一級(jí)政府直接承擔(dān)政府責(zé)任。在全國統(tǒng)籌的情況下，地方政府將與養(yǎng)老保險(xiǎn)制度沒有關(guān)系，而養(yǎng)老保險(xiǎn)的制度運(yùn)作和基金運(yùn)作將建立一個(gè)獨(dú)立的全國網(wǎng)絡(luò)式結(jié)構(gòu)，制度全國統(tǒng)一，基金人格唯一。從基金籌募與待遇支付來看，養(yǎng)老保險(xiǎn)在現(xiàn)下往往存在巨大的資金缺口，中央與地方政府的具體的財(cái)政責(zé)任是養(yǎng)老保險(xiǎn)現(xiàn)實(shí)運(yùn)作的焦點(diǎn)，簡單的全國統(tǒng)籌則可能意味著養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的運(yùn)作現(xiàn)狀要加速改觀。而在“制度全國統(tǒng)一，基金人格唯一”的情況下，則意味著全國之參保人在繳費(fèi)上規(guī)則同一，在待遇上規(guī)范同一，而內(nèi)在的工資差異、地區(qū)經(jīng)濟(jì)差異是否要考慮到養(yǎng)老保險(xiǎn)制度中，往往又會(huì)使我們把地方政府的角色納入視野。應(yīng)當(dāng)說，統(tǒng)籌問題的核心是政府的常規(guī)性支付責(zé)任問題，而統(tǒng)籌問題之所以會(huì)簡化為全國統(tǒng)籌之目標(biāo)，蓋因?yàn)檎亩档仔载?zé)任被常規(guī)化了，全國統(tǒng)籌成為難題只因政府、企業(yè)、個(gè)人之間的定格性的繳費(fèi)比例卻沒有固定下來。在現(xiàn)在的框架下，問題是：是否要明確政府的繳費(fèi)（補(bǔ)貼）比例，而如果明確了政府的補(bǔ)貼比例，具體的財(cái)政責(zé)任是否要在中央和地方政府之間有所差異？應(yīng)當(dāng)說這個(gè)問題不是理論的問題，而是體制的問題，特別是政府財(cái)政體制的問題。
我們認(rèn)為這個(gè)問題是養(yǎng)老保險(xiǎn)定性的真正疑難所在，所設(shè)計(jì)的更多的是政府的問題。筆者感覺，在哪一級(jí)政府統(tǒng)籌，就應(yīng)當(dāng)由哪一級(jí)政府承擔(dān)常態(tài)的養(yǎng)老保險(xiǎn)基金補(bǔ)貼責(zé)任，并形成以政府、企業(yè)和個(gè)人繳費(fèi)比例法定的基金籌集制度。
（二）個(gè)人賬戶問題
1.《社會(huì)保險(xiǎn)法》（草案）中的養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶
《社會(huì)保險(xiǎn)法》（草案）第13條規(guī)定了養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶的一些性質(zhì)。首先，有一種觀點(diǎn)是不贊成積累制的。考慮到經(jīng)濟(jì)發(fā)展必然是波浪式的發(fā)展，考慮到經(jīng)營基金的風(fēng)險(xiǎn)，考慮到某些國家的改革最終選擇現(xiàn)收現(xiàn)付的模式，考慮到基金管理過程中，基金的利益被管理公司不當(dāng)竊取。例如，拉美國家做實(shí)賬戶，養(yǎng)老基金私營化，成立私營化的養(yǎng)老基金公司，結(jié)果卻是國外銀行如花旗銀行參股或控股。故而有觀點(diǎn)認(rèn)為，基金管理中的金融問題是個(gè)難題，索性建議采用現(xiàn)收現(xiàn)付制，通過廢棄積累制來回避基金投資管理問題。有觀點(diǎn)認(rèn)為，現(xiàn)收現(xiàn)付制是最抗風(fēng)險(xiǎn)的制度，正是因此，經(jīng)歷一戰(zhàn)、二戰(zhàn)的德國社會(huì)保險(xiǎn)制度并沒有受到多大打擊。也有觀點(diǎn)認(rèn)為，個(gè)人賬戶與社會(huì)統(tǒng)籌賬戶相結(jié)合的部分積累型的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)是我國社會(huì)保險(xiǎn)立法的基本政策，不容易改變。有人簡約地說，國外做法絕大多數(shù)是現(xiàn)收現(xiàn)付的模式，我國地方多是空帳，故而贊成現(xiàn)收現(xiàn)付。理性地分析，要確?；鸬陌踩捅Ｖ翟鲋担仨毤訌?qiáng)監(jiān)督，構(gòu)筑全面、嚴(yán)密、科學(xué)、有效的監(jiān)督體系。這里強(qiáng)調(diào)的關(guān)鍵不在于監(jiān)督自身的問題，而在于積累的程度。因?yàn)?ldquo;龐大”的保命錢必須要有嚴(yán)格的監(jiān)管制度。當(dāng)然，目前的實(shí)踐不可能突然放棄以個(gè)人賬戶為載體的積累制，所以個(gè)人賬戶的制度理論仍然是有現(xiàn)實(shí)意義的。[page]
總之，不可能因?yàn)閭€(gè)人賬戶有很多問題，而在這次立法中廢除養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶制度。進(jìn)而，個(gè)人賬戶的制度設(shè)計(jì)成為修正相關(guān)問題的關(guān)鍵。特別地，個(gè)人賬戶的性質(zhì)成為關(guān)注的焦點(diǎn)。
草案第13條規(guī)定了基本養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶的養(yǎng)老金的一些屬性。個(gè)人賬戶養(yǎng)老金不得提前支取，有強(qiáng)制性儲(chǔ)蓄的性質(zhì)；有利息而無利息稅，屬于特殊的儲(chǔ)蓄；個(gè)人賬戶的養(yǎng)老金余額可以繼承，更具有個(gè)人財(cái)產(chǎn)的屬性。從草案規(guī)定來看，沒有明確到個(gè)人賬戶與基本養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇之間的待遇。養(yǎng)老基金個(gè)人賬戶的具體制度及其地位并沒有在草案中確定下來，草案只是規(guī)定了個(gè)人賬戶的特殊儲(chǔ)蓄性質(zhì)。正如有觀點(diǎn)所指出的，草案中養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶究竟是積累制還是名義賬戶，是公共資金還是個(gè)人資金不是很清楚。
我們分析，養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶相關(guān)的問題有：第一，是否“做實(shí)”個(gè)人賬戶，倘若個(gè)人賬戶的功能更多地在于記錄功能，則沒必要確立其儲(chǔ)蓄性屬性；第二，個(gè)人賬戶的存費(fèi)比例問題，個(gè)人賬戶與社會(huì)統(tǒng)籌賬戶分流繳費(fèi)的比例也影響個(gè)人賬戶的意義，在草案中不對(duì)此做出明確的規(guī)定，就等于模糊了個(gè)人賬戶的屬性。另外，個(gè)人賬戶金額與個(gè)人繳費(fèi)額并不統(tǒng)一，把個(gè)人賬戶界定為個(gè)人財(cái)產(chǎn)并不合適，有些情況下個(gè)人賬戶金額大于個(gè)人繳費(fèi)額，有些情況下個(gè)人賬戶金額小于個(gè)人繳費(fèi)額。以個(gè)人賬戶金額小于個(gè)人繳費(fèi)額為例，在個(gè)人不能達(dá)到法定繳費(fèi)年限的時(shí)候，個(gè)人所拿到的個(gè)人賬戶一次性支付是不合適的，在個(gè)體工商戶和非全日制從業(yè)人員人數(shù)越來越多的情況下，此情況的負(fù)面作用會(huì)越來越明顯。
我們認(rèn)為，社會(huì)保險(xiǎn)具有強(qiáng)制性，以不剝奪個(gè)人財(cái)產(chǎn)屬性為基礎(chǔ)的激勵(lì)機(jī)制并不符合社會(huì)保險(xiǎn)制度的規(guī)律，故而應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化個(gè)人賬戶的記錄功能，弱化個(gè)人賬戶的儲(chǔ)蓄功能（我們認(rèn)為，以儲(chǔ)蓄抵御養(yǎng)老風(fēng)險(xiǎn)，不是國家可以做好的，而是當(dāng)事人自己一定會(huì)努力做好的）。
2.做實(shí)個(gè)人賬戶之實(shí)質(zhì)——收支模式問題
做實(shí)個(gè)人賬戶首先是收支模式問題。所謂“做實(shí)”，強(qiáng)調(diào)的是統(tǒng)籌賬戶和個(gè)人賬戶的分離，這種思維的進(jìn)一步延伸就是把我國現(xiàn)今的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度分解處理，即認(rèn)為統(tǒng)籌賬戶代表一種制度，個(gè)人賬戶代表一種制度。故而有觀點(diǎn)認(rèn)為，“……我們對(duì)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度"部分積累制"的認(rèn)識(shí)是一種誤解或曲解，我們就應(yīng)當(dāng)重新界定基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度體系，承認(rèn)社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶相結(jié)合模式是兩項(xiàng)制度的混合，……目前應(yīng)當(dāng)在做實(shí)個(gè)人賬戶的基礎(chǔ)上，將"統(tǒng)賬結(jié)合"制度拆分為"國民養(yǎng)老金制度"（基礎(chǔ)養(yǎng)老金）+強(qiáng)制性企業(yè)年金制度（個(gè)人賬戶養(yǎng)老金），兩項(xiàng)制度共稱基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，強(qiáng)制所有企業(yè)和城鎮(zhèn)所有從業(yè)人員依法參加。”[51]
我們分析，這種肢解性的思維正是做實(shí)個(gè)人賬戶之根源，進(jìn)而在養(yǎng)老保險(xiǎn)的收支模式上僵化為兩種制度，這必然使養(yǎng)老保險(xiǎn)制度解體為兩種法理：一種是國家福利理論，一種是個(gè)人儲(chǔ)蓄理論。我們認(rèn)為，以保險(xiǎn)之機(jī)理反思養(yǎng)老保險(xiǎn)的個(gè)人賬戶和收支模式，其結(jié)論是，以社會(huì)化的繳費(fèi)責(zé)任來彌補(bǔ)個(gè)人之繳費(fèi)能力，又同時(shí)以個(gè)人之投保范圍來架構(gòu)養(yǎng)老之待遇制度，就此而言，個(gè)人賬戶是養(yǎng)老保險(xiǎn)基金之記錄性賬戶，其意義多在于繳費(fèi)責(zé)任主體多元背景下，作為受益人的參保人與其受益之間的制度建設(shè)的橋梁。而所謂福利性制度建設(shè)則是另一種制度，然而我們不能在福利制度缺失的情況下，分割養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的福利性要素。
四、養(yǎng)老保險(xiǎn)之法治問題——養(yǎng)老保險(xiǎn)法定局之疑難
（一）養(yǎng)老保險(xiǎn)多元與立法體系
在如上的分析中，均是圍繞基本養(yǎng)老保險(xiǎn)而展開的，而作為《養(yǎng)老保險(xiǎn)法》之思索，應(yīng)當(dāng)把養(yǎng)老保險(xiǎn)的多元化體現(xiàn)在養(yǎng)老保險(xiǎn)立法中，就養(yǎng)老保險(xiǎn)的分類來看可分為社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)和商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)，而社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)又可以分為基本養(yǎng)老保險(xiǎn)和補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)。
在具體的立法上，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)可單獨(dú)立法，而補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)的制度設(shè)計(jì)和立法仍然要在基本養(yǎng)老保險(xiǎn)清晰定格的情況下來展開。商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)如何展開？在政策上如何看待商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)，在法律上如何規(guī)范商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)？這些都是商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)規(guī)范化的基礎(chǔ)問題。目前商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)的問題主要在于市場(chǎng)開發(fā)不足，市場(chǎng)運(yùn)作不規(guī)范等等。
（二）繳費(fèi)問題
1.征繳主體問題
《社會(huì)保險(xiǎn)法》（草案）第57條把關(guān)于社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的征收機(jī)構(gòu)和征收辦法的規(guī)定授權(quán)給國務(wù)院，這成為草案爭議的一個(gè)焦點(diǎn)。問題的關(guān)鍵是把問題留給國務(wù)院，不僅把問題留在立法之后，而且有可能很難改變現(xiàn)有的征收格局，而現(xiàn)行體制中的稅務(wù)部門征收、勞動(dòng)部門管理的格局在行政部門之間有很大爭議。
有觀點(diǎn)認(rèn)為，征收體制的問題首先是社會(huì)保險(xiǎn)制度與政府的關(guān)系問題。這才是根本性的問題，直接關(guān)系到誰征收和誰管理的體制問題。而政府的定位大約有兩種：一種是自治性制度，這也是社會(huì)保險(xiǎn)與政府關(guān)系的趨勢(shì)，德國、法國即是這種模式；一種是政府自己直接辦保險(xiǎn)，當(dāng)然政府承擔(dān)無限責(zé)任。在自治性制度中，政府立法、定規(guī)則、監(jiān)督等等，而社會(huì)保險(xiǎn)的經(jīng)營由政府之外的組織經(jīng)辦，相對(duì)獨(dú)立于政府，與財(cái)政無關(guān)。當(dāng)然，按照自治性制度的模式，社會(huì)保險(xiǎn)的征收將與政府無關(guān)。
現(xiàn)行體制是稅務(wù)征收、勞動(dòng)部門管理。關(guān)于利用稅務(wù)征收的既成事實(shí)，有觀點(diǎn)認(rèn)為這種征收與管理分開的體制涉及賬的倒騰問題，進(jìn)而導(dǎo)致了亂賬、堆賬問題，出現(xiàn)賬戶丟失問題，考慮到財(cái)政監(jiān)管的需要，考慮到少一個(gè)環(huán)節(jié)，少出些問題，應(yīng)當(dāng)由勞動(dòng)部門征收，應(yīng)當(dāng)調(diào)整過來。有觀點(diǎn)認(rèn)為，稅務(wù)部門和勞動(dòng)部門誰征收均無不可，遵循誰征收誰負(fù)責(zé)的原則即可。一定程度上，關(guān)于調(diào)整征收體制，首先是政治決策問題，不存在理論上的問題。
我們分析，社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征收機(jī)構(gòu)的作用不外乎把錢收起來，這不是一個(gè)理論上兩難的問題?？紤]到社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)可以由稅務(wù)機(jī)關(guān)征收，也可以由社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)征收的格局，稅務(wù)機(jī)關(guān)作為可選擇的征收機(jī)關(guān)可行；考慮到社會(huì)保險(xiǎn)立法的機(jī)遇，以及社會(huì)保險(xiǎn)征繳管理的統(tǒng)一，在立法中明確由社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)征收亦可行；考慮到社會(huì)稅費(fèi)之不同機(jī)理，將來開征社會(huì)保障稅當(dāng)有稅務(wù)機(jī)關(guān)征收無疑，而社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)由社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)征收則在法律關(guān)系顯得妥當(dāng)。另外，從將來社會(huì)保險(xiǎn)事業(yè)發(fā)展的龐雜性、社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)用征繳的艱巨性、社會(huì)保險(xiǎn)基金管理的重要性來感知，把征收任務(wù)交由專門的征收機(jī)關(guān)來做，也許會(huì)有意料不到的好處。以稅收為例，原始的狀態(tài)下，收稅和財(cái)政花錢沒必要分開，而今，稅收和財(cái)政分開已經(jīng)最基本之常識(shí)。當(dāng)說，答案均在兩可之間，我個(gè)人感覺，在基本法中對(duì)此問題的選擇結(jié)果不重要，重要的是要有做決定的魄力和明確的結(jié)論，統(tǒng)一的征收主體是最基本的要求，而不同征收主體之間的差別則要居次。[page]
2.繳納費(fèi)率的確定性問題
繳納費(fèi)率的確定性是養(yǎng)老保險(xiǎn)法治化的基本要求，其具體之確定不僅是一個(gè)精算問題，更是一個(gè)法治問題。《社會(huì)保險(xiǎn)法》（草案）對(duì)用人單位和個(gè)人的繳費(fèi)義務(wù)均是概括性，均是“按照國家規(guī)定”。這意味著用人單位和個(gè)人的繳費(fèi)比例都是需要另行規(guī)定的。有觀點(diǎn)認(rèn)為，社會(huì)保險(xiǎn)法應(yīng)對(duì)繳費(fèi)比例進(jìn)行規(guī)定。也有觀點(diǎn)認(rèn)為，考慮到目前社會(huì)保險(xiǎn)統(tǒng)籌的層次比較低，各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，社會(huì)保險(xiǎn)覆蓋面還不夠?qū)?，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)與享受保險(xiǎn)的人口比例不同，待遇水平差異較大，繳費(fèi)費(fèi)率也不一致，解決這個(gè)問題需要一個(gè)過程，可由國務(wù)院根據(jù)實(shí)際情況對(duì)繳費(fèi)費(fèi)率適時(shí)調(diào)整。
另外，有一個(gè)法條準(zhǔn)確理解的問題，即如果把用人單位和個(gè)人的繳費(fèi)義務(wù)明確規(guī)定的思路下，草案中的“本單位職工工資總額”、“本人工資”就應(yīng)當(dāng)明確界定。有觀點(diǎn)認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)在社會(huì)保險(xiǎn)法中把這些模糊的詞匯進(jìn)行明確規(guī)定，即“本單位職工工資總額”包括哪些，“本人工資”包括哪些。這些問題，在實(shí)踐中已經(jīng)凸顯出來了，立法應(yīng)當(dāng)積極回應(yīng)。特別是，關(guān)于當(dāng)?shù)仄骄べY的輿論分析是有相當(dāng)?shù)览淼?，以此來解釋某些用人單位和個(gè)人社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)負(fù)擔(dān)重是有道理的。
我們認(rèn)為，關(guān)于繳費(fèi)確定性問題實(shí)際上是我們對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)法的立法期望值問題，因?yàn)榧幢氵@些問題不清晰，也會(huì)通過國務(wù)院的規(guī)定或者部門規(guī)章明確下來。而對(duì)于具體的繳費(fèi)者可能面臨著繳費(fèi)數(shù)額不確定的風(fēng)險(xiǎn)，但這不應(yīng)當(dāng)是個(gè)別人的。何況，繳費(fèi)比例的適當(dāng)調(diào)整與就業(yè)政策、經(jīng)濟(jì)政策聯(lián)系在一起，有其必要性。但是，每一個(gè)險(xiǎn)種自身的概念和制度結(jié)構(gòu)應(yīng)該是清晰的。我們認(rèn)為，諸如“本單位職工工資總額”、“本人工資”這些概念應(yīng)當(dāng)在社會(huì)保險(xiǎn)法中明確界定。建議在附則中對(duì)這些概念進(jìn)行明確規(guī)定，以使繳費(fèi)人明確自己所繳納的保險(xiǎn)費(fèi)出自什么地方。
另外，是否明確基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的繳費(fèi)年限也是關(guān)于繳費(fèi)確定性的問題。關(guān)于繳費(fèi)確定性問題在意見調(diào)查過程中必然與用人單位和個(gè)人的繳費(fèi)負(fù)擔(dān)聯(lián)系在一起，更與繳費(fèi)年限聯(lián)系在一起。草案沒有涉及到繳費(fèi)年限，而是做授權(quán)處理或待另外規(guī)定。特別是，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的15年繳費(fèi)年限是否調(diào)整，是否寫入社會(huì)保險(xiǎn)法，受到人們的關(guān)注。毋庸質(zhì)疑，一部關(guān)系民生的法律，個(gè)人對(duì)繳費(fèi)年限是極為關(guān)注的，而立法沒有涉及到，對(duì)于法律所規(guī)范之當(dāng)事人不無遺憾。
3.接續(xù)問題
基本養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系的轉(zhuǎn)移接續(xù)是在草案審議研究后的成果。然而，即便如此，關(guān)于轉(zhuǎn)移接續(xù)的問題仍然有爭論。有關(guān)接續(xù)問題的爭議主要是關(guān)于基本養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系的轉(zhuǎn)移接續(xù)問題，草案第17條規(guī)定了個(gè)人跨地區(qū)就業(yè)的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系的轉(zhuǎn)移，以及基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的分段計(jì)算、統(tǒng)一支付問題。應(yīng)當(dāng)說，該規(guī)定是草案初次審議后的成果，主要是針對(duì)退保問題的規(guī)定，最大的利益相關(guān)者是農(nóng)民工群體。有觀點(diǎn)認(rèn)為，轉(zhuǎn)移接續(xù)問題與統(tǒng)籌層次相關(guān)，的確，目前的統(tǒng)籌層次問題實(shí)際上是一個(gè)地區(qū)分割問題，而地區(qū)分割必然意味著封閉，故而有了轉(zhuǎn)移問題。也有觀點(diǎn)認(rèn)為，轉(zhuǎn)移接續(xù)與統(tǒng)籌層次無關(guān)，參照歐盟的做法，分段計(jì)算，統(tǒng)一支付，在分段計(jì)算的前提下，就無所謂職工的轉(zhuǎn)移接續(xù)或者農(nóng)民工的轉(zhuǎn)移接續(xù)問題了。
其實(shí)，按照分段計(jì)算、統(tǒng)一支付的原則，最終支付地則會(huì)承擔(dān)不當(dāng)?shù)呢?fù)擔(dān)，當(dāng)最終支付地較明顯集中的情況下，倘若沒有相關(guān)的轉(zhuǎn)移支付制度的保障，最終支付地必然不堪重負(fù)。我們認(rèn)為，分段計(jì)算、統(tǒng)一支付的原則實(shí)際上是放棄廣覆蓋和?；镜哪繕?biāo)的情況下的很蹩腳的方法，這種方法的出發(fā)點(diǎn)僅僅在于勞動(dòng)力市場(chǎng)的流動(dòng)，而根本無暇顧及社會(huì)保險(xiǎn)制度以及基金的運(yùn)作規(guī)律。我們認(rèn)為，所謂的轉(zhuǎn)移接續(xù)，將固化目前基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的省級(jí)統(tǒng)籌，而在中央政府對(duì)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)承擔(dān)很大的財(cái)政責(zé)任的情況下，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)省級(jí)統(tǒng)籌必然要實(shí)現(xiàn)全國統(tǒng)一。
我們認(rèn)為，社會(huì)保險(xiǎn)法律關(guān)系不應(yīng)當(dāng)有為接續(xù)而發(fā)生的轉(zhuǎn)移關(guān)系，而僅僅有出于法定事由的續(xù)保問題，例如因求學(xué)、出國、失業(yè)等出現(xiàn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)間斷的情況下的接續(xù)問題。
建議草案不規(guī)定轉(zhuǎn)移問題，而是通過提高統(tǒng)籌層次來消除關(guān)系轉(zhuǎn)移問題。在社會(huì)保險(xiǎn)接續(xù)制度中對(duì)新舊制度之間的繳費(fèi)銜接進(jìn)行規(guī)定即可。然而，對(duì)于求學(xué)、失業(yè)、患病、出國等情形下，社會(huì)保險(xiǎn)關(guān)系的接續(xù)問題則應(yīng)當(dāng)在立法中明確規(guī)定?，F(xiàn)在的繳費(fèi)管理是不容許躉繳的，但是，靈活性就業(yè)必然使社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的繳納有經(jīng)常性的間斷，建議立法明確社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)間斷的情況下，社會(huì)保險(xiǎn)關(guān)系如何接續(xù)。由于求學(xué)、失業(yè)、出國等造成就業(yè)中斷而出現(xiàn)繳納基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)用中斷的，中斷前后的繳費(fèi)年限合并計(jì)算。
而接續(xù)問題的進(jìn)一步展開，將涉及到養(yǎng)老保險(xiǎn)的補(bǔ)繳、預(yù)繳和躉繳問題。而這些問題在法理上尚未展開，在實(shí)踐中受政策和人為因素的影響也比較大。
（三）養(yǎng)老保險(xiǎn)基金問題
1.養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的特性與投資限制
應(yīng)當(dāng)說養(yǎng)老保險(xiǎn)基金具有天生的積累性，這是因?yàn)轲B(yǎng)老保險(xiǎn)的繳費(fèi)長期性在理論上的自然邏輯，盡管養(yǎng)老保險(xiǎn)制度往往通過轉(zhuǎn)制而建立，視同繳費(fèi)和躉繳之存在阻隔了理論的自然邏輯，但是養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的積累性仍然在實(shí)踐中得到了證明。
而隨著養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的積累和膨脹，“養(yǎng)老保險(xiǎn)金資本主義”[52]開始興起，在理論上講，資本主義制度通過養(yǎng)老金的國民化而有了進(jìn)一步的有意義的發(fā)展，其正是養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的社會(huì)性。
養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的投資限制是各國之普遍做法，而其界限與國家的定位有關(guān)。而由于我國的基金養(yǎng)老保險(xiǎn)金的積累尚不高，同時(shí)相關(guān)的監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)還不完善，故而把投資限制的重心放到養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的監(jiān)督管理上。
2.養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的管理與監(jiān)督
（1）養(yǎng)老保險(xiǎn)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)
養(yǎng)老保險(xiǎn)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)問題涉及到社會(huì)保險(xiǎn)領(lǐng)域是否需要專門的監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)。關(guān)于社保監(jiān)管機(jī)構(gòu)的觀點(diǎn)可以歸結(jié)為是否設(shè)立一個(gè)專門的社會(huì)保險(xiǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)。這個(gè)爭議的要點(diǎn)是設(shè)置專門的監(jiān)管機(jī)構(gòu)的必要性與效果問題。有人認(rèn)為，設(shè)置一個(gè)事業(yè)性質(zhì)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)也可能走向行政化，不一定能夠有效監(jiān)管。也有人認(rèn)為，內(nèi)部監(jiān)管與外部監(jiān)管的問題是監(jiān)督管理中的普遍問題，不能因?yàn)橥獠勘O(jiān)管可能出問題而否定外部監(jiān)管，一個(gè)外部的專門監(jiān)管機(jī)構(gòu)還是必要的。
我們分析，社保監(jiān)管機(jī)構(gòu)的存在必要程度可能跟社會(huì)保險(xiǎn)統(tǒng)籌層次的提升以及社會(huì)保險(xiǎn)基金的積累相聯(lián)系，特別是積累型的社會(huì)保險(xiǎn)基金必然面臨多方面的風(fēng)險(xiǎn)。然而如果設(shè)置獨(dú)立的外部監(jiān)管機(jī)構(gòu)，社會(huì)保險(xiǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)與社會(huì)保險(xiǎn)征費(fèi)機(jī)構(gòu)、社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)、社會(huì)保險(xiǎn)基金投資管理機(jī)構(gòu)的關(guān)系就應(yīng)當(dāng)在立法中明確下來。我個(gè)人感覺，在社會(huì)保險(xiǎn)極度碎片的情況下，同時(shí)也伴隨著社會(huì)保險(xiǎn)關(guān)系中的主體制度混亂，從社會(huì)統(tǒng)籌的提升、社會(huì)保險(xiǎn)體制的定型來看，一個(gè)強(qiáng)有力的社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)是必要的。這要求社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的功能不能過于萎縮，在涉及到社會(huì)保險(xiǎn)技術(shù)性、程序性的問題時(shí)應(yīng)當(dāng)向社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)靠攏，社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)首先實(shí)現(xiàn)全國的體制性統(tǒng)一；關(guān)于社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的外部管理、社會(huì)保險(xiǎn)基金的外部監(jiān)督，交由勞動(dòng)行政部門即可，而涉及金融監(jiān)督的問題應(yīng)當(dāng)多元化，不宜在社會(huì)保險(xiǎn)制度尚未統(tǒng)一的情況下，加重社會(huì)保險(xiǎn)的機(jī)構(gòu)負(fù)擔(dān)。因而，保守的看法是，社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)內(nèi)設(shè)社會(huì)保險(xiǎn)監(jiān)督委員會(huì)，掌握、分析社會(huì)保險(xiǎn)基金的收支、管理和投資運(yùn)營情況，實(shí)施內(nèi)部控制。[page]
（2）個(gè)人監(jiān)督與私人救濟(jì)問題
《社會(huì)保險(xiǎn)法》（草案）第78條規(guī)定了個(gè)人監(jiān)督，《社會(huì)保險(xiǎn)法》（草案）第88條規(guī)定了個(gè)人的訴訟權(quán)利。有人認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)強(qiáng)調(diào)私人的權(quán)益維護(hù)與監(jiān)管的關(guān)系，唯有疏通個(gè)人權(quán)益維護(hù)的渠道，特殊是疏通私人訴訟的程序，社會(huì)保險(xiǎn)的監(jiān)管效果才能好起來。涉及到私人權(quán)益的，應(yīng)當(dāng)設(shè)立相應(yīng)的司法救濟(jì)渠道。而關(guān)于訴訟體制的問題則歸結(jié)為是否設(shè)立專門的訴訟機(jī)構(gòu)。按照草案第八十八條的規(guī)定，用人單位或者個(gè)人與社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征收機(jī)構(gòu)或者社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)之間的爭議按照行政訴訟案件處理；個(gè)人與用人單位之間的爭議按照民事訴訟案件處理。有人認(rèn)為，社會(huì)保險(xiǎn)糾紛是一類極其復(fù)雜的糾紛，目前的規(guī)定沒有考慮到社會(huì)保險(xiǎn)征費(fèi)機(jī)構(gòu)或者社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)與用人單位或者個(gè)人的糾紛，例如個(gè)人拒絕繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的糾紛、用人單位拒絕補(bǔ)繳社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)用乃至社會(huì)保險(xiǎn)受益人拒絕返還不當(dāng)受益等等的，目前的訴訟體制不能有效解決這些問題，所以應(yīng)當(dāng)設(shè)立專門的社會(huì)保險(xiǎn)糾紛解決機(jī)構(gòu)。
（四）養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇
根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于完善企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的決定》（國發(fā)\[2005\]38號(hào)），繳費(fèi)年限（含視同繳費(fèi)年限）累計(jì)滿15年的人員，退休后按月發(fā)給基本養(yǎng)老金?；攫B(yǎng)老金由基礎(chǔ)養(yǎng)老金和個(gè)人賬戶養(yǎng)老金組成。退休時(shí)的基礎(chǔ)養(yǎng)老金月標(biāo)準(zhǔn)以當(dāng)?shù)厣夏甓仍趰徛毠ぴ缕骄べY和本人指數(shù)化月平均繳費(fèi)工資的平均值為基數(shù)，繳費(fèi)每滿一年發(fā)給1%.個(gè)人賬戶養(yǎng)老金月標(biāo)準(zhǔn)為個(gè)人賬戶存儲(chǔ)額除以計(jì)發(fā)月數(shù)，計(jì)發(fā)月數(shù)根據(jù)職工退休時(shí)城鎮(zhèn)人口平均預(yù)期壽命、本人退休年齡、利息等因素確定。到達(dá)退休年齡但繳費(fèi)年限累計(jì)不滿15年的人員，不發(fā)給基礎(chǔ)養(yǎng)老金，個(gè)人賬戶儲(chǔ)存額一次性支付給本人，終止基本養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系。根據(jù)職工工資和物價(jià)變動(dòng)等情況，國務(wù)院適時(shí)調(diào)整企業(yè)退休人員基本養(yǎng)老金水平，調(diào)整幅度為省、自治區(qū)、直轄市當(dāng)?shù)仄髽I(yè)在崗職工平均工資年增長率的一定比例。各地根據(jù)本地實(shí)際情況提出具體調(diào)整方案，報(bào)勞動(dòng)保障部、財(cái)政部審批后實(shí)施。
應(yīng)當(dāng)說，較之建立企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度之文件，完善企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇制度更趨柔和，卻并未法治。這意味著養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇并不是可預(yù)測(cè)的，應(yīng)當(dāng)把確定養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇的相關(guān)因素明確下來，并量化為可計(jì)算之標(biāo)準(zhǔn)，而這些標(biāo)準(zhǔn)倘若能夠在立法中明確，是為上策。在具體確定養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇上，當(dāng)?shù)厣夏甓仍趰徛毠ぴ缕骄べY、本人指數(shù)化月平均繳費(fèi)工資、個(gè)人賬戶存額、計(jì)發(fā)月數(shù)、物價(jià)變動(dòng)和工資浮動(dòng)等等都是影響?zhàn)B老保險(xiǎn)待遇給付額的因素，這些因素中有繳費(fèi)因素、工資水平因素、人壽因素三大方面，其中繳費(fèi)因素是參保人個(gè)人因素，而工資水平因素和人壽因素均是確定待遇的社會(huì)因素。應(yīng)當(dāng)說，如此多因素的糅合使得基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的給付水平有很大的變數(shù)，卻又與個(gè)人的繳費(fèi)聯(lián)系在一起，這意味著養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇是反保險(xiǎn)機(jī)理的，因?yàn)楸ｋU(xiǎn)在本質(zhì)上是一種制度機(jī)制、法治機(jī)制，其要求規(guī)則的確定和待遇水平的可預(yù)算，從這一點(diǎn)講，我國的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇存在廢“費(fèi)”立“稅”之思維也是情有可原的。有學(xué)者認(rèn)為，“以城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度社會(huì)統(tǒng)籌部分為基礎(chǔ)，……通過三步走戰(zhàn)略，最終建立全民共享、統(tǒng)一受益、稅收籌資、財(cái)政兜底的國民養(yǎng)老金制度，……”[53]應(yīng)當(dāng)說這種思維已經(jīng)超越了保險(xiǎn)機(jī)理，進(jìn)而在給付水平上更少受到明確的規(guī)則約束，其設(shè)想姑且不論，單就基本養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇而言，我們認(rèn)為，還是應(yīng)當(dāng)在保險(xiǎn)機(jī)理上關(guān)懷老年保險(xiǎn)，而法律化的最基本要求是以明確的規(guī)則把繳費(fèi)和待遇聯(lián)系在一起，并通過企業(yè)繳費(fèi)、政府按比例補(bǔ)貼來保障基金的有效運(yùn)行。
注釋：
[1]有一個(gè)關(guān)于老人與孝道的民間故事，講的是在歷史上的某個(gè)朝代，考慮到老年人對(duì)國家更多的負(fù)擔(dān)，于是下令強(qiáng)迫一定年齡的老人住進(jìn)磚墓，并日飲一食，加磚一塊，最終封閉而死，后來因?yàn)橐粋€(gè)老人的主意挽救了一次戰(zhàn)爭，故而廢棄了這項(xiàng)法令。可見孝道問題更是一個(gè)社會(huì)政策問題。
[2]《現(xiàn)代漢語詞典》，商務(wù)印書館1996年版，第579頁。
[3]傳統(tǒng)的孝道賦予長輩以權(quán)威，可以從這個(gè)角度來理解，現(xiàn)代立法雖然規(guī)定了子女對(duì)父母的贍養(yǎng)義務(wù)，卻不排除以家族為單位的社會(huì)細(xì)胞，以及老年人作為長輩所具有的權(quán)威地位。
[4]在傳統(tǒng)社會(huì)中，老年并不與勞動(dòng)與否必然地聯(lián)系在一起。
[5]鄭尚元等：《勞動(dòng)和社會(huì)保障法》，中國政法大學(xué)出版社2008年版，第5頁。
[6]郭士征：《社會(huì)保障學(xué)》，上海財(cái)經(jīng)大學(xué)出版社2004年版，第6-10頁。
[7]《現(xiàn)代漢語詞典》，商務(wù)印書館1996年版，第46頁。
[8]張俊浩：《民法學(xué)原理》，中國政法大學(xué)出版社1997年版，第887頁。
[9]百度百科，“射幸行為”，http://baike.baidu.com/view/1690323.htm.
[10]養(yǎng)老金資本化背景下的養(yǎng)老金管理和人口老齡化背景下的養(yǎng)老金缺口可能是養(yǎng)老保險(xiǎn)極容易碰到的問題，甚至成為并存的問題。
[11]郭士征：《社會(huì)保障學(xué)》，上海財(cái)經(jīng)大學(xué)出版社2004年版，第133頁。
[12]蔡文輝主編：《社會(huì)福利》，五南圖書出版公司2002年版，第123頁。
[13]【英】高頓·L·克拉克著，洪錚譯：《養(yǎng)老金基金管理與投資》，中國金融出版社2008年版，第13頁。
[14]這大約是目前我國法學(xué)教育中，受教育者一個(gè)普遍性的困惑，筆者的這句話在不少法學(xué)學(xué)生中獲得認(rèn)可。
[15]參見《社會(huì)保險(xiǎn)法》（草案）第3條。
[16]鄭尚元：《勞動(dòng)合同法的制度與理念》，中國政法大學(xué)出版社2008年版，第39頁。
[17]以身份證號(hào)和社會(huì)保障號(hào)同一的技術(shù)處理有其科學(xué)性，但是會(huì)不會(huì)在一定程度上把身份證號(hào)的地域歧視納入社會(huì)保障制度中呢？筆者認(rèn)為，這是必然的，除非弱化戶籍制度太多的社會(huì)功能，特別是在資源分配意義上的功能。
[18]參見《國務(wù)院關(guān)于企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的決定》（1991年6月26日，國發(fā)〔1991〕33號(hào)）。
[19]鄭功成等：《中國農(nóng)民工問題與社會(huì)保護(hù)》，人民出版社2007年版，序言。
[20]農(nóng)民工的代際理論是把農(nóng)民工分為第一代農(nóng)民工和第二代農(nóng)民工，“第一代農(nóng)民工已經(jīng)基本完成了自己或工或農(nóng)的角色定位，而改革開放以后出生的第二代農(nóng)民工已經(jīng)成為農(nóng)民工的主體，他們更具融入城市和追求平等權(quán)益的欲望與追求。”參見鄭功成等：《中國農(nóng)民工問題與社會(huì)保護(hù)》，人民出版社2007年版，第15頁。[page]
[21]有關(guān)于農(nóng)民工與養(yǎng)老保險(xiǎn)模式的研究，參見鄭功成等：《中國農(nóng)民工問題與社會(huì)保護(hù)》，人民出版社2007年版，第348-356頁。
[22]鄭功成等：《中國農(nóng)民工問題與社會(huì)保護(hù)》，人民出版社2007年版，第352頁。
[23]被征地農(nóng)民養(yǎng)老保障制度，在實(shí)踐中簡稱“土保”，是城市化進(jìn)程較快地區(qū)如浙江、上海、江蘇等地針對(duì)因國家征地而失去土地保障的一類特殊群體居民建立的制度，參見楊翠迎：《農(nóng)村基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度理論與政策研究》，浙江大學(xué)出版社2007年版，第161頁。
[24]《詩經(jīng)·小雅·北山》。
[25]薛梅卿主編：《新編中國法制史教程》，中國政法大學(xué)出版社1995年版，第28頁。
[26]鄭尚元：《勞動(dòng)法與社會(huì)法理論探索》，中國政法大學(xué)出版社2008年版，第378頁。
[27]薛梅卿主編：《新編中國法制史教程》，中國政法大學(xué)出版社1995年版，第76頁。
[28]薛梅卿主編：《新編中國法制史教程》，中國政法大學(xué)出版社1995年版，第206頁。
[29]鄭尚元：《勞動(dòng)法與社會(huì)法理論探索》，中國政法大學(xué)出版社2008年版，第382頁。
[30]鄭尚元：《勞動(dòng)法與社會(huì)法理論探索》，中國政法大學(xué)出版社2008年版，第382頁。
[31]史尚寬：《土地法原論》，正中書局1975年版，第4頁。
[32]史尚寬：《土地法原論》，正中書局1975年版，第8頁。
[33]《勞動(dòng)和社會(huì)保障部、國土資源部關(guān)于切實(shí)做好被征地農(nóng)民社會(huì)保障工作有關(guān)問題的通知》（勞社部發(fā)〔2007〕14號(hào)）。
[34]從《廣州市被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)試行辦法》之具體內(nèi)容來看，其名為保險(xiǎn)，實(shí)為生活保障，其與城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)之制度差異是很大的。
[35]楊翠迎：《農(nóng)村基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度理論與政策研究》，浙江大學(xué)出版社2007年版，第162-164頁。
[36]楊翠迎：《農(nóng)村基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度理論與政策研究》，浙江大學(xué)出版社2007年版，第164頁。
[37]楊翠迎：《農(nóng)村基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度理論與政策研究》，浙江大學(xué)出版社2007年版，第165頁。
[38]楊翠迎：《農(nóng)村基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度理論與政策研究》，浙江大學(xué)出版社2007年版，第167-170頁。
[39]鄭尚元：《勞動(dòng)法與社會(huì)法理論探索》，中國政法大學(xué)出版社2008年版，第376頁。
[40]筆者沒有見到統(tǒng)計(jì)資料，只是從生活感知來看是這樣的。例如，中國政法大學(xué)在昌平之新校區(qū)建設(shè)，把涉及到的農(nóng)民多數(shù)納入到中國政法大學(xué)的后勤職工，對(duì)中國政法大學(xué)來說，雖然有問題，而在農(nóng)民就業(yè)保障上要人性的多。而在發(fā)生糾紛的案例中，往往是被征地農(nóng)民認(rèn)為自己沒有得到或者分得足夠的土地增價(jià)。
[41]本文的分析，建立在土地增價(jià)公有的基礎(chǔ)上，否認(rèn)了被征地農(nóng)民對(duì)土地增價(jià)的部分權(quán)益，可能在操作上要面臨政府之手與市場(chǎng)之手誰更好的檢驗(yàn)，特別是在土地權(quán)益法律框架外折現(xiàn)愈來愈順暢的情況下，筆者之觀點(diǎn)難免有失偏頗或幼稚，當(dāng)屬此觀點(diǎn)之缺陷。
[42]“干部”一詞的由來，見http://zhidao.baidu.com/question/42386738.html.
[43]天涯社區(qū)，經(jīng)濟(jì)論壇的帖子：\[經(jīng)濟(jì)雜談\]國務(wù)院規(guī)定公務(wù)員基本養(yǎng)老保險(xiǎn)違反憲法（轉(zhuǎn)帖）（轉(zhuǎn)載）http://www.tianya.cn/publicforum/content/develop/1/233032.shtml原貼：中國網(wǎng)http://gxzgy.blog.china.com/200812/4244817.html.
[44]勞動(dòng)和社會(huì)保障部、財(cái)政部、亞洲開發(fā)銀行：《中國養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革項(xiàng)目：終期報(bào)告》，第33頁。
[45]“中國農(nóng)民從"土地保障"走向"社會(huì)保障"”，新華網(wǎng)，2004年12月21日。轉(zhuǎn)引自：劉昌平等：《中國新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度研究》，中國社會(huì)科學(xué)出版社2008年版，第14頁。
[46]劉昌平等：《中國新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度研究》，中國社會(huì)科學(xué)出版社2008年版，第12頁。
[47]劉昌平等：《中國新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度研究》，中國社會(huì)科學(xué)出版社2008年版，第12-13頁。
[48]劉貴平：“現(xiàn)行農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)方案的優(yōu)勢(shì)與不足”，載《人口與經(jīng)濟(jì)》1998年第2期第26頁。轉(zhuǎn)引自：劉昌平等：《中國新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度研究》，中國社會(huì)科學(xué)出版社2008年版，第16頁。
[49]參見劉昌平等：《中國新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度研究》，中國社會(huì)科學(xué)出版社2008年版，第16-17頁
[50]勞動(dòng)和社會(huì)保障部、財(cái)政部、亞洲開發(fā)銀行：《中國養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革項(xiàng)目：終期報(bào)告》，第33頁。
[51]劉昌平：《可持續(xù)發(fā)展的中國城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度》，中國社會(huì)科學(xué)出版社2008年版，第85頁。
[52]【英】高頓·L·克拉克著，洪錚譯：《養(yǎng)老金基金管理與投資》，中國金融出版社2008年版，第二、三章。
[53]劉昌平：《可持續(xù)發(fā)展的中國城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度研究》，中國社會(huì)科學(xué)出版社2008年版，第93頁。
清華大學(xué)法學(xué)院·鄭尚元 中國政法大學(xué)民商經(jīng)濟(jì)法學(xué)院·李海明
●養(yǎng)老保險(xiǎn)制度問題
●基本養(yǎng)老保險(xiǎn)存在的問題
●我國基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度存在的問題
●養(yǎng)老保險(xiǎn)領(lǐng)域的問題
●養(yǎng)老保險(xiǎn)常見問題解答
●養(yǎng)老保險(xiǎn)難點(diǎn)問題一次說清楚
●養(yǎng)老保險(xiǎn)相關(guān)問題
●基本養(yǎng)老保險(xiǎn)存在的問題
●養(yǎng)老保險(xiǎn)制度存在的問題及改革思路
●我國基本養(yǎng)老保險(xiǎn)面臨的問題?你認(rèn)為應(yīng)該如何解決
●基本養(yǎng)老保險(xiǎn)存在的問題？基本養(yǎng)老保險(xiǎn)立法之疑難問題研析：今日在線強(qiáng)拆評(píng)估法律咨詢
內(nèi)容審核：李站波律師
來源：頭條-基本養(yǎng)老保險(xiǎn)立法之疑難問題研析，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)立法之疑難問題研析
電話：400-1598098 郵箱：syls@bjsheng.cn 地址：北京市朝陽區(qū)亮馬橋路甲40號(hào)二十一世紀(jì)大廈3層
拆遷律師 征地律師 征地拆遷補(bǔ)償 版權(quán)所有 ?2015 北京圣運(yùn)律師事務(wù)所 備案號(hào)：京ICP備11044403號(hào)
