【摘要】土地征收補(bǔ)償問題是最近學(xué)界和實務(wù)界所共同關(guān)注的熱點問題，本文將以對現(xiàn)行法律的探討為基本框架，并結(jié)合經(jīng)濟(jì)學(xué)的思路，以期從微觀角度重新分析和審視我國目前土地征收補(bǔ)償制度中的重點問題，厘清其中復(fù)雜的利益關(guān)系，從而從更深層次來理解我國目前土地征收補(bǔ)償?shù)闹贫刃匀毕荨?【關(guān)鍵詞】土地征收；補(bǔ)償 【寫作年份】2007年 【正文】 一、土地征收目的之辨析 征收的目的僅限于公共利益需要，這是確定無疑的。但我國的土地征收制度與西方國家的土地征收制度立基其上的產(chǎn)權(quán)制度有所不同，我國土地產(chǎn)權(quán)制度的復(fù)雜性直接導(dǎo)致了實踐中我國土地征收中目的的復(fù)雜性。 我國《憲法》第10條規(guī)定：“城市的土地屬于國家所有。農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有。 ……任何組織或者個人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地。土地的使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓。”該條確認(rèn)了我國的土地所有權(quán)狀況，即國家土地所有制與集體土地所有制相結(jié)合的土地所有權(quán)制度，而兩種不同的土地所有權(quán)有著不同的法律地位。國有土地使用權(quán)有流轉(zhuǎn)資格，可以進(jìn)入市場進(jìn)行交易；而《土地管理法》第63條規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)；但是，符合土地利用總體規(guī)劃并依法取得建設(shè)用地的企業(yè)，因破產(chǎn)、兼并等情形致使土地使用權(quán)依法發(fā)生轉(zhuǎn)移的除外。”也就是說，集體和農(nóng)民不得私自改變土地的用途，并買賣土地或者以其他形式轉(zhuǎn)讓土地，集體土地不得進(jìn)入市場進(jìn)行交易。 市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展以及城市化進(jìn)程的加快，使得市場上對于土地的需求量急劇增長，這種旺盛的需求對國有土地使用權(quán)這一單純的土地供應(yīng)方式構(gòu)成了巨大壓力和潛在的利益誘惑。而這種壓力因為國家的土地征收權(quán)而緩解，而這種誘惑因國家的土地征收權(quán)而得以實現(xiàn)?！锻恋毓芾矸ā返?3條規(guī)定：“任何單位和個人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地；但是，興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和村民建設(shè)住宅經(jīng)依法批準(zhǔn)使用本集體經(jīng)濟(jì)組織農(nóng)民集體所有的土地的，或者鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)經(jīng)依法批準(zhǔn)使用農(nóng)民集體所有的土地的除外。”前款所稱依法申請使用的國有土地包括國家所有的土地和國家征收的原屬于農(nóng)民集體所有的土地。該條實質(zhì)上確立了兩個最為關(guān)鍵的因素：（1）建設(shè)用地必須使用國有土地；（2）國有土地包括國家所有的土地和國家征收的原屬于農(nóng)民集體所有的土地。從市場角度分析，當(dāng)單位和個人需要建設(shè)用地時，必須尋求國有土地；而當(dāng)國有土地?zé)o法滿足需要時，國家可以征收原屬于農(nóng)民集體所有的土地。于是《土地管理法》以一種市場化的邏輯消解了憲法中征收權(quán)的公益限制。這一點我們從原《土地管理法》（98年修正前）的規(guī)定可以看出相當(dāng)端倪。原《土地管理法》第21條規(guī)定：“國家進(jìn)行經(jīng)濟(jì)、文化、國防建設(shè)以及興辦社會公共事業(yè)，需要征用集體所有的土地或者使用國有土地的，按照本章規(guī)定辦理。”該條款將征收目的限定為“經(jīng)濟(jì)、文化、國防建設(shè)以及興辦社會公共事業(yè)”的需要，如果以征收的公益性來等價的話，那么，我們可以合理推論：經(jīng)濟(jì)、文化、國防建設(shè)以及興辦社會公共事業(yè)的需要均屬于公共利益的范疇。這里比較重要的就是關(guān)于經(jīng)濟(jì)建設(shè)需要屬公共利益范疇的隱性界定。國富民強(qiáng)的邏輯以及國家至上的理念成就了這種公共利益觀，GDP崇拜卻忽視了經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中的權(quán)利保障以及社會公正。周其仁教授將這一現(xiàn)象稱為“征地悖論”，即非公共利益性質(zhì)的農(nóng)地轉(zhuǎn)用怎么辦？不經(jīng)過征地是違憲，因為轉(zhuǎn)為城市用的農(nóng)地如果還是集體所有的話就違背了“全部城市土地為國家所有”的憲法準(zhǔn)則；征地也違憲，因為不合“為了公共利益才可征地”的憲法準(zhǔn)則。[1] 經(jīng)濟(jì)建設(shè)的需要可以區(qū)分為兩種模式：一種是從國家整體經(jīng)濟(jì)績效和社會效益出發(fā)的模式，即雖然是通過市場手段和利益刺激為手段的建設(shè)，但其目的卻注重整體經(jīng)濟(jì)布局的改善和經(jīng)濟(jì)效率的提升，雖然其不屬于公用的范疇，但卻可以寬泛的納入公益的范疇；一種是從單純政府財政利益出發(fā)的模式，忽視整體經(jīng)濟(jì)布局和可持續(xù)的協(xié)調(diào)發(fā)展，為擴(kuò)大政府財源和短期利益，而進(jìn)行的“大興土木”，既不屬于公用范疇，也不屬于公益的范疇。我們將第一種模式稱之為“整體經(jīng)濟(jì)績效”模式，而將第二種模式稱之為“政府財政利益”模式。 很明顯，“整體經(jīng)濟(jì)績效”模式可以作為征收權(quán)行使的合理目的支撐，而“政府財政利益”模式則不得行使征收權(quán)。如果將經(jīng)濟(jì)建設(shè)的積極作用籠統(tǒng)的用“公共利益”的袋子予以囊括的話，那么第二種模式容易趁虛而入，而公共利益的目的限制甚至因此被虛置。 實質(zhì)上，國家控制集體土地的市場化必有其正當(dāng)性考慮，即我國人多地少，耕地資源極其有限，而一旦放任集體土地市場流轉(zhuǎn)，則必然導(dǎo)致耕地大量流失，危害國家利益。于是，國家對土地資源的分配進(jìn)行高度集中和嚴(yán)格的管制。一是國家規(guī)定土地用途，將土地分為農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用地，嚴(yán)格控制土地的用途的改變。城市編制城市用地規(guī)劃，改變用地性質(zhì)地需要由土地規(guī)劃部門和土地管理部門批準(zhǔn)；農(nóng)村耕地，除了興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、農(nóng)民宅基地、農(nóng)村道路等建設(shè)用地外，改變用途首先要經(jīng)過國家征用變成國有土地后方可。二是高度集中土地資源的分配和管理權(quán)力。如《土地管理法》第45條規(guī)定：“征用下列土地的，由國務(wù)院批準(zhǔn)：（1）基本農(nóng)田；（2）基本農(nóng)田以外的耕地超過三十五公頃的；（3）其他土地超過七十公頃的。”此三條規(guī)定以外的土地，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn)，并報國務(wù)院備案。而實際上，這種嚴(yán)格的管制并未收到預(yù)期效果，反而在一定程度上促成了國家征收權(quán)的異化。 首先，現(xiàn)行土地管理中的分配和控制制度不適應(yīng)于市場經(jīng)濟(jì)配置資源的需要，土地要素配置時間長、效率低、交易成本過高，并且土地閑置、浪費和稀缺并存。由于征地審批權(quán)力的高度集中和涉及從行政管理部門較多，一個項目用地從審批到開工建設(shè)，往往從基層上報到國務(wù)院和省政府批復(fù)，并由各涉地行政管理部門認(rèn)可后實施程序煩瑣，事實上極大增加了土地的交易成本，不利于資源配置。 [page]其次，嚴(yán)格的管制使得國家征收權(quán)的異化成為可能。以前為集體所擁有的土地要想進(jìn)入市場，或者說購買者需要購買該土地使用權(quán)，這中間必須經(jīng)過國家征收的環(huán)節(jié)，以實現(xiàn)國家對土地的管制。但這種管制使得政府官員握有征收主動權(quán)，市場需求的利益誘惑必然促使其積極突破征收的公共利益限制，以征收來擴(kuò)大地方財源或為少數(shù)官員謀取個人私利。 現(xiàn)行《土地管理法》已經(jīng)意識到公共利益界定的缺陷以及征收權(quán)濫用的危險，因此修正時取消了該條款，而以籠統(tǒng)的“公共利益”作為征收目的，但是在法律條文中依然缺乏對其的明確描述和界定。而且，正如前述分析，“建設(shè)用地必須使用國有土地”和“集體土地不得出讓”的雙重限制實質(zhì)上也在一定程度上消解了公共利益的限制。國家征收權(quán)是集體土地市場流轉(zhuǎn)的“殼”，正是這個“殼”在我國的土地制度下承載了其本不應(yīng)有之內(nèi)涵，從而使得手段危害了目的的正當(dāng)性。 二、土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)之審視 我國憲法并未明確規(guī)定土地征收補(bǔ)償?shù)脑瓌t，而《土地管理法》對此也語焉不詳，因此可以認(rèn)為我國對于土地征收補(bǔ)償缺乏原則性指導(dǎo)，而立法中僅以具體數(shù)據(jù)劃定補(bǔ)償范圍，缺乏原則所應(yīng)有的衡平性?！段餀?quán)法》（草案）第137條規(guī)定：征收承包期內(nèi)的土地的，應(yīng)當(dāng)對土地承包經(jīng)營權(quán)人給予合理補(bǔ)償。但這里的補(bǔ)償原則僅涉及到對于承包經(jīng)營權(quán)人的補(bǔ)償原則問題，實際上是對土地上所附著之用益物權(quán)的補(bǔ)償，而非對于所有權(quán)之補(bǔ)償原則。 在我國，按照我國《土地管理法》第47條的規(guī)定，征用土地的，按照被征用土地的原用途給予補(bǔ)償，征用耕地的土地補(bǔ)償費用包括土地補(bǔ)償費、安置補(bǔ)助費以及地上附著物和青苗的補(bǔ)償費，征用耕地的土地補(bǔ)償費為該耕地被征用前3年平均年產(chǎn)值的6—10倍，安置補(bǔ)助費為該耕地被征用前3年平均年產(chǎn)值的4—6倍，地上附著物和青苗的補(bǔ)助費標(biāo)準(zhǔn)由省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定。 由此可見，《土地管理法》雖然設(shè)定了補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，但僅適用于耕地，而其他土地及地上附著物和青苗補(bǔ)償安置沒有設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)，而是采用授權(quán)方式授權(quán)省、自治區(qū)、直轄市制定具體標(biāo)準(zhǔn)。而各省、自治區(qū)、直轄市往往又將某些補(bǔ)償項目再行授權(quán)給下級單位制定。這種做法一方面由于各省、市、縣征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不一，必然加大不公平現(xiàn)象的出現(xiàn)；另一方面， 容易出現(xiàn)層層降低標(biāo)準(zhǔn)，使本就定得太低的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)被行政方式層層降低，極大地侵犯了農(nóng)戶的合法利益。[2] 《土地管理法》所確定的補(bǔ)償機(jī)制基本上延用了計劃經(jīng)濟(jì)時代的做法，按照土地原用途和法定補(bǔ)償項目進(jìn)行補(bǔ)償，以土地過去年均產(chǎn)值作為確定補(bǔ)償費用標(biāo)準(zhǔn)，而非按照公平原則通過市場確定補(bǔ)償金額，不能反映市場對土地的真實價值的評價，未考慮到農(nóng)用地轉(zhuǎn)為國家建設(shè)用地的土地價值的升值潛力。如果政府征用農(nóng)民土地時，按照原用途和土地被征用前平均年產(chǎn)值的倍數(shù)來進(jìn)行補(bǔ)償，而當(dāng)政府將此土地出讓給開發(fā)商時，是依據(jù)其將來用途，通過市場競爭獲得國有土地使用權(quán)出讓金。補(bǔ)償金與出讓金的差距甚大。國家征地的目的是為了從事非農(nóng)建設(shè)，這一過程必然帶來土地級差收益的上升。當(dāng)然，這種補(bǔ)償機(jī)制是與我國的土地所有權(quán)制度相聯(lián)系的。我國的土地所有權(quán)不得買賣，農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)，因此土地所有權(quán)是不得作市場評價的。而國家的土地征收，作為一種土地所有權(quán)的移轉(zhuǎn)，征收補(bǔ)償與其說是一種利益填補(bǔ)，倒不如說是一種政治分配。因此，我國的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)缺乏市場評價機(jī)制，由法律直接予以確定。而這種補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，更傾向于對土地在農(nóng)業(yè)使用價值上的補(bǔ)償，即只是對農(nóng)民原來在這塊土地上從事農(nóng)業(yè)時的收益進(jìn)行補(bǔ)償，與土地使用權(quán)市場上的價值評價無關(guān)。 即便如此，這種補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)本身亦不甚科學(xué)。試問六到十倍、四至六倍，三十倍云云，究竟是依據(jù)何種標(biāo)準(zhǔn)計算得出的呢？土地具有耐用性與可開發(fā)性等特征，六到十倍是遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于土地本身的成本價值的。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，物價的上漲，農(nóng)民所得的補(bǔ)償費根本無法滿足農(nóng)民的今后生活。另外，補(bǔ)償?shù)姆秶鷥H限于與土地有直接聯(lián)系的一部分損失，被征收土地上農(nóng)村房屋等地上建筑物的補(bǔ)償和其它間接損失（比如殘余地分割的損害、經(jīng)營損失、租金損失），以及其他各種因征收所導(dǎo)致的必要費用（包括臨時租房費用、搬遷費用）等都沒有列入補(bǔ)償?shù)姆秶嵺`中對地上建筑物的補(bǔ)償都是依據(jù)組織實施征收的政府制定的標(biāo)準(zhǔn)予以補(bǔ)償，通常補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)較低。 根據(jù)《土地管理法》第47條的規(guī)定，若按照上述方式支付的土地補(bǔ)償費和安置補(bǔ)助費，尚不能使需要安置的農(nóng)民保持原有生活水平的，經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn)，可以增加安置補(bǔ)助費。這一條款體現(xiàn)了我國在征地補(bǔ)償上保障農(nóng)民生存權(quán)的基本精神，即原則上確保被征地農(nóng)民生活水平不因征收而下降。安置補(bǔ)助費的增加條件在于征地補(bǔ)償尚不足以保持其原有生活水平，但該條件的判斷本身缺乏明確標(biāo)準(zhǔn)，在實踐中很難操作；而且其判斷主體為支付征地補(bǔ)償之政府，這樣難免有損該判斷的公正性，而使該條款成為具文。而且，該條隨即規(guī)定“土地補(bǔ)償和安置費的總和不得超過土地被征收前三年平均年產(chǎn)值的30倍”。據(jù)條文推論，若土地補(bǔ)償和安置費的總和達(dá)到土地被征收前三年平均年產(chǎn)值的30倍，但仍不足以保持需要安置的農(nóng)民原有生活水平時，依然按該30倍的標(biāo)準(zhǔn)支付。這無疑使生存權(quán)保障的精神大打折扣。 在我國現(xiàn)有經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度下，土地的經(jīng)濟(jì)功能存在地區(qū)性差異，在欠發(fā)達(dá)地區(qū)，土地仍然是農(nóng)民維持其基本生存的生產(chǎn)資料，是其物質(zhì)財富和養(yǎng)老保障的重要甚至唯一的來源。土地的征收實質(zhì)上使得其失去了維持生存的基本生產(chǎn)資料，而低廉的補(bǔ)償安置費用不足以使得其重新覓得謀生之手段，因此讓部分被征地農(nóng)民的生存境況令人堪憂。目前，土地征收補(bǔ)償主要以貨幣補(bǔ)償為主，許多農(nóng)民在失去土地后，就業(yè)困難，補(bǔ)償費很容易被坐吃山空，農(nóng)民日后的生活成為問題?？梢钥紤]以土地補(bǔ)償費為主，采用以下補(bǔ)償方式：(1)貨幣安置；(2)地價款入股安置；(3)社會保險安置；(4)留地安置；(5)用地單位安置；(6)農(nóng)業(yè)安置；(7)土地開發(fā)整理安置等等安置途徑。 土地補(bǔ)償費用偏低的狀況不僅嚴(yán)重影響了農(nóng)民的合法利益和生活保障，影響社會公正，而且還在征地實踐中帶來一系列負(fù)面結(jié)果。（1）征收權(quán)的濫用。征收權(quán)的成本表現(xiàn)為土地補(bǔ)償費用，而補(bǔ)償費用的偏低意味著低成本以及隨之而來的高收益。那么，這必然促使征收權(quán)的享有者頻繁使用該權(quán)力，從而導(dǎo)致征收權(quán)的濫用。（2）造成土地閑置，不利于發(fā)揮土地資源的效用。既然征收成本低，所以達(dá)到目的并非難事，在這種情況下，土地資源在征收后被閑置就無關(guān)緊要，那么該土地資源就很難真正發(fā)揮其效用，并影響資源的優(yōu)化配置。（3）土地流轉(zhuǎn)市場失范。由于存在市場價與國家征收價的巨大反差，加上我國耕地資源的稀缺和建設(shè)用地巨大需求間的尖銳矛盾，誘使集體經(jīng)濟(jì)組織與其他類型的經(jīng)濟(jì)組織、集體經(jīng)濟(jì)組織之間及其內(nèi)部私下土地流轉(zhuǎn)等非法現(xiàn)象大量存在，擾亂了土地市場秩序。[3] [page]針對土地補(bǔ)償費用較低的狀況，有學(xué)者建議根據(jù)我國的土地所有權(quán)狀況以及征收立法的實際進(jìn)行改革，即區(qū)分公益性征收與非公益性征收，根據(jù)不同的征收目的確定不同的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。公益性征收，其征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)按照現(xiàn)行《土地管理法》和《土地管理法實施條例》的規(guī)定執(zhí)行；非公益性征收，其征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)要適當(dāng)提高。因為國家為公益目的征收集體土地之后，通常以劃撥的方式將土地使用權(quán)提供給公益事業(yè)者，因此其征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)按現(xiàn)行法律法規(guī)的規(guī)定執(zhí)行是合乎情理的；而非公益性征收，因其營利性，國家通常在征收后，將土地使用權(quán)以出讓方式提供給非公益事業(yè)用地者，因此，其征地補(bǔ)償費用應(yīng)當(dāng)與土地的市場價格成正比。具體可行的操作方案不是由國家或用地者與集體土地所有權(quán)人協(xié)商確定費用數(shù)額，而是在支付法定征地補(bǔ)償安置費外再由國家將土地使用權(quán)出讓金部分返還給集體土地所有權(quán)人，或者由國家以國有土地使用權(quán)等實物形態(tài)對集體土地所有權(quán)人另行給予補(bǔ)償。從而在一定程度上彌補(bǔ)農(nóng)地與建設(shè)用地之間的巨大利益差，起到保護(hù)耕地、限制集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)和保護(hù)農(nóng)民及農(nóng)民集體利益的作用。[4]雖然非公益性征收的提法有失科學(xué)，但這種區(qū)分補(bǔ)償?shù)姆椒ㄔ谀壳拔覈恼鞯貙嵺`中卻也不失為一種權(quán)宜之計。 土地補(bǔ)償費用偏低是我國土地征收補(bǔ)償?shù)闹匾獑栴}，但同時還存在著補(bǔ)償費用分配方面的問題，這更加劇了現(xiàn)階段我國土地征收補(bǔ)償?shù)娜毕荨！锻恋毓芾矸▽嵤l例》第26條規(guī)定：土地補(bǔ)償費歸農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有；地上附著物及青苗補(bǔ)償費歸地上附著物及青苗所有者所有。征用土地的安置補(bǔ)助費必須?？顚Ｓ?，不得挪作他用。需要安置的人員由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織安置的，安置補(bǔ)助費支付給農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織管理和使用；由其他單位安置的，安置補(bǔ)助費支付給安置單位；不需要統(tǒng)一安置的，安置補(bǔ)助費發(fā)放給被安置人員個人或征得被安置人員同意后用于支付被安置人員的保險費用。對于上述分配方案，地上附著物及青苗補(bǔ)償費的歸屬比較明確，由所有者占有；但土地補(bǔ)償費和安置補(bǔ)助費的歸屬則比較容易產(chǎn)生問題。由于集體所有權(quán)的主體抽象，在實踐操作中對于該所有權(quán)的行使主體容易產(chǎn)生爭議。村農(nóng)民集體所有權(quán)屬于我國現(xiàn)階段集體土地制度的主要形態(tài)，因此我們以該種所有權(quán)為例子進(jìn)行討論。村農(nóng)民集體所有權(quán)包含著兩種解釋路徑：一個是虛擬的整體存在——村，它是由全體村民組成，但超越村民，體現(xiàn)為一個人格化的存在；一個是全體村民的總和。在土地的經(jīng)營管理方面，一般是由村集體經(jīng)濟(jì)組織或村民委員會來行使的，但對于土地補(bǔ)償費用的分配，則容易產(chǎn)生分歧。如果遵循第一種解釋路徑，則土地補(bǔ)償費應(yīng)當(dāng)由村集體經(jīng)濟(jì)組織或村民委員會掌握并管理；如果遵循第二種解釋路徑，則土地補(bǔ)償費應(yīng)當(dāng)由村民共同享有并實行平均分配。從實踐操作來看，對于土地補(bǔ)償費的處分，既有由村民委員會掌握并使用的，也有直接在村民之間進(jìn)行分配的，或者村民委員會留一部分而村民之間分一部分。農(nóng)民與村委會就征地補(bǔ)償?shù)姆峙溥M(jìn)行了博弈：村委會以要投資辦企業(yè)，加強(qiáng)集體經(jīng)濟(jì)，防備村民吃光分光而無以后的保障等為由，盡可能多留一些；村民以村長和村委會可能將征地補(bǔ)償貪污、挪用，辦企業(yè)中吃回扣、讓自己親屬就業(yè)，投資辦廠可能虧損等等為由，而盡可能爭取多分配到每個涉征農(nóng)戶。博弈分配的結(jié)果：如果村長和村委力量強(qiáng)，村里多留后，由于村民與村長和村委之間委托代理關(guān)系的無約束，確實被村長村委投資虧損的，貪污挪用的，甚至被上級政府以各種名目提走的，而被征地農(nóng)民生活無著的情形所在多有。集體的虛構(gòu)造成了集體的異化，導(dǎo)致了村委會專制和村干部的濫權(quán)。而土地補(bǔ)償費用由村民平均分配的，又涉及到補(bǔ)償費用分配的分額確定，比如是僅在被征地農(nóng)戶之間分配，還是在全體村民之間分配；分配比例是平均分配還是按征地比例分配。每一種方案都涉及到對集體所有權(quán)、承包經(jīng)營權(quán)的實質(zhì)理解和村民之間的程序協(xié)商。而《土地管理法》及相關(guān)法律既缺乏實質(zhì)規(guī)定，也未設(shè)置相應(yīng)的協(xié)商與決定程序，導(dǎo)致實踐中的分配方案比較隨意且爭議較大。如果將補(bǔ)償費用定位側(cè)重于對集體經(jīng)濟(jì)組織的補(bǔ)償，則應(yīng)當(dāng)在全體村民之間分配，則被征地農(nóng)民作為集體經(jīng)濟(jì)組織的成員有權(quán)請求剩余土地的承包經(jīng)營權(quán)，勢必需要集體重新調(diào)整農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)，從而使被征收土地的農(nóng)民獲得相應(yīng)的土地分額，這對于土地承包經(jīng)營權(quán)的穩(wěn)定產(chǎn)生一定的影響。如果將補(bǔ)償費用定位側(cè)重于對被征土地上承包經(jīng)營權(quán)的補(bǔ)償，則應(yīng)當(dāng)在涉征農(nóng)民之間分配，而其無權(quán)再請求對于集體土地的承包經(jīng)營權(quán)，那么容易導(dǎo)致農(nóng)民因失去土地而失去生活保障，而農(nóng)民由于自身創(chuàng)業(yè)和就業(yè)能力差，還可能在短期內(nèi)將補(bǔ)償款消費殆盡后成為無土地、無工作的流民，從而帶來嚴(yán)重的社會問題。 【作者簡介】 麻侃，浙江澤大律師事務(wù)所專職律師。 【注釋】 [1] 周其仁：《產(chǎn)權(quán)與制度變遷——中國改革的經(jīng)驗研究》，北京大學(xué)出版社2004年版，第89頁。 [2] 李才銳：《農(nóng)村承包土地征用的法律思考》，《廣西社會科學(xué)》2004年第9期，第86頁。 [3] 劉冼等：《國內(nèi)外土地征用制度的實踐及其對我國征地制度改革的啟示》，《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)》2002年第5期。 [4] 王衛(wèi)國：《中國土地權(quán)利的法制建設(shè)》，中國政法大學(xué)出版社2002年版，第49頁。

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內(nèi)容審核：李帥律師

來源：頭條-試論土地征收補(bǔ)償制度，試論土地征收補(bǔ)償制度