【摘要】大明宮遺址區(qū)保護(hù)改造項(xiàng)目征地行為是基于公共利益需要實(shí)施的，應(yīng)在實(shí)體和程序上遵循我國法律法規(guī)，并與農(nóng)村地區(qū)征地行為、城中村改造行為等相區(qū)別，采用更加契合實(shí)際并合法的補(bǔ)償安置方式，同時注意對遺址本體、周邊環(huán)境乃至歷史風(fēng)貌的保護(hù)和協(xié)調(diào)。 【關(guān)鍵詞】大明宮遺址；遺址區(qū)；征地；補(bǔ)償安置；周邊環(huán)境風(fēng)貌 【寫作年份】2010年 【正文】 一、問題的提出 大明宮遺址是國際古遺址理事會確定的具有世界意義的重大遺址保護(hù)工程，大明宮遺址區(qū)保護(hù)改造項(xiàng)目已被列入國家“十一五”大遺址保護(hù)重點(diǎn)項(xiàng)目。這項(xiàng)工程范圍涵蓋近20平方公里，整個項(xiàng)目涉及800萬平方米拆遷，260萬平方米棚戶區(qū)、17個城中村改造、15萬人動拆，需要妥善解決遺址保護(hù)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、環(huán)境保護(hù)和人居環(huán)境改善等關(guān)系協(xié)調(diào)問題。這必然涉及該地區(qū)集體土地的征收以及補(bǔ)償和大量失地人口的安置問題，如何更好解決上述問題已經(jīng)成為大明宮遺址區(qū)建設(shè)乃至類似遺址保護(hù)工程順利展開的根本前提。 目前，該項(xiàng)目征地拆遷安置工作已于2008年3月啟動，但仍有幾個問題需要廓清：第一，該項(xiàng)目涉及土地廣泛，土地性質(zhì)兼有國有土地和城鎮(zhèn)范圍集體土地，應(yīng)當(dāng)依法區(qū)別對待。第二，對于土地上各類附著物的補(bǔ)償也應(yīng)根據(jù)土地性質(zhì)適用不同的法律規(guī)范。國有土地范圍內(nèi)的地上構(gòu)筑物、附著物依照《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》的規(guī)定實(shí)施拆遷并安置補(bǔ)償；對遺址區(qū)內(nèi)集體土地范圍內(nèi)的地上構(gòu)筑物、附著物應(yīng)依照《土地管理法》的規(guī)定在征收土地同時依法給予補(bǔ)償安置。當(dāng)然，本文僅涉及該項(xiàng)目范圍內(nèi)集體土地的征收及補(bǔ)償安置問題。 二、遺址區(qū)征地及補(bǔ)償安置的合法性探討 （一）遺址區(qū)內(nèi)征地行為應(yīng)當(dāng)符合《物權(quán)法》和《土地管理法》等相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定。 根據(jù)《物權(quán)法》第四十二條“為了公共利益的需要，依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個人的房屋及其他不動產(chǎn)”的規(guī)定，本文需要明確： 首先，該項(xiàng)目征地行為是為了公共利益的需要而實(shí)施，這是法律規(guī)定將集體土地征收為國有土地的唯一條件。 對于什么是公共利益，目前我國法律并未有明確，但考慮遺址區(qū)征地具體情況，應(yīng)在以下方面具體考量。一是利益的公共性。即相較于私人利益，公共利益受益主體為公眾，具有普遍性或不特定性；且其實(shí)現(xiàn)主要依賴以政府為代表的公共選擇機(jī)制，一般難以通過市場等私人選擇機(jī)制來實(shí)現(xiàn)。但這并不代表公共利益就是政府利益、國家利益。二是利益的合理性。即公共利益的實(shí)現(xiàn)應(yīng)在最大程度最小化對私人利益的損害，這就要求有權(quán)機(jī)關(guān)在界定公共利益時就應(yīng)遵循比例性原則進(jìn)行權(quán)衡。三是利益的正當(dāng)性。要求公共利益的界定能充分尊重公眾意見，保證其建立在廣泛民意基礎(chǔ)之上。四是利益能體現(xiàn)社會公平。即體現(xiàn)大多數(shù)不確定群體的利益，同時應(yīng)對受到減損的私人利益給予公平補(bǔ)償。可見，公共利益具有一定的柔性，實(shí)踐中對其判斷必須結(jié)合司法實(shí)踐來進(jìn)行，否則難免出現(xiàn)不周延的情形。 大明宮遺址是人類文化遺產(chǎn)的重要組成部分，是唐文化的重要載體，是為保護(hù)唐代大型宮殿遺址實(shí)施的文化遺產(chǎn)保護(hù)工程，對該遺址進(jìn)行保護(hù)是社會主義精神文明建設(shè)的重要內(nèi)容，也是城市建設(shè)不可或缺的組成部分，因而大明宮遺址區(qū)保護(hù)改造項(xiàng)目的公共利益屬性是明確的。為了更好的實(shí)施這一工程，要在保障社會公共利益的同時，注意把握上述對于公共利益的基本詮釋，遵守法律法規(guī)，并保障私有財產(chǎn)和集體財產(chǎn)權(quán)利人的合法權(quán)益。 其次，征地審批權(quán)限應(yīng)合法，主要指遵守《土地管理法》規(guī)定的農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批權(quán)限和征收土地審批權(quán)限。 1、農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批權(quán)限 按照《土地管理法》第四十四條的規(guī)定，建設(shè)占用土地，涉及農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的，應(yīng)當(dāng)辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)。省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn)的道路、管線工程和大型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目、國務(wù)院批準(zhǔn)的建設(shè)項(xiàng)目占用土地，涉及農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的，由國務(wù)院批準(zhǔn)。在土地利用總體規(guī)劃確定的城市和村莊、集鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模范圍內(nèi)，為實(shí)施該規(guī)劃而將農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的，按土地利用年度計劃分批次由原批準(zhǔn)土地利用總體規(guī)劃的機(jī)關(guān)批準(zhǔn)。在已批準(zhǔn)的農(nóng)用地轉(zhuǎn)用范圍內(nèi)，具體建設(shè)項(xiàng)目用地可以由市、縣人民政府批準(zhǔn)。上述規(guī)定以外的建設(shè)項(xiàng)目占用土地，涉及農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn)。該項(xiàng)目實(shí)施的征地行為也應(yīng)依法辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)，由有權(quán)人民政府在法定權(quán)限內(nèi)予以批準(zhǔn)。 2、征收土地審批權(quán)限 《土地管理法》第四十五條規(guī)定，征收下列土地的，由國務(wù)院批準(zhǔn)：基本農(nóng)田；基本農(nóng)田以外的耕地超過三十五公頃的；其他土地超過七十公頃的。征收上述規(guī)定以外的土地的，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn)，并報國務(wù)院備案。就該項(xiàng)目來說，鑒于市、縣級人民政府依法并無任何征地審批權(quán)限，西安市政府組織實(shí)施的大明宮遺址區(qū)征地工作應(yīng)當(dāng)報請具有相應(yīng)權(quán)限的上級政府部門批準(zhǔn)。 第三，征地工作應(yīng)符合法定程序。 《土地管理法》第四十六條規(guī)定，國家征收土地的，依照法定程序批準(zhǔn)后，由縣級以上地方人民政府予以公告并組織實(shí)施?？梢?，依法征地程序在我國法律中大致分為征地報批程序和征地報批后的實(shí)施程序兩方面。 1、征地報批程序 這是申請征地單位向有審批權(quán)政府機(jī)關(guān)申請征收土地的基本過程。一般來說大致有以下內(nèi)容：建設(shè)項(xiàng)目依法經(jīng)國務(wù)院或省政府批準(zhǔn)；建設(shè)單位向市、縣政府地政部門提出建設(shè)用地申請；市、縣政府地政部門審查后擬訂征用土地等方案；經(jīng)市、縣政府同意后逐級上報；征收土地等方案依法由國務(wù)院或者省政府批準(zhǔn)。 然在實(shí)施中，審批機(jī)關(guān)應(yīng)進(jìn)一步核實(shí)建設(shè)單位申請書中所涉及內(nèi)容的真實(shí)性、合法性，并對其所做出的行政許可行為承擔(dān)相應(yīng)法律責(zé)任。 2、征地報批后的實(shí)施程序 這主要是指征地申請依法經(jīng)過有權(quán)機(jī)關(guān)批準(zhǔn)后，由法定的政府機(jī)關(guān)具體實(shí)施征地及相關(guān)補(bǔ)償安置工作的步驟。包括由市、縣級人民政府在被征用土地所在地的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村范圍內(nèi)發(fā)布征地公告并征求意見；辦理征地補(bǔ)償?shù)怯?；擬訂征地補(bǔ)償安置方案；市、縣人民政府確定征地補(bǔ)償安置方案；具體實(shí)施征地補(bǔ)償安置方案；被征地單位和個人交付土地等程序。 [page]（二）遺址區(qū)內(nèi)征地后補(bǔ)償安置問題 遺址區(qū)內(nèi)征地行為雖具有合法性，但實(shí)際造成了集體利益乃至私人利益的減損，因而應(yīng)給予利益受損者公平適當(dāng)?shù)难a(bǔ)償，并對失地農(nóng)民給予適當(dāng)安置，以保障其合法權(quán)益。相比較一般的集體土地征收行為，遺址區(qū)內(nèi)征地行為的補(bǔ)償及安置應(yīng)注意： 1、與農(nóng)村地區(qū)集體土地征收的補(bǔ)償有所區(qū)別。 按照法律規(guī)定，征收土地的，按被征收土地的原用途給予補(bǔ)償。征收耕地的補(bǔ)償費(fèi)用包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)以及地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)。因而，對農(nóng)村集體土地征收的補(bǔ)償主要是對耕地、宅基地和道路的補(bǔ)償，其補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)我國法律有明確規(guī)定，此處就不再詳述。但遺址區(qū)內(nèi)征地補(bǔ)償雖然也是對集體土地而言，但遺址區(qū)位于城鎮(zhèn)范圍內(nèi)，如果單純按照土地管理法規(guī)定的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行補(bǔ)償，將很難滿足村集體和農(nóng)民個人日后的生產(chǎn)生活的基本需要，應(yīng)當(dāng)考慮到遺址區(qū)內(nèi)土地、人口的實(shí)際情況，采用有別于農(nóng)村集體土地征收補(bǔ)償?shù)姆绞健?2、不能直接適用《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》的規(guī)定。 按照該條例“在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)國有土地上實(shí)施房屋拆遷，并需要對被拆遷人補(bǔ)償、安置的，適用本條例”的規(guī)定，對城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)集體土地進(jìn)行征收，并對地上建筑物、構(gòu)筑物和附著物顯然不能直接適用該條例規(guī)定的安置補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。但城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的集體土地依法被征收后，該土地上的房屋的拆遷及相關(guān)人員的安置能否適用上述條例的規(guī)定呢？這是一個值得探討的問題。按照《土地管理法》的規(guī)定，集體土地征收后的補(bǔ)償安置不管是耕地或是其他土地，其具體的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和數(shù)額要根據(jù)當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況和能否最大限度體現(xiàn)公平合理補(bǔ)償作為準(zhǔn)繩，最終的確定權(quán)利由省級人民政府結(jié)合客觀生產(chǎn)生活等具體情況來行使。這表明對于集體土地征收的補(bǔ)償、集體土地征收過程中房屋等地上建筑物、構(gòu)筑物和附著物的補(bǔ)償以及被征地人員的安置都是有土地管理法及其相配套的法律法規(guī)來進(jìn)行的，作為下位法的《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》不能直接作為集體土地房屋征收補(bǔ)償安置的法律依據(jù)。但立法機(jī)關(guān)可以通過地方立法的形式在土地征收安置補(bǔ)償中參照適用。這樣做的好處有兩個：第一，能夠最大限度體現(xiàn)公平適當(dāng)補(bǔ)償原則，滿足不同地域集體土地的征收補(bǔ)償安置的需要，使被征地人員生活有所保障，維護(hù)社會穩(wěn)定；第二，能夠?qū)⒊鞘幸?guī)劃區(qū)內(nèi)集體土地征收補(bǔ)償安置與國有土地上的拆遷安置補(bǔ)償相區(qū)別，減小城市化的阻力。 3、應(yīng)有別于城中村改造安置補(bǔ)償模式。 不管是遺址區(qū)征地或是城中村改造都是政府主導(dǎo)下的行為過程，都將集體土地變更為國有土地，但二者確有區(qū)別。按照《西安市城中村改造管理辦法》的規(guī)定，城中村改制，應(yīng)當(dāng)堅持戶籍制度、管理體制、經(jīng)濟(jì)組織形式和土地性質(zhì)同步轉(zhuǎn)變的原則。即就是：人員依照法定程序轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民戶口；集體土地依照法定程序轉(zhuǎn)為國有土地；依法撤銷村民委員會，設(shè)立社區(qū)居民委員會；城中村村民轉(zhuǎn)為城市居民后，統(tǒng)一納入城市就業(yè)管理范圍。另外該辦法還規(guī)定，實(shí)施城中村改造，應(yīng)當(dāng)按照舊村整體拆除，優(yōu)先建設(shè)安置住宅的原則進(jìn)行，確保被拆遷人及早入住?？梢?，城中村改造是一個系統(tǒng)工程，它是城市化的一種必然結(jié)果，與純粹征地這一獨(dú)立行政行為有嚴(yán)格區(qū)別。當(dāng)然，城市規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)的集體土地征收及其安置補(bǔ)償完全可以與城中村改造同步進(jìn)行，納入一體，這也是大明宮遺址區(qū)保護(hù)改造項(xiàng)目直接可以采用的方式。 4、遺址區(qū)內(nèi)被征收集體土地上的建筑物、構(gòu)筑物和附著物是否都能得到相應(yīng)的補(bǔ)償和安置。 按照《土地管理法》和《物權(quán)法》的規(guī)定，征收集體所有的土地，應(yīng)當(dāng)依法足額支付各種補(bǔ)償費(fèi)用，安排被征地農(nóng)民的社會保障費(fèi)用，保障被征地農(nóng)民的生活，維護(hù)被征地農(nóng)民的合法權(quán)益，但法律并未規(guī)定對于違法建筑依法應(yīng)當(dāng)補(bǔ)償。因而，遺址區(qū)范圍內(nèi)集體土地上的違法建筑應(yīng)不予補(bǔ)償。 所謂遺址區(qū)內(nèi)集體土地上的違法建筑是指，位于大明宮遺址區(qū)范圍內(nèi)的集體土地之上，未依法辦理相關(guān)行政審批手續(xù)而建造的各類建筑物、構(gòu)筑物和附著物。按照《土地管理法》規(guī)定，建設(shè)占用土地，涉及農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的，應(yīng)當(dāng)辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)。我國法律規(guī)定的在集體土地上進(jìn)行建設(shè)的情形有： （1）鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)及公共設(shè)施、公益事業(yè)、農(nóng)村村民住宅等鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村建設(shè)，應(yīng)當(dāng)按照村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃，合理布局，綜合開發(fā)，配套建設(shè)；建設(shè)用地，應(yīng)當(dāng)符合鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃和土地利用年度計劃，并依法辦理審批手續(xù)。（2）農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織使用鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃確定的建設(shè)用地興辦企業(yè)或者與其他單位、個人以土地使用權(quán)入股、聯(lián)營等形式共同舉辦企業(yè)的，應(yīng)當(dāng)持有關(guān)批準(zhǔn)文件，向縣級以上地方人民政府土地行政主管部門提出申請，按照省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的批準(zhǔn)權(quán)限，由縣級以上地方人民政府批準(zhǔn)；其中，涉及占用農(nóng)用地的，依法辦理審批手續(xù)；省、自治區(qū)、直轄市可以按照鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的不同行業(yè)和經(jīng)營規(guī)模，分別規(guī)定用地標(biāo)準(zhǔn)。（3）農(nóng)村村民的宅基地建設(shè)，應(yīng)當(dāng)符合鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃，并盡量使用原有的宅基地和村內(nèi)空閑地；村民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地的面積不得超過省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)并經(jīng)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府審核，由縣級人民政府批準(zhǔn)；其中，涉及占用農(nóng)用地的，依法辦理審批手續(xù)；農(nóng)村村民出賣、出租住房后，再申請宅基地的，不予批準(zhǔn)。（4）農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)；但是，符合土地利用總體規(guī)劃并依法取得建設(shè)用地的企業(yè)，因破產(chǎn)、兼并等情形致使土地使用權(quán)依法發(fā)生轉(zhuǎn)移的除外。另外，在土地利用總體規(guī)劃制定前已建的不符合土地利用總體規(guī)劃確定的用途的建筑物、構(gòu)筑物，不得重建、擴(kuò)建。 可見，在遺址區(qū)內(nèi)集體土地上依法未辦理法定的審批手續(xù)而興建的建筑并不受法律保護(hù)，因而在征地補(bǔ)償安置中應(yīng)依法無償征收和拆除。但在司法執(zhí)法實(shí)踐中，由于遺址區(qū)內(nèi)集體土地上違法建筑數(shù)量大，且基本屬于歷史遺留問題，因而執(zhí)法機(jī)關(guān)實(shí)施中應(yīng)靈活掌握，避免因征地補(bǔ)償問題造成不穩(wěn)定，影響社會和諧。 三、征地補(bǔ)償安置工作應(yīng)消除對遺址文物及其周邊環(huán)境的負(fù)面影響。 遺址區(qū)征地工作的核心是進(jìn)行大明宮遺址保護(hù)和遺址公園的建設(shè)，因而征地工作的進(jìn)展和實(shí)施都應(yīng)以是否影響和破壞遺址文物及其周邊環(huán)境和歷史風(fēng)貌作為標(biāo)準(zhǔn)。遺址是人類歷史文化遺產(chǎn)的重要組成部分，目前國內(nèi)外關(guān)于遺址保護(hù)理論的發(fā)展已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了遺址本身的保護(hù)范圍，它還包括遺址賴以存在外在環(huán)境和周邊環(huán)境風(fēng)貌，這些外在環(huán)境既包括歷史文化遺址，也包括與遺址本身相關(guān)聯(lián)的遺址存在環(huán)境，這都表明對于大明宮遺址的保護(hù)，不能僅僅停留在遺址本體的保護(hù)上，還應(yīng)當(dāng)聯(lián)系遺址存在周邊的外部環(huán)境和歷史風(fēng)貌來共同保護(hù)，使遺址本體的保護(hù)與外在環(huán)境具有一致性、聯(lián)系性。因而，對于遺址區(qū)范圍內(nèi)征地行為的認(rèn)識，不能僅僅停留在對集體土地一征了之，全部推倒重來的層面上，更應(yīng)該注意遺址保護(hù)發(fā)展對環(huán)境的特殊需要。對于那些與遺址保護(hù)相關(guān)的周邊環(huán)境，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行全面的保護(hù)、修復(fù)乃至一定程度的建設(shè)發(fā)展；對于那些與遺址保護(hù)無關(guān)，甚至對遺址保護(hù)有害的周邊環(huán)境應(yīng)當(dāng)毫無保留的拆除。當(dāng)然，遺址周邊環(huán)境風(fēng)貌是否有益于遺址本體的保護(hù)發(fā)展本身就是一個非原則性問題，需要相關(guān)機(jī)關(guān)與文物保護(hù)部門相互協(xié)調(diào)統(tǒng)一實(shí)施，保證遺址保護(hù)發(fā)展與人民幸福生活兩個目標(biāo)的共同實(shí)現(xiàn)。 [page] 【作者簡介】 劉天利，西北政法學(xué)院就讀經(jīng)濟(jì)法專業(yè)碩士研究生，西安建筑科技大學(xué)管理學(xué)院教師，陜西嘉瑞律師事務(wù)所兼職律師。 【參考文獻(xiàn)】 [1]丁成日：《中國征地補(bǔ)償制度的經(jīng)濟(jì)分析及征地改革建議》，載《中國土地科學(xué)》2007年10月。 [2]趙 偉，張正峰：《中國城鎮(zhèn)化進(jìn)程中土地征收制度的問題及對策》，載《中國農(nóng)學(xué)通訊》2009，25。 [3]李俊敏、于海清、余明全：《土地征收制度改革探討》，載《現(xiàn)代農(nóng)業(yè)科技》2009年第一期。

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