公共利益的外延無(wú)限擴(kuò)大，造成土地市場(chǎng)的混亂，法律的嚴(yán)肅性喪失，是對(duì)法治建設(shè)的沖擊

編者按 由上世紀(jì)90年代以來(lái)，由于工業(yè)化、城市化過(guò)程中大量農(nóng)用土地轉(zhuǎn)為非農(nóng)用地，失地農(nóng)民累計(jì)已達(dá)4000—5000萬(wàn)之多，并以每年至少300萬(wàn)的速度遞增。現(xiàn)今，失地農(nóng)民已成為較龐大的社會(huì)弱勢(shì)群體。浙江大學(xué)林學(xué)院副教授王國(guó)林，耗時(shí)兩年之久，深入沿海地區(qū)的一個(gè)縣，調(diào)查57個(gè)村，以深度訪談的形式與900多位失地農(nóng)民接觸，獲取了大量的第一手資料，最終完成了《失地農(nóng)民調(diào)查》一書(shū)。下文即是作者在實(shí)地調(diào)查研究的基礎(chǔ)上形成的些許省思。

贊成征地與反對(duì)征地

農(nóng)民對(duì)征地的反應(yīng)主要分為兩種，一種贊同，另一種反對(duì)，前者為數(shù)有限，后者是絕大多數(shù)。他們所處的境況不同，對(duì)土地的認(rèn)識(shí)不同，形成截然相反的去留意識(shí)。

贊同征地的一般為青年人，他們不愿干農(nóng)活，多年未曾下田，土地轉(zhuǎn)讓有錢(qián)可得，還可以消除“恐農(nóng)癥”。有實(shí)業(yè)的人和長(zhǎng)期在外務(wù)工的人，無(wú)暇顧及農(nóng)田，導(dǎo)致拋荒，有礙觀瞻，心中有愧，土地轉(zhuǎn)讓視為“脫罪”。有女行將出嫁的農(nóng)戶，早轉(zhuǎn)讓可以分到錢(qián)，對(duì)征地迫不及待。征地沒(méi)有波及的村莊，見(jiàn)附近村征地分錢(qián)，心頭發(fā)癢，渴望本村土地也征走一部分，在用錢(qián)上瀟灑一回。他們都是土地被征的推動(dòng)者，人數(shù)依次遞減，但不是土地轉(zhuǎn)讓的主流群體。

與以上群體相反，絕大多數(shù)農(nóng)民有一種土地情結(jié)，任何力量都難以割舍。他們世代耕種，沉淀數(shù)以千年的血汗，每一寸土地都是侍弄的結(jié)晶。如上世紀(jì)70年代的“園田化”和“改田造地”運(yùn)動(dòng)，經(jīng)歷者都體會(huì)到耕地的來(lái)之不易，改變土地用途，沒(méi)有人可以接受。征地要?dú)ニ麄兊募覉@，離開(kāi)祖輩生活的地方，歸宿感和認(rèn)同感產(chǎn)生抗拒力，阻止征地。“4050”群體文化技能低，不能實(shí)現(xiàn)勞動(dòng)力的過(guò)渡，而留住農(nóng)田可以耕作到喪失勞動(dòng)力為止，他們不愿失地。沿海地區(qū)的生活水平高，務(wù)工的工資要求高，企業(yè)傾向于招收非發(fā)達(dá)地區(qū)的民工，可以降低支出，導(dǎo)致“排內(nèi)”現(xiàn)象的發(fā)生，加強(qiáng)農(nóng)民的護(hù)地心理。土地是稀缺資源，存在升值的潛力，農(nóng)民“惜售”。征地補(bǔ)償費(fèi)過(guò)低，沒(méi)有公理可言，農(nóng)民寧可保留土地。土地情結(jié)的存在，卻被有關(guān)部門(mén)忽視，出現(xiàn)征地普遍受阻的局面。

農(nóng)民護(hù)地相當(dāng)普遍

農(nóng)民不認(rèn)同征地，必然表現(xiàn)為現(xiàn)場(chǎng)阻止，上訪上訴，甚至罷免簽約賣(mài)地”的村官。護(hù)地處處發(fā)生，某縣銀秀村的個(gè)案具有典型性，可以推此及彼。

銀秀村的200畝水田由村官暗中簽約，村民獲悉后立即表示反對(duì)，征地部門(mén)將土地補(bǔ)償費(fèi)打入存折，分送到每戶，村民沒(méi)有被金錢(qián)所誘惑，堅(jiān)決拒收。此時(shí)村民對(duì)土地法一片空白，意識(shí)到盲動(dòng)的不可取，村民骨干主動(dòng)學(xué)法，多次組織村民代表集中學(xué)習(xí)。通過(guò)學(xué)法，懂得農(nóng)民的權(quán)利，感到理直氣壯，甚至可以應(yīng)對(duì)征地部門(mén)請(qǐng)來(lái)的律師。

村民在田間搭棚守夜，以示護(hù)地的決心。征地部門(mén)被迫讓步，耕地4年保持原樣。

情緒激昂的村民啟動(dòng)罷免村主任的程序，接著改選新人，出現(xiàn)該縣史無(wú)前例的事情。

諸如此類(lèi)的護(hù)地發(fā)生在大多數(shù)被征地村莊，說(shuō)明時(shí)下的征地農(nóng)民不認(rèn)同，我們不能不進(jìn)行反思，通過(guò)調(diào)整政策來(lái)彌補(bǔ)缺陷，達(dá)到公平公正，構(gòu)建和諧社會(huì)。

如何減少護(hù)地發(fā)生

目前，土地并存兩種所有制，實(shí)際上不平等，集體所有的土地處于從屬地位?！锻恋毓芾矸ā芬?guī)定建設(shè)用地必須從國(guó)有土地上取得，而國(guó)有土地極為有限，勢(shì)必通過(guò)征收的辦法，迫使集體所有的土地讓渡，出現(xiàn)國(guó)有土地吞并集體土地的現(xiàn)象，存在明顯的不公。

2004年的中央一號(hào)文件提出集體土地直接進(jìn)入市場(chǎng)的改革思路，就是要解決土地市場(chǎng)上不平等問(wèn)題，只有這樣，才能體現(xiàn)《憲法》精神，使集體土地與國(guó)有土地處于對(duì)待的地位。

征地的前提必須符合“公共利益”，此類(lèi)征地?cái)?shù)量有限，但現(xiàn)實(shí)中用地必征，與《憲法》相違。公共利益的外延無(wú)限擴(kuò)大，造成土地市場(chǎng)的混亂，法律的嚴(yán)肅性喪失，是對(duì)法治建設(shè)的沖擊。征地應(yīng)有約束性，嚴(yán)守公共利益的范圍，保護(hù)耕地，減少失地農(nóng)民。突破公共利益的征地，不具有合法性，不能面對(duì)農(nóng)民，往往以暗箱操作完成。應(yīng)該嚴(yán)肅法律的程序，宣布沒(méi)有農(nóng)民認(rèn)可的征地?zé)o效，以此限制村官膨脹的權(quán)力，實(shí)現(xiàn)土地市場(chǎng)的陽(yáng)光性，推進(jìn)以法治地局面的實(shí)現(xiàn)。

征地合法化，補(bǔ)償不能限于一種模式，一次性貨幣補(bǔ)償過(guò)于簡(jiǎn)單化，應(yīng)有租賃、入股等形式供選擇。高速公路之類(lèi)征地，已不完全在公共利益的柜架內(nèi)，但給農(nóng)民的補(bǔ)償非常低。農(nóng)民知道，高速公路的收費(fèi)是營(yíng)利性的，收入穩(wěn)定，土地入股，可以共同享受利益的分配，但被排斥在外。改變一刀切的補(bǔ)償方式，使農(nóng)民既是貢獻(xiàn)者，也是受益者，消除對(duì)征地的行動(dòng)和心理對(duì)抗。

事實(shí)說(shuō)明，補(bǔ)償費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)非提高不可，國(guó)外公共利益的征地按市場(chǎng)價(jià)補(bǔ)償，我們達(dá)不到這一點(diǎn)，也應(yīng)與時(shí)俱進(jìn)，不斷有所提高，照顧農(nóng)民的切身利益。

任何地方都有矛盾，不可調(diào)和時(shí)將訴諸法律，但征地卻例外，農(nóng)民不能通過(guò)法院挽回權(quán)益的受侵。在一個(gè)法制的國(guó)家里，法院的大門(mén)不向被征地農(nóng)民敞開(kāi)，是不正常的。這種現(xiàn)象不能再繼續(xù)下去，不然，行政權(quán)力不受約束，征地肆無(wú)忌憚進(jìn)行，耕地得不到保護(hù)，受損的將是整個(gè)社會(huì)。司法部門(mén)必須明確規(guī)定，法院要向征地訴訟敞開(kāi)大門(mén)。依法論曲直，是法律的本質(zhì)，回避一時(shí)，不能永遠(yuǎn)回避，遲糾正，不如早糾正。

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內(nèi)容審核：李帥律師

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