法院如何認(rèn)定村民委員會(huì)的行政主體資格？，村民委員會(huì)是根據(jù)《中華人民共和國(guó)憲法》和《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》設(shè)立的村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織。村委會(huì)是否具有行政主體法律資格?這一問(wèn)題一直都存在爭(zhēng)論。
村民委員會(huì)是根據(jù)《中華人民共和國(guó)憲法》和《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》設(shè)立的村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織。村委會(huì)是否具有行政主體法律資格?這一問(wèn)題一直都存在爭(zhēng)論。
法信·裁判規(guī)則
1.村民委員會(huì)屬于行政法上“法律、法規(guī)授權(quán)的組織”，村民以村委會(huì)不履行法定職責(zé)提起訴訟的，可以村民委員會(huì)作為行政訴訟的被告——李玉蘭訴北京市朝陽(yáng)區(qū)豆各莊鄉(xiāng)黃廠村村民委員會(huì)要求履行法定職責(zé)案
本案要旨:村民委員會(huì)不是一級(jí)政府機(jī)關(guān)，但在一定條件下，村民委員會(huì)承擔(dān)部分行政管理職能。村民委員會(huì)依法在宅基地用地申請(qǐng)審批程序中具有一定的法定職權(quán)，屬于行政法上“法律、法規(guī)授權(quán)的組織”，村民向其提出申請(qǐng)未獲受理時(shí)，村民委員會(huì)可以作為行政訴訟的被告，其行為應(yīng)當(dāng)納入行政訴訟的受案范圍。
案號(hào):(2011)二中行終字第59號(hào)
審理法院:北京市第二中級(jí)人民法院
(2012年行政審判案例卷)
2.村民委員會(huì)在履行宅基地上報(bào)審核職責(zé)過(guò)程中屬于法律、法規(guī)授權(quán)的行政主體，故具有行政主體資格——朱某某訴紹興縣某政府行政復(fù)議決定案
本案要旨:村民委員會(huì)拒絕將村民的建房申請(qǐng)上報(bào)鎮(zhèn)政府的行為屬于對(duì)本村集體所有的財(cái)產(chǎn)進(jìn)行組織和管理的行為。在從事這種行為時(shí)，村民委員會(huì)屬于法律、法規(guī)授權(quán)的行政主體，即授權(quán)性行政主體。村民委員會(huì)作為基層群眾性自治組織，在履行宅基地上報(bào)審核職責(zé)過(guò)程中作出答復(fù)的行為是行政行為。故該村委會(huì)具有行政主體資格，能夠成為行政復(fù)議的被申請(qǐng)人。
案號(hào):(2010)浙紹行初字第3號(hào)
審理法院:浙江省紹興市中級(jí)人民法院
3.當(dāng)事人要求村委會(huì)協(xié)助辦理戶口登記的行政訴訟，村委會(huì)可以作為適格被告——周某訴安丘市某村委會(huì)民政行政許可案
本案要旨:準(zhǔn)行政行為是指由非行政機(jī)關(guān)依據(jù)法律、法規(guī)的授權(quán)所實(shí)施的具有行政法上效力的行為。對(duì)于村委會(huì)實(shí)施的準(zhǔn)行政行為，其應(yīng)是行政訴訟的適格被告。雖然村委會(huì)是基層群眾性自治組織，但其在行使法律法規(guī)所授權(quán)的職能時(shí)可以作為行政訴訟的被告。當(dāng)事人要求村委會(huì)履行的職能是村委會(huì)協(xié)助辦理戶口登記的職能，因此村委會(huì)是適格的被告。
審理法院:山東省安丘市人民法院
法信·司法觀點(diǎn)
1.村委會(huì)可以作為行政訴訟被告
村委會(huì)在行政訴訟中作被告的主要困難在于村委會(huì)的法律地位以及其行為性質(zhì)。就法律地位而言，村委會(huì)屬于行政法上“法律法規(guī)授權(quán)組織”已經(jīng)逐漸為人所接受。理由是:
(1)被授權(quán)的組織在行使法律法規(guī)所授行政職能時(shí)，具有與行政機(jī)關(guān)相同的法律地位。村民委員會(huì)與村民之間并不是一種平等的主體關(guān)系，而是一種管理和被管理的關(guān)系，是一種行政管理關(guān)系。村民委員會(huì)對(duì)集體土地的管理權(quán)是依據(jù)法律授權(quán)進(jìn)行的，實(shí)質(zhì)上是一種行政管理職能，屬于法律授權(quán)的行為。
(2)被授權(quán)組織以自己的名義行使法律、法規(guī)所授職能，并由其本身就行使所授職能的行為對(duì)外承擔(dān)法律責(zé)任。
(3)被授權(quán)組織在非行使行政管理職能的場(chǎng)合，不具有行政法上的行政主體地位。依據(jù)《若干解釋》第20條的規(guī)定，被授權(quán)組織必須具有一定的行政管理職能方可成為適格被告。村民委員會(huì)的這種管理是基于一定層次的公共利益進(jìn)行的，這與行政法的基礎(chǔ)“一定層次的公共利益與個(gè)人利益的關(guān)系”是相統(tǒng)一的。這種管理關(guān)系體現(xiàn)在全體村民的利益與個(gè)體村民之間的一種利益的調(diào)整或者說(shuō)是再分配上面，是一種公共職能。以實(shí)現(xiàn)其“公共職能”為直接目的進(jìn)行的經(jīng)濟(jì)管理和社會(huì)管理的行為當(dāng)然是一種行政行為。
對(duì)于村委會(huì)作為行政訴訟被告，一些法院作了積極的探索。因其案件較為新穎和特別，一般也被媒體關(guān)注和報(bào)道。但是，案件受理的數(shù)量非常少。值得一提的是，山東高院于1997年12月2日曾經(jīng)就此類(lèi)案件作出規(guī)范，該院的意見(jiàn)是，對(duì)于村委會(huì)違法收取鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌、村提留、違法要求承擔(dān)勞務(wù)、攤派、集資等行政管理行為，應(yīng)當(dāng)將村委會(huì)作為行政訴訟的被告。該院認(rèn)為，村委會(huì)依據(jù)法律法規(guī)(例如《農(nóng)民承擔(dān)費(fèi)用和勞務(wù)管理?xiàng)l例》)向農(nóng)民作出的行為，“是法律法規(guī)授權(quán)的組織實(shí)施的行政管理行為”。據(jù)了解，山東、湖南一些地方的法院已經(jīng)受理了若干案件，已經(jīng)形成一些比較成熟的做法，積累了一些有益的經(jīng)驗(yàn)。
綜上，村委會(huì)作為行政訴訟的被告在理論上和實(shí)踐上是可行的。依據(jù)《村民委員會(huì)組織法》以及相關(guān)法律規(guī)定，我們認(rèn)為，公民、法人或者其他組織認(rèn)為村委會(huì)下列行政管理行為侵犯其合法權(quán)益的，可以作為行政訴訟的被告:鄉(xiāng)統(tǒng)籌、村提留等有關(guān)費(fèi)用的收繳;村集體經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目的立項(xiàng)、承包、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整;村公益事業(yè)的經(jīng)費(fèi)和建設(shè)承包;村集體經(jīng)濟(jì)收益的管理和使用;征用土地各項(xiàng)補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)的發(fā)放;村民的土地承包經(jīng)營(yíng);宅基地的使用;(以上見(jiàn)《村民委員會(huì)組織法》第19條)優(yōu)撫、救災(zāi)救濟(jì)、扶貧助殘等款物的發(fā)放;計(jì)劃生育工作;水電費(fèi)及其他有償服務(wù)費(fèi)的收繳;(以上見(jiàn)《村民委員會(huì)組織法》第22條)村民戶籍關(guān)系變更(見(jiàn)湖北《實(shí)施意見(jiàn)》);由村委會(huì)作出的侵害村民合法權(quán)益的其他行政管理行為。
(注:上文中“《若干解釋》第20條”已被修改為《最高人民法院關(guān)于適用的解釋》第20條;“《村民委員會(huì)組織法》第19條”已被修改為:《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》(2018修正)第24條;“《村民委員會(huì)組織法》第22條”已被修改為:《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》(2018修正)第30條。)
(摘自江必新，梁鳳云:《行政訴訟法理論與實(shí)務(wù)》，北京大學(xué)出版社2011年版，第423~424頁(yè)。)
2.村民委員會(huì)的行政被告資格認(rèn)定
從村委會(huì)行使的行政管理權(quán)力來(lái)分析，村委會(huì)屬于行政訴訟法上“法律法規(guī)授權(quán)組織”，村委會(huì)成為行政訴訟的被告在理論上不存在障礙。就法律地位而言:
第一，村委會(huì)在行使法律法規(guī)所授行政職能時(shí)，具有與行政機(jī)關(guān)相同的法律地位。例如村民委員會(huì)對(duì)集體土地的管理權(quán)、調(diào)整權(quán)是根據(jù)土地管理法第10條的規(guī)定:“農(nóng)民集體所有的土地依法屬于農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)經(jīng)營(yíng)、管理”，村民委員會(huì)組織法第5條第3款也規(guī)定了村民委員會(huì)對(duì)集體土地和其他財(cái)產(chǎn)的管理權(quán)。村民委員會(huì)與村民之間并不是一種平等的主體關(guān)系，而是一種管理和被管理的行政法律關(guān)系。村民委員會(huì)對(duì)集體土地的管理權(quán)是依據(jù)法律授權(quán)進(jìn)行的，實(shí)質(zhì)上是一種行政管理職能，屬于法律授權(quán)的行為。
第二，村委會(huì)以自己的名義行使法律、法規(guī)所授職能，并由其本身就行使所授職能的行為對(duì)外承擔(dān)法律責(zé)任。第三，村委會(huì)在非行使行政管理職能的場(chǎng)合，不具有行政法上的行政主體地位。村委會(huì)與村民之間的行政管理關(guān)系體現(xiàn)在全體村民的利益與個(gè)體村民之間的利益的調(diào)整或者利益再分配，是一種公共職能。它在進(jìn)行經(jīng)濟(jì)管理和社會(huì)管理時(shí)以實(shí)現(xiàn)其公共職能為直接目的的行為是一種行政管理行為。值得注意的是，在許多地方，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織與村委會(huì)合而為一，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織作為民事主體與具有行政職能的村委會(huì)在法律上分屬不同的范疇，不能混為一談。村委會(huì)與村民之間大量的關(guān)于承包合同的案件，目前屬于民事案件的范疇。
《行訴解釋》第24條第1款、第2款規(guī)定:當(dāng)事人對(duì)村民委員會(huì)或者居民委員會(huì)依據(jù)法律、法規(guī)、規(guī)章的授權(quán)履行行政管理職責(zé)的行為不服提起訴訟的，以村民委員會(huì)或者居民委員會(huì)為被告。 當(dāng)事人對(duì)村民委員會(huì)、居民委員會(huì)受行政機(jī)關(guān)委托作出的行為不服提起訴訟的，以委托的行政機(jī)關(guān)為被告。
理解本條的規(guī)定，需要注意以下幾個(gè)問(wèn)題:
第一，本條規(guī)定的“依據(jù)法律、法規(guī)、規(guī)章的授權(quán)履行的行政管理職責(zé)”包括依據(jù)村民委員會(huì)組織法等法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定。一般來(lái)說(shuō)，公民、法人或者其他組織認(rèn)為村委會(huì)下列行政管理行為侵犯其合法權(quán)益的，可以作為行政訴訟的被告:鄉(xiāng)統(tǒng)籌、村提留等有關(guān)費(fèi)用的收繳;村集體經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目的立項(xiàng)、承包，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整;村公益事業(yè)的經(jīng)費(fèi)籌集和建設(shè)承包;村集體經(jīng)濟(jì)收益的管理和使用;征用土地各項(xiàng)補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)的發(fā)放;村民的土地承包經(jīng)營(yíng);宅基地的使用;優(yōu)撫、救災(zāi)救濟(jì)、扶貧助殘等款物的發(fā)放;計(jì)劃生育工作;水電費(fèi)及其他有償服務(wù)費(fèi)的收繳;村民戶籍關(guān)系變更;由村委會(huì)作出的侵害村民合法權(quán)益的其他行政行為;等等。
第二，在司法實(shí)踐中，特別是在征收拆遷領(lǐng)域，行政機(jī)關(guān)如果不采取委托的方式，而是采取指令、命令、暗示等行為，要求村委會(huì)、居委會(huì)實(shí)施具體的拆遷行為，是否視為委托?對(duì)于這一問(wèn)題，應(yīng)當(dāng)從以下幾種情形來(lái)分析:第一，如果行政機(jī)關(guān)沒(méi)有采取書(shū)面委托等方式進(jìn)行委托，應(yīng)當(dāng)視為是村委會(huì)、居委會(huì)作出的事實(shí)行為;第二，如果確有證據(jù)能夠證明行政機(jī)關(guān)通過(guò)召開(kāi)會(huì)議并有會(huì)議紀(jì)要記載等方式委托的，應(yīng)當(dāng)視為行政機(jī)關(guān)的行為;
第三，如果行政機(jī)關(guān)否認(rèn)參與實(shí)施行為，村委會(huì)居委會(huì)認(rèn)可自己參與了實(shí)施行為，應(yīng)當(dāng)以村委會(huì)居委會(huì)作為被告;第四，如果有初步證據(jù)證明屬于行政機(jī)關(guān)的行為，例如政府發(fā)布征拆公告、政府組織人員在現(xiàn)場(chǎng)等，應(yīng)當(dāng)視為行政機(jī)關(guān)作出的行為。
(注:上文“村民委員會(huì)組織法第5條第3款” 已被修改為《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》(2018修正)第8條第2款)
(摘自梁鳳云:《行政訴訟法司法解釋講義》，人民法院出版社，2018年9月出版，第112~113頁(yè)。)
法信·法律依據(jù)
1.《最高人民法院關(guān)于適用的解釋》
第二十四條 當(dāng)事人對(duì)村民委員會(huì)或者居民委員會(huì)依據(jù)法律、法規(guī)、規(guī)章的授權(quán)履行行政管理職責(zé)的行為不服提起訴訟的，以村民委員會(huì)或者居民委員會(huì)為被告。
當(dāng)事人對(duì)村民委員會(huì)、居民委員會(huì)受行政機(jī)關(guān)委托作出的行為不服提起訴訟的，以委托的行政機(jī)關(guān)為被告。
當(dāng)事人對(duì)高等學(xué)校等事業(yè)單位以及律師協(xié)會(huì)、注冊(cè)會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)等行業(yè)協(xié)會(huì)依據(jù)法律、法規(guī)、規(guī)章的授權(quán)實(shí)施的行政行為不服提起訴訟的，以該事業(yè)單位、行業(yè)協(xié)會(huì)為被告。
當(dāng)事人對(duì)高等學(xué)校等事業(yè)單位以及律師協(xié)會(huì)、注冊(cè)會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)等行業(yè)協(xié)會(huì)受行政機(jī)關(guān)委托作出的行為不服提起訴訟的，以委托的行政機(jī)關(guān)為被告。
2.《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》(2018修正)
第三十六條 村民委員會(huì)或者村民委員會(huì)成員作出的決定侵害村民合法權(quán)益的，受侵害的村民可以申請(qǐng)人民法院予以撤銷(xiāo)，責(zé)任人依法承擔(dān)法律責(zé)任。
村民委員會(huì)不依照法律、法規(guī)的規(guī)定履行法定義務(wù)的，由鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府責(zé)令改正。
鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府干預(yù)依法屬于村民自治范圍事項(xiàng)的，由上一級(jí)人民政府責(zé)令改正。
3.《最高人民法院第一巡回法庭關(guān)于行政審判法律適用若干問(wèn)題的會(huì)議紀(jì)要》
當(dāng)事人對(duì)村民委員會(huì)或村民小組接受依據(jù)法律、法規(guī)、規(guī)章的授權(quán)作出的行政行為不服提起訴訟的，是否是適格被告。
答:當(dāng)事人對(duì)村民委員會(huì)依據(jù)法律、法規(guī)、規(guī)章授權(quán)作出的行政行為不服提起行政訴訟的，是適格的被告。但是，就現(xiàn)行法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定來(lái)看，審判實(shí)踐中尚未發(fā)現(xiàn)法律、法規(guī)、規(guī)章授權(quán)村委會(huì)或村民小組行使行政權(quán)的情形。
理由:行政訴訟法第二條第二款規(guī)定，前款所稱行政行為，包括法律、法規(guī)、規(guī)章授權(quán)的組織作出的行政行為?！哆m用解釋》第二十四條第一款規(guī)定，當(dāng)事人對(duì)村民委員會(huì)或者居民委員會(huì)依據(jù)法律、法規(guī)、規(guī)章的授權(quán)履行行政管理職責(zé)的行為不服提起訴訟的，以村民委員會(huì)或者居民委員會(huì)為被告。
應(yīng)當(dāng)注意區(qū)分授權(quán)與委托、授權(quán)與行使自治權(quán)的關(guān)系。村委會(huì)或村民小組受委托行使行政權(quán)的情形實(shí)踐中是經(jīng)常發(fā)生的，例如，集體土地征收過(guò)程中，土地管理部門(mén)委托村委會(huì)與村民簽訂征收補(bǔ)償協(xié)議。此時(shí)，應(yīng)當(dāng)以委托的行政機(jī)關(guān)為被告。村委會(huì)或村民小組行使村民自治權(quán)的行為，不屬于行政行為。根據(jù)《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》第三十六條規(guī)定，村民委員會(huì)或村民小組行使自治權(quán)的決定侵犯村民合法權(quán)益的，可以通過(guò)民事訴訟解決，或者向鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府舉報(bào)，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府依法行使監(jiān)督權(quán)，責(zé)令其糾正。
法律分析：村民委員會(huì)如果經(jīng)過(guò)國(guó)家行政機(jī)關(guān)授權(quán)，就具有具有行政主體資格。行政主體是指享有行政權(quán)力，能以自己的名義行使行政權(quán)，做出影響行政相對(duì)人權(quán)利義務(wù)的行政行為，并能獨(dú)立承擔(dān)由此產(chǎn)生相應(yīng)法律責(zé)任的社會(huì)組織。
法律依據(jù)：《中華人民共和國(guó)行政許可法》 第二十三條 法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織，在法定授權(quán)范圍內(nèi)，以自己的名義實(shí)施行政許可。被授權(quán)的組織適用本法有關(guān)行政機(jī)關(guān)的規(guī)定。
法律分析：不是行政主體，它只是個(gè)基層群眾性自治組織
法律依據(jù)：《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》 第二條 村民委員會(huì)是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織，實(shí)行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督。
村民委員會(huì)辦理本村的公共事務(wù)和公益事業(yè)，調(diào)解民間糾紛，協(xié)助維護(hù)社會(huì)治安，向人民政府反映村民的意見(jiàn)、要求和提出建議。
村民委員會(huì)向村民會(huì)議、村民代表會(huì)議負(fù)責(zé)并報(bào)告工作。
h3>四、村民委員會(huì)是行政主體嗎法律分析：村民委員會(huì)如果經(jīng)過(guò)國(guó)家行政機(jī)關(guān)授權(quán)，就具有具有行政主體資格。行政主體是指享有行政權(quán)力，能以自己的名義行使行政權(quán)，做出影響行政相對(duì)人權(quán)利義務(wù)的行政行為，并能獨(dú)立承擔(dān)由此產(chǎn)生相應(yīng)法律責(zé)任的社會(huì)組織。
法律依據(jù)：《中華人民共和國(guó)行政許可法》 第二十三條 法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織，在法定授權(quán)范圍內(nèi)，以自己的名義實(shí)施行政許可。被授權(quán)的組織適用本法有關(guān)行政機(jī)關(guān)的規(guī)定。
●法院如何認(rèn)定村民委員會(huì)的行政主體資格呢
●法院如何認(rèn)定村民委員會(huì)的行政主體資格和權(quán)利
●村委會(huì)行政主體資格的法律規(guī)定
●村民委員會(huì)是否具有行政主體資格
●論村民委員會(huì)的行政主體地位
●村民委員會(huì)可以作為行政主體嗎
●村民委員會(huì)是否屬于行政機(jī)關(guān)
●法院如何認(rèn)定村民委員會(huì)的行政主體資格和權(quán)利
●村民委員會(huì)民事主體資格
●村民委員會(huì)是不是行政組織
●村民委員會(huì)不指定監(jiān)護(hù)人是如何處理的,村民委員會(huì)不指定監(jiān)護(hù)人:今日村們集體維權(quán)在線法律咨詢
●村民委員會(huì)是不是行政主體,村委會(huì)是不是行政主體:今日村們集體維權(quán)在線法律咨詢
●村民委員會(huì)是否有權(quán)解除民事合同,村委會(huì)有權(quán)廢除合同嗎:今日村們集體維權(quán)在線法律咨詢
●自然村如何作為原告起訴,村民委員會(huì)可以作為原告嗎:今日村們集體維權(quán)在線法律咨詢
●村民委員會(huì)是否有權(quán)解除民事合同,村委會(huì)有權(quán)廢除合同嗎:今日村們集體維權(quán)在線法律咨詢
●村民委員會(huì)出租土地違法嗎,村委會(huì)有權(quán)出租土地嗎:今日村們集體維權(quán)在線法律咨詢
●村委會(huì)作為原告,都誰(shuí)有資格擔(dān)當(dāng)起訴主體,村民委員會(huì)可以作為原告嗎:今日村們集體維權(quán)在線法律咨詢
●村委會(huì)是民事主體嗎,村民委員會(huì)屬于什么性質(zhì)的單位:今日村們集體維權(quán)在線法律咨詢
●村委會(huì)作為民事訴訟主體的依據(jù),村民委員會(huì)可以作為訴訟主體嗎？:今日村們集體維權(quán)在線法律咨詢
●法院可能會(huì)與村委會(huì)聯(lián)系，但具體情況需要根據(jù)案件性質(zhì)而定；,村民委員會(huì)可以作為訴訟主體嗎？:今日村們集體維權(quán)在線法律咨詢
●村民委員會(huì)是否可以對(duì)外提供擔(dān)保,村委會(huì)為村民擔(dān)保村委會(huì)會(huì)被起訴嗎?:今日村們集體維權(quán)在線法律咨詢
●村民能起訴村民委員會(huì)嗎,怎么起訴村委會(huì):今日村們集體維權(quán)在線法律咨詢
●村民委員會(huì)可以作為訴訟主體嗎 ,村民委員會(huì)可以作為訴訟主體嗎？:今日村們集體維權(quán)在線法律咨詢
●村民委員會(huì)拒絕發(fā)放征地補(bǔ)償款，如何依法維權(quán)？,村委拒不發(fā)放征地補(bǔ)償款該如何維權(quán):今日村們集體維權(quán)在線法律咨詢
●法院如何認(rèn)定村民委員會(huì)的行政主體資格？,村委會(huì)是不是行政主體:今日在線拆遷法、征收法律咨詢
內(nèi)容審核：馮立影律師
來(lái)源：頭條-法院如何認(rèn)定村民委員會(huì)的行政主體資格？，
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