一、最高法：土地征收的公告主體

【裁判要旨】

【裁判文書(shū)】

中華人民共和國(guó)最高人民法院

行 政 裁 定 書(shū)

再審申請(qǐng)人(一審原告、二審上訴人)：葛建國(guó)等34人。

訴訟代表人：葛建國(guó)，男，漢族，1959年6月29日出生，住湖北省武漢市洪山區(qū)。

訴訟代表人：金維善，男，漢族，1950年6月3日出生，住湖北省武漢市洪山區(qū)。

訴訟代表人：李大君，男，漢族，1955年12月18日出生，住湖北省武漢市洪山區(qū)。

再審被申請(qǐng)人(一審被告、二審被上訴人)：湖北省人民政府。住所地：湖北省武漢市武昌區(qū)洪山路7號(hào)。

法定代表人：王曉東，該省人民政府省長(zhǎng)。

再審被申請(qǐng)人(一審被告、二審被上訴人)：湖北省武漢市人民政府。住所地：湖北省武漢市江岸區(qū)沿江大道188號(hào)。

法定代表人：萬(wàn)勇，該市人民政府市長(zhǎng)。

再審申請(qǐng)人葛建國(guó)等34人因訴湖北省武漢市人民政府(以下簡(jiǎn)稱(chēng)武漢市政府)及湖北省人民政府(以下簡(jiǎn)稱(chēng)省政府)不履行征地公告、征地補(bǔ)償安置方案公告的法定職責(zé)一案，不服湖北省高級(jí)人民法院(2016)鄂行終138號(hào)行政判決，向本院申請(qǐng)?jiān)賹?。本院依法由審判員馬永欣、審判員張艷、代理審判員沈小平組成合議庭，對(duì)本案進(jìn)行了審查，現(xiàn)已審查終結(jié)。

湖北省武漢市中級(jí)人民法院一審查明：葛建國(guó)等34人是湖北省武漢市洪山區(qū)張家灣街光霞村村民。根據(jù)國(guó)土資函(2007)469號(hào)批準(zhǔn)文件，武漢市政府于2007年9月17日發(fā)布(2007)第71號(hào)《征收土地公告》。根據(jù)國(guó)土資函(2007)469號(hào)批準(zhǔn)文件，武漢市政府于2007年9月25日發(fā)布(2007)第77號(hào)《征收土地公告》。根據(jù)鄂土資函(2009)478號(hào)批準(zhǔn)文件，武漢市政府于2009年10月14日發(fā)布(2009)第93號(hào)《征收土地公告》。根據(jù)鄂土資函(2010)319號(hào)批準(zhǔn)文件，武漢市政府于2011年3月16日發(fā)布(2011)第42號(hào)《征收土地公告》。根據(jù)鄂土資函(2008)845號(hào)批準(zhǔn)文件，武漢市政府于2011年3月16日發(fā)布(2011)第45號(hào)《征收土地公告》。根據(jù)鄂土資函(2012)2692號(hào)批準(zhǔn)文件，武漢市政府于2013年1月28日發(fā)布(2013)第34號(hào)《征收土地公告》。根據(jù)鄂土資函(2011)2569號(hào)批準(zhǔn)文件，武漢市政府于2013年3月4日發(fā)布(2013)第44號(hào)《農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收公告》和(2013)第45號(hào)《農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收公告》。根據(jù)鄂政土批(2013)1530號(hào)批準(zhǔn)文件，武漢市政府于2013年10月31日發(fā)布(2013)第196號(hào)《征收土地公告》。該九份公告及附件的內(nèi)容包括：征地批準(zhǔn)機(jī)關(guān)、批準(zhǔn)文號(hào)、批準(zhǔn)用途，被征用土地所在鄉(xiāng)、村、地類(lèi)和面積，征地補(bǔ)償安置標(biāo)準(zhǔn)，辦理征地補(bǔ)償?shù)怯浀钠谙?、地點(diǎn)，負(fù)責(zé)組織實(shí)施的單位，以及1/2000勘測(cè)定界圖(紅線圖)等。九份公告及附件均于公告之日在武漢市洪山區(qū)張家灣街光霞村黨務(wù)村務(wù)財(cái)務(wù)公開(kāi)欄進(jìn)行了張貼。葛建國(guó)等34人認(rèn)為武漢市政府未依法履行征地公告及征地補(bǔ)償安置方案公告法定職責(zé)違法向湖北省政府申請(qǐng)行政復(fù)議。湖北省政府于2015年1月8日收到行政復(fù)議申請(qǐng)，于次日作出鄂政復(fù)函(2015)8號(hào)《補(bǔ)正行政復(fù)議申請(qǐng)通知書(shū)》，要求葛建國(guó)等34人補(bǔ)正以下事實(shí)材料：“1、申請(qǐng)人屬于光霞村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的證明;2、申請(qǐng)人集體土地被征收的證明”。同時(shí)作出鄂政復(fù)函(2015)7號(hào)《行政復(fù)議告知書(shū)》，告知申請(qǐng)人將武漢市政府作為不履行征地補(bǔ)償安置方案公告的被申請(qǐng)人而提出行政復(fù)議不符合法律規(guī)定。2015年1月20日，湖北省政府作出鄂政復(fù)函(2015)17號(hào)《行政復(fù)議受理通知書(shū)》，依法受理葛建國(guó)等34人對(duì)武漢市政府不履行征地公告職責(zé)提出的行政復(fù)議申請(qǐng)，同年3月20日辦理延期，同年4月10日作出鄂政復(fù)決(2015)32號(hào)《行政復(fù)議決定書(shū)》并予以有效送達(dá)，葛建國(guó)等34人于4月22日收到郵寄送達(dá)《行政復(fù)議決定書(shū)》。葛建國(guó)等34人對(duì)行政復(fù)議決定不服提起行政訴訟。

湖北省武漢市中級(jí)人民法院一審認(rèn)為：根據(jù)《中華人民共和國(guó)土地管理法》第四十六條第一款、《中華人民共和國(guó)土地管理法實(shí)施條例》第二十五條第一款，以及《征收土地公告辦法》第四條、第五條的規(guī)定，國(guó)家征收農(nóng)民集體所有土地的，征收土地方案經(jīng)依法批準(zhǔn)后，被征收土地所在地的市、縣人民政府應(yīng)當(dāng)在收到征收土地方案批準(zhǔn)文件之日起10個(gè)工作日內(nèi)進(jìn)行征收土地公告，該市、縣人民政府土地行政主管部門(mén)負(fù)責(zé)具體實(shí)施。并將征地批準(zhǔn)機(jī)關(guān)、批準(zhǔn)文號(hào)、批準(zhǔn)時(shí)間和批準(zhǔn)用途;被征收土地的所有權(quán)人、位置、地類(lèi)和面積;征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和農(nóng)業(yè)人員安置途徑;辦理征地補(bǔ)償?shù)怯浀钠谙?、地點(diǎn)等，在被征收土地所在地的村、組內(nèi)以書(shū)面形式公告。本案中，武漢市政府提供的證據(jù)能夠證明，自2007年至2013年期間武漢市政府作出了九份征收土地公告，公告的內(nèi)容符合上述法律法規(guī)的規(guī)定，且公告均在被征收土地所在地武漢市洪山區(qū)張家灣街光霞村黨務(wù)村務(wù)財(cái)務(wù)公開(kāi)欄進(jìn)行了張貼。因此，武漢市政府依法履行了征收土地公告的法定職責(zé)。根據(jù)《中華人民共和國(guó)土地管理法實(shí)施條例》第二十五條第三款，《征收土地公告辦法》第七條的規(guī)定，征收方案實(shí)施完畢后的征地補(bǔ)償、安置方案公告及組織實(shí)施應(yīng)是土地行政主管部門(mén)職責(zé)，并不是武漢市政府的法定職責(zé)。故葛建國(guó)等34人起訴武漢市政府不履行征地補(bǔ)償安置方案公告法定職責(zé)的訴請(qǐng)不當(dāng)。湖北省政府對(duì)葛建國(guó)等34人的行政復(fù)議申請(qǐng)，依法進(jìn)行了審查，對(duì)符合法律規(guī)定的行政復(fù)議申請(qǐng)決定受理并作出了行政復(fù)議決定書(shū)，對(duì)不符合法律規(guī)定的行政復(fù)議申請(qǐng)，決定不予受理并書(shū)面告知葛建國(guó)等34人，故湖北省政府的行政復(fù)議程序合法。綜上，葛建國(guó)等34人的訴訟請(qǐng)求依法不能成立。一審法院依照《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第六十九條的規(guī)定，以(2015)鄂武漢中行初字第00210號(hào)判決駁回葛建國(guó)等34人的全部訴訟請(qǐng)求。

葛建國(guó)等34人不服一審法院判決，上訴至湖北省高級(jí)人民法院，請(qǐng)求撤銷(xiāo)一審判決，依法改判并支持其在一審提出的訴訟請(qǐng)求。湖北省高級(jí)人民法院以與一審法院基本相同的理由，依照《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第八十九條第一款第一項(xiàng)的規(guī)定，以(2016)鄂行終138號(hào)判決駁回上訴，維持原判。

葛建國(guó)等34人不服一、二審判決，向本院申請(qǐng)?jiān)賹彛?qǐng)求撤銷(xiāo)一、二審判決，依法再審。主要事實(shí)和理由為：第一，原審法院認(rèn)定被申請(qǐng)人武漢市政府己履行征地公告法定義務(wù)及復(fù)議機(jī)關(guān)作出復(fù)議決定程序合法的證據(jù)不足且存在偽證;第二，原審法院依據(jù)被申請(qǐng)人武漢市政府在復(fù)議程序中未向復(fù)議機(jī)關(guān)提交的證據(jù)認(rèn)定其履行征地公告的法定義務(wù)屬法律適用錯(cuò)誤;第三，原審法院遺漏確認(rèn)被申請(qǐng)人武漢市政府未依法履行征地補(bǔ)償安置方案公告違法的訴訟請(qǐng)求。

本院認(rèn)為：承擔(dān)公告征用土地方案法定職責(zé)的行政主體為被征用土地所在地的市、縣人民政府，承擔(dān)公告征地補(bǔ)償、安置方案法定職責(zé)的行政主體為市、縣人民政府土地行政主管部門(mén)。本案中，葛建國(guó)等34人要求履行的法定職責(zé)包括公告征用土地方案以及征地補(bǔ)償、安置方案?！吨腥A人民共和國(guó)土地管理法實(shí)施條例》第二十五規(guī)定：“征收土地方案經(jīng)依法批準(zhǔn)后，由被征收土地所在地的市、縣人民政府組織實(shí)施，并將批準(zhǔn)征地機(jī)關(guān)、批準(zhǔn)文號(hào)、征收土地的用途、范圍、面積以及征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、農(nóng)業(yè)人員安置辦法和辦理征地補(bǔ)償?shù)钠谙薜?，在被征收土地所在地的鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村予以公告。……市、縣人民政府土地行政主管部門(mén)根據(jù)經(jīng)批準(zhǔn)的征收土地方案，會(huì)同有關(guān)部門(mén)擬訂征地補(bǔ)償、安置方案，在被征收土地所在地的鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村予以公告，聽(tīng)取被征收土地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民的意見(jiàn)?！眹?guó)土資源部《征用土地公告辦法》第四條規(guī)定：“被征用土地所在地的市、縣人民政府應(yīng)當(dāng)在收到征用土地方案批準(zhǔn)文件之日起10個(gè)工作日內(nèi)進(jìn)行征用土地公告，該市、縣人民政府土地行政主管部門(mén)負(fù)責(zé)具體實(shí)施。”第七條規(guī)定：“有關(guān)市、縣人民政府土地行政主管部門(mén)會(huì)同有關(guān)部門(mén)根據(jù)批準(zhǔn)的征用土地方案，在征用土地公告之日起45日內(nèi)以被征用土地的所有權(quán)人為單位擬訂征地補(bǔ)償、安置方案并予以公告?！备鶕?jù)以上規(guī)定，武漢市政府具有公告征用土地方案的法定職責(zé)，但不具有公告征地補(bǔ)償、安置方案之法定職責(zé)。關(guān)于征用土地方案的公告，武漢市政府提供的證據(jù)可以證明其已經(jīng)履行公告之法定職責(zé)，公告的方式、地點(diǎn)、對(duì)象等均符合法律規(guī)定。因此，葛建國(guó)等34人提出武漢市政府未依法履行公告法定職責(zé)的主張，不能成立。湖北省政府收到葛建國(guó)等34人的復(fù)議申請(qǐng)后，作出被訴行政復(fù)議決定書(shū)，并未侵害葛建國(guó)等34人的合法權(quán)益。據(jù)此，原審判決并無(wú)不當(dāng)。

綜上，葛建國(guó)等34人的再審申請(qǐng)不符合《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第九十一條規(guī)定的情形，本院依照《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第一百零一條、《中華人民共和國(guó)民事訴訟法》第二百零四條第一款之規(guī)定，裁定如下：

駁回再審申請(qǐng)人葛建國(guó)等34人的再審申請(qǐng)。

該內(nèi)容由 張勝云律師 和 律說(shuō)律答 共創(chuàng)回答

二、「速看」征收公告發(fā)布后，土地就不屬于我了？最高法有啥規(guī)定？

征收公告發(fā)布后，土地就不屬于我了？被拆遷人注意土地權(quán)屬在何時(shí)變更

根據(jù)《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》，對(duì)國(guó)有土地上的房屋實(shí)施征收時(shí)，國(guó)有土地使用權(quán)一并收回，但征收包含一系列的行為，整個(gè)行為實(shí)施完畢的時(shí)間跨度也比較大，那么在征收中，原來(lái)屬于被征收人的國(guó)有土地使用權(quán)是何時(shí)發(fā)生變更的？

孫先生在河南省某縣城有兩間商鋪，2015當(dāng)?shù)卣l(fā)布征收公告，孫先生的房屋落入了征收范圍，由于補(bǔ)償不合理，孫先生一直沒(méi)有與征收方簽訂補(bǔ)償協(xié)議，2018年，征收方將孫先生房屋強(qiáng)行拆除，并且緊接著就與后續(xù)進(jìn)場(chǎng)的開(kāi)發(fā)商簽訂了國(guó)有土地使用權(quán)出讓合同，并為開(kāi)發(fā)商辦理了土地使用權(quán)證書(shū)，但孫先生也有土地使用權(quán)證書(shū)，據(jù)此，一塊土地上實(shí)際存在兩個(gè)互相沖突的土地使用權(quán)。

那么此時(shí)的土地使用權(quán)到底歸誰(shuí)？孫先生的土地使用權(quán)證書(shū)還有效嗎？征收方認(rèn)為土地征收公告發(fā)布后，土地使用權(quán)就已經(jīng)被收回，即孫先生在2015年就已經(jīng)喪失了土地使用權(quán)，征收方的這種觀點(diǎn)正確嗎？

這種觀點(diǎn)乍一聽(tīng)很有道理，征收決定自公告之日起就發(fā)生了法律效力，那么房屋確實(shí)被征收了，被征收房屋之后發(fā)生的任何事情都與當(dāng)事人無(wú)關(guān)。

但是若按照這種觀點(diǎn)，就無(wú)法解釋最高人民法院以及司法實(shí)踐中大量受理并實(shí)體審查了強(qiáng)拆違法及賠償類(lèi)案件，就無(wú)法解釋先補(bǔ)償安置后搬遷原則下被征收人到底是基于何種權(quán)益基礎(chǔ)來(lái)主張征收補(bǔ)償安置，就無(wú)法解釋《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》另行規(guī)定征收補(bǔ)償決定程序的立法目的。

顯然，上述這種觀點(diǎn)是經(jīng)不住推敲的，明顯與《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》的規(guī)定相違背。

我們認(rèn)為，被征收房屋的所有權(quán)由被征收人轉(zhuǎn)移至征收人即國(guó)家的時(shí)間點(diǎn)應(yīng)當(dāng)是征收決定完全生效時(shí)，而征收決定何時(shí)完全生效是確定該節(jié)點(diǎn)的關(guān)鍵問(wèn)題，對(duì)這一問(wèn)題的理解直接關(guān)系到被征收人財(cái)產(chǎn)權(quán)的保護(hù)。

征收決定作為一種典型的行政行為，其完整的行政行為效力應(yīng)當(dāng)包括確定力、拘束力、公定力和執(zhí)行力，四項(xiàng)效力內(nèi)容同時(shí)具備征收決定才具有完整的行政行為效力。征收決定公告作出時(shí)，征收決定僅具有拘束力、確定力和公定力，但是并不具有執(zhí)行力，征收方并不能直接依據(jù)征收決定拆除被征收人的房屋。根據(jù)《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》第二十七條、二十八條的規(guī)定，征收決定只有在補(bǔ)償完成后才具有執(zhí)行力，才可以拆除被征收的房屋。此時(shí)，已經(jīng)成立的征收決定才具有完全的行政行為效力。

三、最高法：征收土地方案的公告方式

【裁判文書(shū)】

中華人民共和國(guó)最高人民法院

行 政 裁 定 書(shū)

(2017)最高法行申6918號(hào)

再審申請(qǐng)人(一審原告、二審上訴人)曹漢明。

被申請(qǐng)人(一審被告、二審被上訴人)廣東省廣州市從化區(qū)人民政府。住所地：廣東省廣州市從化區(qū)街口街新城東路**號(hào)。

法定代表人蔡澍，區(qū)長(zhǎng)。

再審申請(qǐng)人曹漢明因訴被申請(qǐng)人廣東省廣州市從化區(qū)人民政府(以下簡(jiǎn)稱(chēng)從化區(qū)政府)征收土地公告及行政賠償一案，不服廣東省高級(jí)人民法院(2016)粵行終1586號(hào)行政判決，向本院申請(qǐng)?jiān)賹彙１驹河?017年9月5日立案，依法組成合議庭進(jìn)行審查。案件現(xiàn)已審查終結(jié)。

2005年2月24日，經(jīng)廣東省人民政府同意，廣東省國(guó)土資源廳作出粵國(guó)土資(建)字(2005)44號(hào)《關(guān)于從化市2003年度第三批次城鎮(zhèn)建設(shè)用地的批復(fù)》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)44號(hào)批復(fù))，同意廣州市人民政府上報(bào)的農(nóng)用地專(zhuān)用和征收土地方案，將從化市神崗、江埔、棋桿、良口、城郊、鰲頭、街口、民樂(lè)、溫泉、桃園等鎮(zhèn)屬下的村委會(huì)的集體農(nóng)用地，和國(guó)有民樂(lè)茶場(chǎng)的國(guó)有農(nóng)用地，共計(jì)20.5783公頃轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，并辦理征用土地手續(xù);同意征用上述村委會(huì)的集體建設(shè)用地15.1362公頃，未利用地0.6842公頃;同意收回和使用國(guó)有民樂(lè)茶場(chǎng)的國(guó)有建設(shè)用地0.7915公頃，國(guó)有未利用地0.033公頃。上述土地37.2232公頃，經(jīng)完善征用和收回手續(xù)后，同意作為從化市的城鎮(zhèn)建設(shè)用地。2006年12月18日，從化區(qū)政府發(fā)布從府(2006)75號(hào)《征用土地公告》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)75號(hào)公告)，對(duì)44號(hào)批復(fù)中的第十三號(hào)地塊在網(wǎng)上予以公告，公告內(nèi)容包括批準(zhǔn)文號(hào)、建設(shè)用地項(xiàng)目名稱(chēng)、征收土地位置、被征地村及面積、土地補(bǔ)償安置標(biāo)準(zhǔn)等事項(xiàng)。2006年12月20日，從化區(qū)政府通過(guò)直接送達(dá)的方式，將從府征補(bǔ)(2007)1號(hào)《征地補(bǔ)償安置方案公告》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)1號(hào)公告)送達(dá)給街口街城郊村民委員會(huì)(以下簡(jiǎn)稱(chēng)城郊村委會(huì))。2007年1月4日，從化區(qū)政府發(fā)布1號(hào)公告，將征地補(bǔ)償安置的內(nèi)容，包括被征地單位、地類(lèi)名稱(chēng)、征收面積、補(bǔ)償類(lèi)別、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償金額、支付對(duì)象、支付方式，進(jìn)行公告并征求意見(jiàn)。曹漢明的承包地在本次公告征收范圍內(nèi)。2011年9月28日和8月6日，從化區(qū)街口街道辦事處(以下簡(jiǎn)稱(chēng)街口街道辦)與城郊村第十八經(jīng)濟(jì)合作社分別簽訂三份《征用土地協(xié)議書(shū)》。2011年9月30日，街口街道辦與城郊村第十七經(jīng)濟(jì)合作社(以下簡(jiǎn)稱(chēng)十七經(jīng)濟(jì)社)簽訂《征用土地協(xié)議書(shū)》，上述協(xié)議合計(jì)征收土地85.1013畝。2012年12月12日，城郊村委會(huì)及所涉經(jīng)濟(jì)合作社出具書(shū)面材料，證明征地補(bǔ)償款已全部付清。2012年11月7日，從化國(guó)土局作出從國(guó)房群字(2012)59號(hào)《關(guān)于限期辦理征地補(bǔ)償?shù)怯浀墓妗?，主要?nèi)容：一、征地范圍內(nèi)尚未辦理征地(含房屋、青苗等地上附著物)補(bǔ)償?shù)怯浀臋?quán)益人，請(qǐng)于本公告發(fā)布之日起7天之內(nèi)向街口街道辦辦理補(bǔ)償?shù)怯浭掷m(xù)。二、對(duì)逾期不辦理征地補(bǔ)償?shù)怯浀?，視為放棄辦理登記，將實(shí)行證據(jù)登記保全，并按照從府(2010)51號(hào)《從化市征收集體土地暫行規(guī)定》標(biāo)準(zhǔn)核算補(bǔ)償款，交由市公證處提存，視為已完成登記和落實(shí)補(bǔ)償?shù)氖掷m(xù)。待調(diào)查登記的權(quán)益人明晰并無(wú)爭(zhēng)議后，權(quán)益人可向街口街道辦申請(qǐng)辦理領(lǐng)取提存補(bǔ)償款手續(xù)。三、對(duì)逾期不辦理征地補(bǔ)償?shù)怯浀?，按上述辦法公證提存后，將配合街口街道辦及相關(guān)職能部門(mén)，按相關(guān)法律法規(guī)開(kāi)展征地清場(chǎng)工作。2012年12月12日，從化國(guó)土局向曹漢明發(fā)出從國(guó)房群字(2012)75號(hào)《關(guān)于逾期未辦理征地補(bǔ)償?shù)怯浺婪▽?shí)施證據(jù)保全并辦理補(bǔ)償款提存手續(xù)及告知聽(tīng)證權(quán)利的通知》以及送達(dá)補(bǔ)償數(shù)據(jù)通知和提存通知，曹漢明未申請(qǐng)聽(tīng)證，其補(bǔ)償款予以公證提存。2013年1月11日，從化國(guó)土局作出從國(guó)房群字(2013)12號(hào)《責(zé)令交出土地決定書(shū)》，要求曹漢明收到?jīng)Q定書(shū)之日起七日內(nèi)配合完成地上建筑物及地上附著物的清障工作，同時(shí)辦理領(lǐng)取補(bǔ)償款手續(xù)。曹漢明不服申請(qǐng)行政復(fù)議，廣州國(guó)土局于2013年1月29日受理該案。2013年2月1日，曹漢明承包地上的青苗等附著物等被強(qiáng)制清除。2013年5月27日，從化國(guó)土局根據(jù)從化市土地儲(chǔ)備開(kāi)發(fā)中心的申請(qǐng)作出從國(guó)土用結(jié)字(2013)013號(hào)《同意用地結(jié)案書(shū)》，同意終結(jié)2003年度第三批次十三號(hào)地塊的征地程序。2014年5月26日，廣州國(guó)土局作出穗國(guó)房行復(fù)(2014)7號(hào)行政復(fù)議決定(以下簡(jiǎn)稱(chēng)7號(hào)復(fù)議決定)，認(rèn)為從化國(guó)土局未在舉證期限內(nèi)提交證據(jù)材料證明其履行擬定并公告征地補(bǔ)償安置方案法定職責(zé)，應(yīng)視為該行政行為沒(méi)有證據(jù)、依據(jù)，決定撤銷(xiāo)責(zé)令交出土地決定。曹漢明對(duì)7號(hào)復(fù)議決定查明事實(shí)及處理意見(jiàn)仍不服，提起行政訴訟，請(qǐng)求撤銷(xiāo)7號(hào)復(fù)議決定。2015年1月30日，廣州市中級(jí)人民法院作出(2014)穗中法行終字第1546號(hào)行政判決，認(rèn)為7號(hào)復(fù)議決定處理結(jié)果正確，未對(duì)曹漢明的合法權(quán)益造成實(shí)際影響，判決駁回曹漢明的訴訟請(qǐng)求。2015年6月，曹漢明提起本案行政訴訟，請(qǐng)求確認(rèn)從化區(qū)政府發(fā)布征收土地公告、批準(zhǔn)發(fā)布征收補(bǔ)償安置方案以及清障活動(dòng)等征收行為違法;停止非法建設(shè)行為、恢復(fù)土地原狀，賠償經(jīng)濟(jì)損失60500元。

廣東省廣州市中級(jí)人民法院(2015)穗中法行初字第355號(hào)行政判決認(rèn)為，從化區(qū)政府沒(méi)有提供其在曹漢明所在村集體進(jìn)行公告的證據(jù)，不能視為曹漢明已經(jīng)知道征地行為的內(nèi)容，曹漢明提起本案訴訟沒(méi)有超出法律規(guī)定的最長(zhǎng)保護(hù)期限，起訴未超法定期限。曹漢明訴請(qǐng)確認(rèn)從化區(qū)政府發(fā)布征地公告、批準(zhǔn)并發(fā)布征地補(bǔ)償安置方案以及清障活動(dòng)違法。上述訴訟請(qǐng)求包含多個(gè)行政行為，雖經(jīng)釋明曹漢明仍堅(jiān)持全部訴訟請(qǐng)求，依法只審查從化區(qū)政府發(fā)布征地公告的合法性問(wèn)題。根據(jù)《中華人民共和國(guó)土地管理法》第四十六條及《中華人民共和國(guó)土地管理法實(shí)施條例》第二十五條規(guī)定，廣東省國(guó)土資源廳作出44號(hào)批復(fù)，批準(zhǔn)征用涉案土地。從化區(qū)政府作出75號(hào)公告，將44號(hào)批復(fù)的批準(zhǔn)文號(hào)、建設(shè)用地項(xiàng)目名稱(chēng)、征收土地位置、被征地村及面積、土地補(bǔ)償安置標(biāo)準(zhǔn)等事項(xiàng)進(jìn)行公告，符合上述法律、法規(guī)規(guī)定。從化區(qū)政府發(fā)布征收公告行為合法，曹漢明請(qǐng)求行政賠償缺乏事實(shí)和法律根據(jù)。依照《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第六十九條規(guī)定，判決駁回曹漢明的訴訟請(qǐng)求。曹漢明不服，提起上訴。

廣東省高級(jí)人民法院(2016)粵行終1586號(hào)行政判決認(rèn)為，一審只審查從化區(qū)政府發(fā)布征地公告行為的合法性，不影響曹漢明就其他行政行為另循救濟(jì)途徑，并無(wú)不妥。從化區(qū)政府依據(jù)44號(hào)批復(fù)作出、并在網(wǎng)上發(fā)布75號(hào)公告，將征地補(bǔ)償安置方案公告直接送達(dá)城郊村委會(huì)，雖然沒(méi)有證據(jù)證明其在征收范圍張貼公告，程序不規(guī)范，但鑒于被征收集體經(jīng)濟(jì)組織已經(jīng)與征收部門(mén)簽訂征收土地協(xié)議，并付清全部征地補(bǔ)償款，該項(xiàng)程序問(wèn)題不足以確認(rèn)案涉征用土地公告行為違法。征收土地公告行為不違法，曹漢明主張行政賠償亦不能成立。依照《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第八十九條第一款第一項(xiàng)的規(guī)定，判決駁回上訴，維持原判。

曹漢明申請(qǐng)?jiān)賹彿Q(chēng)：1.44號(hào)批復(fù)項(xiàng)下的征地呈報(bào)資料中地塊十三與案涉土地接近，但仍無(wú)法證明案涉土地屬于征收范圍。75號(hào)公告存在超范圍超面積征地情形。2.一、二審僅審查征地公告行為的合法性，未審查征地批復(fù)及其后續(xù)行為的合法性，亦未審查行政賠償?shù)氖聦?shí)與請(qǐng)求。請(qǐng)求撤銷(xiāo)一、二審判決，確認(rèn)從化區(qū)政府所作的征地行為違法，判令其停止建設(shè)，恢復(fù)土地原狀，交還曹漢明耕種，并賠償曹漢明經(jīng)濟(jì)損失60500元。

從化區(qū)政府答辯稱(chēng)：44號(hào)批復(fù)附件上載明地塊十三為街口村、城郊村12.8251公頃。75號(hào)公告上載明征地包含街口村、城郊村、城南村、雄鋒村12.8251公頃。75號(hào)公告增加城南村和雄鋒村的原因是，地塊權(quán)屬詳查時(shí)發(fā)現(xiàn)，涉案地塊的邊界少數(shù)飛地涉及上述兩村，但沒(méi)有增加范圍和面積。請(qǐng)求駁回曹漢明的再審申請(qǐng)。

本院經(jīng)審查認(rèn)為，《中華人民共和國(guó)土地管理法》第四十六條第一款規(guī)定，國(guó)家征收土地依照法定程序批準(zhǔn)后，由縣級(jí)以上地方人民政府予以公告并組織實(shí)施?！吨腥A人民共和國(guó)土地管理法實(shí)施條例》第二十五條第一款規(guī)定，征收土地方案經(jīng)依法批準(zhǔn)后，由被征收土地所在地的市、縣人民政府組織實(shí)施，并將批準(zhǔn)征地機(jī)關(guān)、批準(zhǔn)文號(hào)、征收土地的用途、范圍、面積以及征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、農(nóng)業(yè)人員安置辦法和辦理征地補(bǔ)償?shù)钠谙薜龋诒徽魇胀恋厮诘赜枰怨??！稄V東省實(shí)施辦法》第三十二條第一項(xiàng)規(guī)定，國(guó)家征收土地，依照法定程序批準(zhǔn)后，市、縣人民政府應(yīng)當(dāng)在被征收土地所在地的鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村范圍內(nèi)發(fā)布征地公告。根據(jù)上述規(guī)定，征收土地方案依法經(jīng)省級(jí)人民政府批準(zhǔn)后，市、縣人民政府應(yīng)當(dāng)將批準(zhǔn)征地機(jī)關(guān)、批準(zhǔn)文號(hào)、征收土地的用途、范圍、面積以及征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、農(nóng)業(yè)人員安置辦法和辦理征地補(bǔ)償?shù)钠谙薜?，在被征收土地所在地予以公告。但是，法律、行政法?guī)、廣東省的地方性法規(guī)均未對(duì)公告的具體方式作出明確規(guī)定。實(shí)踐中，通常采取在征收范圍內(nèi)予以張?zhí)⒃诩堎|(zhì)媒體刊登、互聯(lián)網(wǎng)政府官方網(wǎng)站發(fā)布的方式實(shí)施。本案中，經(jīng)廣東省人民政府批準(zhǔn)同意，下發(fā)44號(hào)批復(fù)后，從化區(qū)政府通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)發(fā)布75號(hào)公告，將批準(zhǔn)文號(hào)、建設(shè)用地項(xiàng)目名稱(chēng)、征收土地位置、被征地村及面積、土地補(bǔ)償安置標(biāo)準(zhǔn)等事項(xiàng)在網(wǎng)上予以公告。之后，將草擬的征地補(bǔ)償方案直接送達(dá)給城郊村民委員會(huì)，并發(fā)布1號(hào)公告，征求被征收人意見(jiàn)。從化區(qū)政府發(fā)布征收公告的程序和內(nèi)容不違反法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)的規(guī)定。從化區(qū)政府未提供證據(jù)證明在征收范圍內(nèi)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村予以張貼，程序不符合土地征收的通常做法不妥，但不構(gòu)成程序違法。一、二審判決駁回曹漢明請(qǐng)求確認(rèn)從化區(qū)政府發(fā)布公告行為違法，并無(wú)不當(dāng)。曹漢明主張75號(hào)公告征收的土地不在44號(hào)批復(fù)征收范圍內(nèi)，并提供44號(hào)批復(fù)附件作為新證據(jù)提交本院。經(jīng)審查，44號(hào)批復(fù)附件一“建設(shè)用地項(xiàng)目呈報(bào)說(shuō)明書(shū)”中地塊十三所指的12.8251公頃被征收土地，包括街口村、城郊村，且有勘測(cè)定界的具體界址點(diǎn)坐標(biāo)。75號(hào)公告征收公告內(nèi)容與44號(hào)批復(fù)地塊十三的征地面積完全一致，征收范圍基本相同。曹漢明僅以44號(hào)批復(fù)附件為新證據(jù)否定75號(hào)公告征地范圍在44號(hào)批復(fù)批準(zhǔn)的征地范圍內(nèi)，證據(jù)不足，本院不予采信。曹漢明還主張，一、二審未審查征地批復(fù)及其后續(xù)行為的合法性，亦未審查行政賠償?shù)氖聦?shí)與請(qǐng)求。首先，征地批復(fù)是廣東省政府作出的最終裁決行為，且不屬于本案被訴行政行為，一、二審未予審查并無(wú)不當(dāng);其次，征地批復(fù)的后續(xù)征收行為包含一系列行政行為，所訴對(duì)象不明確，一、二審不予審查亦無(wú)不當(dāng);第三，一、二審對(duì)行政賠償請(qǐng)求已經(jīng)作出明確回應(yīng)，認(rèn)為征收土地公告行為不違法，行政賠償不能成立，曹漢明的該項(xiàng)主張沒(méi)有事實(shí)根據(jù)。應(yīng)當(dāng)指出的是，《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第四十九條第三項(xiàng)規(guī)定，提起訴訟應(yīng)當(dāng)有具體的訴訟請(qǐng)求和事實(shí)根據(jù)。所謂具體的訴訟請(qǐng)求，關(guān)鍵是要有明確的被訴行政行為。起訴人訴訟的被訴行政行為不明確的，人民法院應(yīng)當(dāng)根據(jù)《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第五十一條第三款規(guī)定予以指導(dǎo)和釋明，經(jīng)釋明起訴人仍然不能明確被訴行政行為的，人民法院應(yīng)當(dāng)根據(jù)《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行若干問(wèn)題的解釋》第四十四條第一款第十一項(xiàng)規(guī)定，裁定不予立案;已經(jīng)受理的，裁定駁回起訴。但是，經(jīng)釋明起訴人明確被訴行政行為的，無(wú)論起訴人明確起訴的一個(gè)行政行為，還是數(shù)個(gè)行政行為，人民法院都應(yīng)當(dāng)對(duì)被訴行政行為是否符合其他起訴條件逐一進(jìn)行審查，不得以起訴多個(gè)行政行為為由不予受理。本案中，曹漢明起訴時(shí)的訴訟請(qǐng)求是確認(rèn)從化區(qū)政府的征收土地行為違法，訴訟請(qǐng)求不明確。經(jīng)一審釋明后，曹漢明將其訴訟請(qǐng)求進(jìn)一步細(xì)化為確認(rèn)從化區(qū)政府發(fā)布征地公告、批準(zhǔn)并發(fā)布征地補(bǔ)償安置方案以及清障活動(dòng)違法。釋明后的訴訟請(qǐng)求盡管包含多個(gè)行政行為，但被訴行政行為已經(jīng)具體明確，一審本應(yīng)圍繞曹漢明提出的三個(gè)相互關(guān)聯(lián)的行政行為，分別審查是否符合法定起訴條件，并作出裁判。但是，一審卻以曹漢明的訴訟請(qǐng)求包含多個(gè)行政行為為由，要求曹漢明進(jìn)一步予以明確，在曹漢明仍堅(jiān)持其全部訴訟請(qǐng)求時(shí)，一審又自主決定只審查從化區(qū)政府發(fā)布征地公告的合法性，這一做法沒(méi)有法律根據(jù)，本院予以指正。鑒于批準(zhǔn)并發(fā)布征地補(bǔ)償安置方案行為屬于行政機(jī)關(guān)內(nèi)部程序性行為，對(duì)當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)不產(chǎn)生實(shí)際影響不可訴，“清障活動(dòng)”發(fā)生于2013年2月1日，曹漢明于2015年6月提起行政訴訟，超過(guò)2年法定起訴期限。在此情形下，再以漏審批準(zhǔn)并發(fā)布征地補(bǔ)償安置方案和“清障活動(dòng)”為由再審本案，沒(méi)有實(shí)際意義，本案不予再審。還應(yīng)指出的是，《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第二十五條第一款規(guī)定，行政行為的相對(duì)人以及其他與行政行為有利害關(guān)系的公民、法人或者其他組織，有權(quán)提起訴訟。征收土地案件中，被征收人獲得征收補(bǔ)償，對(duì)征收決定超過(guò)法定起訴期限不起訴，自起訴期限屆滿之日起，喪失對(duì)被征收房屋及相應(yīng)土地的權(quán)利。之后又針對(duì)行政機(jī)關(guān)就涉案房屋、土地作出的行政行為提起行政訴訟，與被訴行政行為沒(méi)有利害關(guān)系，不具有原告資格。2012年12月，從化國(guó)土局已經(jīng)將征收補(bǔ)償數(shù)額告知曹漢明并對(duì)征收補(bǔ)償款予以公證提存，至2014年年底，曹漢明未對(duì)該補(bǔ)償決定提起行政訴訟，喪失對(duì)涉案土地的權(quán)利，2015年6月對(duì)75號(hào)公告提起行政訴訟，已經(jīng)喪失原告資格。同時(shí)，根據(jù)《最高人民法院關(guān)于審理涉及農(nóng)村集體土地行政案件若干問(wèn)題的規(guī)定》第九條規(guī)定，以公告方式送達(dá)的，起訴期限應(yīng)當(dāng)自公告確定的期限屆滿之日起計(jì)算。75號(hào)公告于2006年12月在網(wǎng)上予以公告，2015年6月曹漢明提起訴訟，顯然超過(guò)法定2年起訴期限，且無(wú)正當(dāng)理由。為此，一、二審受理曹漢明對(duì)75號(hào)公告行為的起訴不妥，本院亦予以指正。鑒于曹漢明申請(qǐng)?jiān)賹彛嗣穹ㄔ翰灰俗鞒鰧?duì)再審申請(qǐng)人更為不利的裁判，本案不予再審。

再要指出的是，通常情況下，市、縣人民政府根據(jù)省級(jí)人民政府征地批復(fù)作出的征地公告行為，僅僅是對(duì)征地批復(fù)內(nèi)容的告知，是一個(gè)對(duì)當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)不產(chǎn)生實(shí)際影響的程序性行為，不屬于行政訴訟的受案范圍。但是，如果被征收人以征收公告范圍與征地批復(fù)不一致為由，對(duì)征收公告提起行政訴訟，并提供初步事實(shí)根據(jù)的，人民法院就不能以前述理由簡(jiǎn)單裁定不予立案或駁回起訴。曹漢明起訴的理由即是如此，所以本案不能以75號(hào)公告屬于對(duì)被征收人權(quán)利義務(wù)不產(chǎn)生實(shí)際影響的程序性行為為由不予受理。

綜上，曹漢明的再審申請(qǐng)不符合《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第九十一條第三、四項(xiàng)規(guī)定的情形。本院依照《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問(wèn)題的解釋》第七十四條之規(guī)定，裁定如下

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內(nèi)容審核：范美華律師

來(lái)源：臨律-最高法：土地征收的公告主體，