一、昆山農(nóng)村主動拆遷補償標(biāo)準(zhǔn),變革土地制度的時機已經(jīng)成熟

來源:南方周末作者:王小喬

——周其仁詳解小產(chǎn)權(quán)房里蘊藏的大機會

■系列土地報道之等待流轉(zhuǎn)的農(nóng)地

今年以來，各地的小產(chǎn)權(quán)房紛紛浮出水面，在北京、成都、濟南等地都出現(xiàn)了大面積連片建設(shè)的小產(chǎn)權(quán)房。小產(chǎn)權(quán)房大量出現(xiàn)的深層原因是什么？小產(chǎn)權(quán)房背后，又蘊藏著怎樣的變革現(xiàn)行土地制度的大機會？7月7日和9月10日，南方周末記者在北京和上海分兩次采訪了北京大學(xué)中國經(jīng)濟研究中心、長江商學(xué)院教授周其仁。周其仁是國內(nèi)最注重實地調(diào)查的學(xué)者之一，他二十余年來一直關(guān)注農(nóng)村土地制度的變革，亦是產(chǎn)權(quán)研究領(lǐng)域的專家，深有建樹，影響力廣泛。

小產(chǎn)權(quán)房應(yīng)合法化房能交易，地不能交易，而房又是蓋在地上的，這種令人尷尬的制度碰到房價高企的現(xiàn)實，就逼出一個小產(chǎn)權(quán)房來南方周末：2007年，飛漲的房價中，價格低廉的小產(chǎn)權(quán)房大量出現(xiàn)，成為一個引人關(guān)注的現(xiàn)象，以北京的房地產(chǎn)市場為例，小產(chǎn)權(quán)房就占了20％以上。為什么會出現(xiàn)這種情況？周其仁：這是經(jīng)濟規(guī)律使然，當(dāng)物品的相對價格發(fā)生重要變化時，權(quán)利人必然會做出反應(yīng)，從而引出權(quán)利關(guān)系的變化。所謂小產(chǎn)權(quán)房，大都是建在農(nóng)民的宅基地上面。農(nóng)民住在宅基地上的自用房里時，他的效用可能并沒有變化，也許就是500元／平米。但是，當(dāng)周圍的商品房價高達7000－10000元／平米時，相對價格發(fā)生了巨大的變化，農(nóng)民住在同樣的房子里，機會成本就變高了。小的反應(yīng)和變化早就開始了。兩億多農(nóng)民隨著城市化進程涌進城市，他們住在哪里了？大多數(shù)就是租住在城郊結(jié)合部農(nóng)民的房子里。這些靠近城市的農(nóng)民比較幸運，他們的宅基地因為涌入來的巨大需求而導(dǎo)致租金上漲。這些農(nóng)民有權(quán)出租他們的房子嗎？有的。早在1962年中共八屆十中全會通過的“農(nóng)村人民公社60條”，就規(guī)定農(nóng)民自己的房產(chǎn)可以出租、也可以買賣。最近的情況是，因為相對價格變化太大，所以更多近郊的農(nóng)民干脆拆掉平房，統(tǒng)一蓋成樓房，除了自己住的，剩下就賣給城里人。當(dāng)然這種反應(yīng)，也滿足了很多人的需求。我去問過買小產(chǎn)權(quán)房的人，很多老人和剛工作的年輕人，他們買不起城里的商品房。南方周末：這種更大的改變是否就不合乎法律規(guī)定了？周其仁：這一點是模糊的，這正是小產(chǎn)權(quán)房現(xiàn)象大規(guī)模出現(xiàn)的一個空間?！掇r(nóng)村人民公社60條》承認(rèn)農(nóng)民房產(chǎn)的交易權(quán)利，但又禁止宅基地的交易。問題是，房與地密不可分，不準(zhǔn)出租、買賣宅基地，卻可以出租、買賣蓋在宅基地上的農(nóng)民房，那老鄉(xiāng)們交易了房產(chǎn)就等于交易了宅基地，不過大家都不提這個事情罷了。再說，租和賣之間，本沒有明確的界限。人家把農(nóng)民房“出租”七十年，不等于城里的大產(chǎn)權(quán)商品房？話說回來，地和房不一致，說明現(xiàn)行制度是個令人尷尬的制度。這種制度碰到房價高企的現(xiàn)實，就逼出一個小產(chǎn)權(quán)房來。除了相對價格的推動和模糊的法律空間，商品房的建設(shè)經(jīng)驗也是一個條件，農(nóng)村集體看到國家征地、賣地、搞房地產(chǎn)大發(fā)利市，他們也可以學(xué)的。南方周末：所以雖然先有建設(shè)部的風(fēng)險提示，接著有濟南市政府的強行拆除，到最近北京再次強調(diào)土地督察中加強對此類違規(guī)土地的審查，但終究沒有一個明確的說法。周其仁：是的，還沒有明確說法。國土資源部的一位官員說，集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)情況很復(fù)雜，正在調(diào)查研究。我認(rèn)為這一說法符合實際，也是聰明的說法，就是沒把這條路完全堵死。實際上，小產(chǎn)權(quán)房價格比商品房低一半以上，由于銀行不給按揭，要一次性付款，所以基本都是中小戶型，這不正好跟政府宏觀調(diào)控房價的目標(biāo)一致么？從常識看，小產(chǎn)權(quán)房增加了供給，滿足了部分住房需求，肯定是平抑房價的因素。要是這部分住房需求沒被滿足，那么市場的住宅需求一定更大，房價的壓力就會更大。目前它的平抑作用沒有從數(shù)據(jù)上體現(xiàn)出來，因為現(xiàn)在計入各地房價指數(shù)的，僅僅只是國有土地上大產(chǎn)權(quán)的房價。

政府不必非做惟一“地主”為什么農(nóng)民和農(nóng)村集體不能直接參與土地的轉(zhuǎn)讓？為什么政府非要當(dāng)惟一的“地主”？為什么農(nóng)民無權(quán)分享城市化帶來的地租收益南方周末：那么，應(yīng)該允許小產(chǎn)權(quán)房合法化？周其仁：這至少不失為一種選擇。近來地價房價屢創(chuàng)新高，政府面臨很大壓力。小產(chǎn)權(quán)房怎么看也是幫你解決問題的，順勢給予合法通道，在承認(rèn)的基礎(chǔ)上規(guī)范、完善，是值得考慮的。南方周末：這就要觸及到土地制度了，您曾提出，“小產(chǎn)權(quán)房是對現(xiàn)有土地制度的一次挑戰(zhàn)”。周其仁：我也認(rèn)為其中包含一個很大的機會。小產(chǎn)權(quán)房對現(xiàn)有國家征地、批租制度形成了挑戰(zhàn)，它實際上在現(xiàn)有的商品房體系之外，又開辟了另外一個體系。不管我們承認(rèn)不承認(rèn)，被這幾年的地價房價逼的，小產(chǎn)權(quán)房在規(guī)模上也突破了臨界點，不再是農(nóng)民個別的零星行為，而是村集體和鎮(zhèn)政府的成片開發(fā)。買房和蓋房的人都看到了一個新選擇、新機會。這是一個拐點，表明改革城鄉(xiāng)兩元土地流轉(zhuǎn)制度的時機已經(jīng)成熟。我國現(xiàn)行土地制度將土地按所有權(quán)分為國有和集體兩類，1987年修改《土地管理法》之后，國有土地已經(jīng)可以通過“招拍掛”直接轉(zhuǎn)讓使用權(quán)和收益權(quán)，但農(nóng)民的集體土地進入市場的合法通道至今懸而未決。從整個土地制度看，農(nóng)地有了2002年的承包法，已經(jīng)明確了使用權(quán)、收益權(quán)和轉(zhuǎn)讓權(quán)都?xì)w承包農(nóng)戶。農(nóng)村建設(shè)用地的使用權(quán)，多少年來，實際上就是農(nóng)民、村莊集體和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)占著，問題是轉(zhuǎn)讓權(quán)不明確?，F(xiàn)有農(nóng)地轉(zhuǎn)為非農(nóng)用的建設(shè)用地，農(nóng)村自用的建設(shè)用地要轉(zhuǎn)讓他用，只有國家征地一條路。為什么農(nóng)民和他們的集體就不能決定土地的轉(zhuǎn)讓，就不能參加土地使用權(quán)的市場交易？更進一步問，為什么政府非要當(dāng)唯一的、壟斷性的“地主”？從世界范圍的工業(yè)化和城市化進程來看，農(nóng)民的收入增長要靠三個來源：出售農(nóng)產(chǎn)品的收入、打工的收入以及分享地租上漲的收入。中國經(jīng)過這么多年的改革，農(nóng)民得到了農(nóng)產(chǎn)品買賣和打工的權(quán)利，但絕大多數(shù)農(nóng)民還是很少分享城市化帶來的地租收益。

現(xiàn)行土地制度不適應(yīng)經(jīng)濟發(fā)展有一句話說得好，“城里的房子買不起，鄉(xiāng)下的房子賣不掉”。這個困境是城鄉(xiāng)土地轉(zhuǎn)讓制度沒有打通造成的。南方周末：類似的對土地制度的挑戰(zhàn)是第一次嗎？為什么會出現(xiàn)挑戰(zhàn)？周其仁：挑戰(zhàn)的出現(xiàn)根源于現(xiàn)行土地制度不適應(yīng)經(jīng)濟、社會發(fā)展的要求。一方面，是房價高漲，很多城市人買不起房；另一方面，是兩三億人離開出生地常住城市，他們原來居住的房子和農(nóng)村建設(shè)用地大量閑置。你們的一位記者訪問廣州的農(nóng)民工，有一句話說得好，“城里的房子買不起，鄉(xiāng)下的房子賣不掉”。這個困境是城鄉(xiāng)土地轉(zhuǎn)讓制度沒有打通造成的。問題不斷在發(fā)生。早期改革開放，村集體有地沒資本，外來企業(yè)有資本卻不能使用集體建設(shè)用地。后來村集體就與外來投資方“合作辦”企業(yè)，實際是出租標(biāo)準(zhǔn)廠房，等于部分集體建設(shè)用地進入了市場。這種情況在南海、昆山都出現(xiàn)了，其他地方也不少，例如最近重慶的“農(nóng)地入股”。不過，對土地制度的這些挑戰(zhàn)，仍然限定在工業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域、招商引資的范圍，社會影響不那么大。到了小產(chǎn)權(quán)房，挑戰(zhàn)就涉及城鄉(xiāng)的千家萬戶。所以這個挑戰(zhàn)更大，涉及人口更多，也許能得到更多公眾的理解和支持，為全面改革準(zhǔn)備條件。所以說，小產(chǎn)權(quán)里可能有大機會。

變革可從兩方面突破復(fù)墾可以給當(dāng)?shù)剞r(nóng)民帶來工作機會；買賣土地指標(biāo)可以給當(dāng)?shù)卣娃r(nóng)民帶來收益，用來建設(shè)新農(nóng)村、改善農(nóng)民生活；更多的土地供應(yīng)則可以降低城市的房價，這是一石三鳥之策。南方周末：怎么把握這個大機會？一下子完全放開集體土地流轉(zhuǎn)權(quán)，肯定會帶來市場動蕩和權(quán)力尋租等一系列問題，如果漸進地改革現(xiàn)行土地制度，又該從哪里突破？周其仁：可以兩條路并進。一條路，小產(chǎn)權(quán)房規(guī)范和合法化。另外一條路，開放農(nóng)村建設(shè)用地的指標(biāo)流轉(zhuǎn)，在試點區(qū)域建立農(nóng)村集體建設(shè)用地的交易市場。要看到，只有非常小部分靠近大都市的農(nóng)村，才搞得成小產(chǎn)權(quán)房。但是農(nóng)村建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的文章，比小產(chǎn)權(quán)房要大得多。這就是允許、組織集體建設(shè)用地的指標(biāo)轉(zhuǎn)讓。我國是一個實行土地用途管制的國家，為了保護有限的耕地，法律要求城鎮(zhèn)搞建設(shè)占農(nóng)地的，一定要占多少、補多少，也就是土地管理的占補平衡原則。補農(nóng)地的辦法，一種是到人口密度不高的農(nóng)村去造田造地，還有就是重新整理、建設(shè)現(xiàn)有農(nóng)村，把大量未經(jīng)有效利用的農(nóng)村建設(shè)用地騰出來，再復(fù)墾為農(nóng)地。用后一種辦法，這塊復(fù)墾為農(nóng)地的土地，所有權(quán)還是農(nóng)民集體的，還可以由農(nóng)戶承包耕作，但從中也“分解”出一個建設(shè)用地的“指標(biāo)”來。農(nóng)村地價不值錢，此指標(biāo)就無人問津。但是，城市地價大漲，旺盛的需求就推動買方爭奪這高度稀缺的指標(biāo)。對農(nóng)民來說，轉(zhuǎn)讓這份指標(biāo)可能獲得的收益，恰恰是他們重新整理村莊、節(jié)約農(nóng)村建設(shè)用地的動力。多騰土地，多賣指標(biāo)，就可以籌措更多資本，來推進農(nóng)村建設(shè)和幫助農(nóng)民進城。舉一個實例，9月我到云南開會，順便在大理市喜洲鎮(zhèn)的文閣村看了一戶農(nóng)民，他家宅基地面積共400平方米，戶籍人口5人，但常住的只有爺爺奶奶加一個7歲的孫子。兒子兒媳在大理打工，是常住城里九年的“農(nóng)民”。大理最貴的地價多少呢？345萬元一畝！我想不要多，你們只需付2萬元的代價來買200平米的指標(biāo)，這家農(nóng)民就一定高興地去舊布新，再把騰出的200米土地復(fù)墾為達標(biāo)的農(nóng)地。不要以為是我憑空想象。兩年前在浙江長興，今年7月在成都市的邛崍，我實地看過在城鄉(xiāng)通開條件下，合理配置土地資源的嘗試?；巨k法就是市縣財政墊資，改造舊村建新村，騰出農(nóng)村建設(shè)用地，墾復(fù)后再把稀缺的建設(shè)用地指標(biāo)置換到中心城鎮(zhèn)。特別是邛崍做得實在好，很值得你們向更多讀者詳細(xì)報道。惟一讓人著急的是地方財力有限，而農(nóng)村又那樣廣袤，要更大規(guī)模推進，非考慮引入市場機制、動員更多社會資本參與不可。要緊的是，這個方向的試驗，可以在不減少耕地總量的前提下，增加城市建設(shè)用地的供給規(guī)模；可以從旺盛的城市房地產(chǎn)需求中，為建設(shè)新農(nóng)村、改善農(nóng)民生活、幫助農(nóng)民轉(zhuǎn)移籌措更多的資本；也可以通過增加城市土地的供給，緩解地價房價的過快上漲。實話實說，如此一舉數(shù)得的好事，近年還沒有遇到過。所以我一貫的觀點，是我們國家真正缺的并不是土地本身，而是有效利用土地資源的制度。農(nóng)村建設(shè)用地轉(zhuǎn)讓的制度化試驗，是推出的時候了。難題和風(fēng)險不會少，但權(quán)衡利弊，不敢試一試，就什么也談不到。要明確，城市化總的說來是可以大大節(jié)約土地的?，F(xiàn)在看不出這等效果，主要就是大批農(nóng)民進城后，原來鄉(xiāng)下占的建設(shè)用地還占著。為什么不放棄？留條后路可能是一個理由，但我認(rèn)為，更大的阻力是農(nóng)村建設(shè)用地沒有退出機制，沒有補償措施。不占白不占，大家就占著。啟動土地指標(biāo)交易給予補償和獎勵，數(shù)目驚人的閑散土地會流轉(zhuǎn)出來的。最后，通過土地指標(biāo)交易傳遞的市場信號，還可以優(yōu)化城市建設(shè)規(guī)劃，不再完全按照行政級別規(guī)劃。行政主導(dǎo)的工業(yè)化城市化，有可能帶來第二層意義上的土地資源浪費，比如規(guī)劃和指令失誤，劃定的“城市”沒有人去；看不起眼的地方卻人氣很旺。比如義烏只不過是個縣級市，可是萬商云集，那里的地價就高得離譜。如果競價取地，義烏勝出的機會大，與經(jīng)濟的實際要求容易相符。一位在那里搞投資的朋友說，義烏商業(yè)用地奇缺的狀況，甚至把前些年異地交換土地指標(biāo)的“老辦法”也重新激活了。不知詳情，有機會要去看一看。反正該發(fā)生的總會發(fā)生，主動去做、去試，發(fā)生的成本低一點，于國于民、于城于鄉(xiāng)，都是有利的。

土地指標(biāo)交易具備可操作性當(dāng)時我確實感覺無路可走，成為一個兩難的問題。如果放開土地流轉(zhuǎn)，即使只是指標(biāo)流轉(zhuǎn)，也會傷害農(nóng)民；如果要保護農(nóng)民，仍然是一潭死水。意想不到的是，小產(chǎn)權(quán)房的出現(xiàn)捅開了另一個口子。南方周末：中國很多改革措施都是自下而上做起來的，土地指標(biāo)交易是否也在實際生活中存在，您的這個設(shè)想來源于哪里？周其仁：受實踐的啟發(fā)。因為農(nóng)村集體土地的流轉(zhuǎn)，一直都小規(guī)模地存在著，過去蘇南和蘇北就曾經(jīng)用土地指標(biāo)交易的方式來配置建設(shè)用地。但2004年宏觀調(diào)控、關(guān)緊土地閘門、嚴(yán)查指標(biāo)交易之后，類似的做法幾乎消失了。今天看，不是土地指標(biāo)交易本身不對，而是當(dāng)時指標(biāo)的來源有問題——在征地制度下強制占用農(nóng)民的土地，補償很少甚至完全不給補償，嚴(yán)重?fù)p害了農(nóng)民的利益。那種局面，不叫停不得了。但是停了，往市場化方向走的一條試驗之路也封死了。真的是兩難的問題，一時無路可走，只好靠強化行政管制。但意想不到的是，小產(chǎn)權(quán)房的出現(xiàn)捅開了一個口子，提出一個新問題：在不動耕地的前提下，能不能把農(nóng)村建設(shè)用地的文章做起來，在監(jiān)管和法律規(guī)范下能不能嘗試走出一條新路來？南方周末：但是這樣就能解決現(xiàn)在土地市場和房地產(chǎn)市場出現(xiàn)的所有問題了嗎？建立土地指標(biāo)交易市場是不是也會帶來利益分配不均的問題？政府如何能做好監(jiān)管？周其仁：集體和農(nóng)民之間的收益如何分配的確是個大問題。所以政府首先要做好法律法規(guī)建設(shè)，明確利益分配等關(guān)鍵問題，保障農(nóng)民權(quán)益；其次建立一個統(tǒng)一的指標(biāo)市場，這個市場負(fù)責(zé)驗收復(fù)墾后的農(nóng)地，負(fù)責(zé)監(jiān)管指標(biāo)交易；最后做好監(jiān)管，這種監(jiān)管成本遠(yuǎn)低于現(xiàn)在的事后土地監(jiān)督，因為權(quán)利主體為了上市獲益，必須照章辦事，并接受事前審查。就像證券交易所和上市公司的關(guān)系一樣。任何市場都會出現(xiàn)違規(guī)、侵權(quán)的行為，所以法律和公眾監(jiān)督非常重要。我們要比較的是土地交易市場的設(shè)立，是不是可能因為土地的集中交易，反而降低了發(fā)現(xiàn)問題和執(zhí)法的成本？我認(rèn)為存在這個現(xiàn)實的可能性。不準(zhǔn)交易，違規(guī)數(shù)量也不少，而且因為土地案子都是分散的，查辦的難度很大。國土部的新聞發(fā)布會介紹說，今年全國要查處的土地違規(guī)案件，多達1萬多件，國土部差不多變成辦案部，長此以往，也不是個辦法。

能夠抓住這個機會嗎？小產(chǎn)權(quán)的登堂入室和土地指標(biāo)交易的激活，表明我國土地制度改革的機會正在來臨，但能否抓住這個機會，不十分令人樂觀。這里面的阻力，一是觀念上對土地流轉(zhuǎn)有根深蒂固的恐懼，二是既得利益太大了。南方周末：建國以來，土地制度一直在進行或大或小的改革，一個基本的演進邏輯是逐漸放開使用權(quán)、收益權(quán)和流轉(zhuǎn)權(quán)，但顯然流轉(zhuǎn)權(quán)的合法化難度最大。這一次又會碰到什么樣的阻力和困難？如果能夠突破，動力在哪里？周其仁：土地改革的推進確實非常困難、緩慢。1950年代末，就曾經(jīng)出現(xiàn)過將農(nóng)地承包給農(nóng)民的制度，但農(nóng)地的使用、收益、流轉(zhuǎn)權(quán)，經(jīng)過1980年代全國包產(chǎn)到戶的浪潮，中央發(fā)過五個“1號文件”，直到2002年國家才真正有一部農(nóng)地承包法。前后加起來，46年時間過去了。現(xiàn)在是建設(shè)用地轉(zhuǎn)讓權(quán)的改革，難度更大。能否抓住這個大機會，我沒有那么樂觀。這里面的阻力，一是觀念上對土地流轉(zhuǎn)有根深蒂固的恐懼，二是既得利益太大。如果改不動，就是一個進退兩難的僵局。當(dāng)然，也有巨大的動力。除了市場推動之外，維護現(xiàn)行征地制度、政府當(dāng)獨家“地主”的成本也越來越高了。比如政府主導(dǎo)的拆遷，成本越來越高，逼著要考慮其他的招數(shù)。最大的希望，還在于第一線的改革實踐。試辦“土地交易所”的構(gòu)想——對成都重慶城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗區(qū)的一個建議

□周其仁

試辦土地交易所，一方面利用高漲的城市化需求為新農(nóng)村建設(shè)籌措資本，另一方面經(jīng)由農(nóng)村建設(shè)用地的節(jié)約，在嚴(yán)格保護耕地的前提下，增加城市化供地規(guī)模。這是一石二鳥的改革試驗，值得一試

重慶成都宣布成為城鄉(xiāng)綜合改革試驗區(qū)的時候，筆者正在成都開會。那次討論會的主題是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌。我在會上講了一點土地轉(zhuǎn)讓權(quán)的淺見，引起成都方面參會者的興趣。后來市政府主管部門還專門發(fā)來很有分量的問題單子，要求進一步地闡釋。重慶的報道說，這個中國最年輕直轄市的書記和市長，向全球網(wǎng)友發(fā)信，征詢辦試驗區(qū)的建議。我想，這兩個地方的為政之風(fēng)，無論如何要響應(yīng)一下。至于建議是不是被采納，倒沒有那么重要了。我的建議，是請兩個地方審時度勢，在試驗區(qū)的框架里試辦“土地交易所”。以下分三部分對這個建議作簡要說明。

土地交易所怎樣來辦試辦階段，建議從農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)的交易入手，其中包括村鎮(zhèn)公用建設(shè)用地、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地以及農(nóng)戶宅基地的使用權(quán)。試辦成功，再把土地交易所的范圍，擴大到其他類別的土地使用權(quán)土地交易所是轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)利的專業(yè)市場。我國是一個實行土地用途管制的國家，每一幅土地的使用，都必須經(jīng)由審批程序獲得合法授權(quán)。這種合法使用土地的權(quán)利，通常由權(quán)利人(機構(gòu))自用，但是在社會主義市場經(jīng)濟的架構(gòu)里，也可以在自愿互利的前提下，有償轉(zhuǎn)讓給別人(機構(gòu))他用。土地使用權(quán)之所以可以交易，是因為在土地的自用與他用之間，存在著利用效率和實現(xiàn)價值的差異。經(jīng)由土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓，可使參與交易的各方，共同獲得更大的利益。舉例說明，甲利用一幅土地可創(chuàng)造價值500元，乙利用同一幅土地創(chuàng)造價值1000元；如果甲將利用這幅土地的權(quán)利，以700元的代價轉(zhuǎn)讓給乙，那么甲的收益就比自用增加了200元，乙的收益則比沒有此種轉(zhuǎn)讓增加了300元——社會總收益增加了500元。很顯然，各方利用效率的差異越大，土地交易的社會收益就越高。試辦階段，建議從農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)的交易入手，其中包括村鎮(zhèn)公用建設(shè)用地、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)(含與他人合作辦企業(yè))用地以及農(nóng)戶宅基地的使用權(quán)。試辦成功，再把土地交易所的范圍，擴大到其他類別的土地使用權(quán)。在試驗區(qū)內(nèi)，凡符合規(guī)定的進場條件、接受交易所資格審查和交易行為監(jiān)管的集體和農(nóng)戶，都可以成為土地交易所的權(quán)利出讓方(賣方)。出讓方的資格，要同時滿足以下三點：(1)合法擁有擬出讓土地的所有權(quán)或使用權(quán)；(2)擬出讓土地原本是農(nóng)村建設(shè)用地，而不是耕地或其他農(nóng)地；(3)擬出讓土地必須是經(jīng)由村莊建設(shè)、節(jié)約出來的建設(shè)用地。譬如，一個村莊有公用建設(shè)用地、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地和宅基地共1000畝，經(jīng)過規(guī)劃的村莊建設(shè)，減少占用建設(shè)用地400畝，該村莊就可以帶著400畝建設(shè)用地的使用權(quán)進場交易。試驗區(qū)內(nèi)城市建設(shè)用地的使用者，具備交易所章程規(guī)定的資質(zhì)條件，愿意接受交易所資格審查和交易行為監(jiān)管的，可以成為土地交易所的買方。合格的買家在交易所內(nèi)競價獲取上述土地使用權(quán)，勝出者有權(quán)直接使用該建設(shè)用地(如果該指標(biāo)所代表的土地，在城市開發(fā)規(guī)劃內(nèi))，或者拿買到的土地指標(biāo)，滿足使用城市建設(shè)用地的占補平衡要求(如果該指標(biāo)代表的土地遠(yuǎn)離城市，或在城市開發(fā)規(guī)劃之外)。在后一種情況下，村莊里節(jié)約下來的建設(shè)用地，要墾復(fù)為農(nóng)業(yè)用地，驗收合格并保持農(nóng)業(yè)用途不變。顯然，買家對不同類別的土地會有不同的出價，在競價中實現(xiàn)土地的級差地租。土地交易所的基本功能，是集合農(nóng)村建設(shè)用地轉(zhuǎn)讓的買方賣方，通過公開競價發(fā)現(xiàn)價格，完成土地轉(zhuǎn)讓，配置建設(shè)用地資源。土地交易所由政府負(fù)責(zé)籌辦，主要是審查交易所可行方案，準(zhǔn)備交易所章程，確立監(jiān)管機構(gòu)的權(quán)限和責(zé)任，建立交易所的治理結(jié)構(gòu)，納入試驗區(qū)改革試驗方案。交易所的法律地位，可以是非營利事業(yè)法人，也可以是企業(yè)法人；其組織形態(tài)，可以類似證券交易所或其他金融交易所，也可以類似早期的外匯額度調(diào)劑市場。

為什么需要土地交易所試辦土地交易所的根本目標(biāo)，是實現(xiàn)我國所有土地同制、同權(quán)、同價當(dāng)前經(jīng)濟生活中存在著一些難以解決的矛盾：(1)城市地價、房價上漲過快，影響民生；(2)城市化方興未艾，城市建設(shè)用地的需求遠(yuǎn)超過供給，而耕地面積減少過快，引發(fā)對我國糧食和農(nóng)業(yè)安全的憂慮和擔(dān)心；(3)由于人民公社時代的福利式分配建設(shè)用地，加上近年農(nóng)民大規(guī)模向城鎮(zhèn)移民，農(nóng)村有大量未經(jīng)良好利用的建設(shè)用地，但又缺乏建設(shè)資本，無從充分釋放節(jié)約土地的潛力。試辦土地交易所，一方面利用高漲的城市化需求為新農(nóng)村建設(shè)籌措資本，另一方面經(jīng)由農(nóng)村建設(shè)用地的節(jié)約，在嚴(yán)格保護耕地的前提下，增加城市化供地規(guī)模。這是一石二鳥的改革試驗，值得一試。實踐中也出現(xiàn)自發(fā)性的制度變革嘗試。例如，一些市縣以政府財力投資一些村莊的新農(nóng)村建設(shè)，把節(jié)約出來的農(nóng)村建設(shè)用地墾復(fù)為農(nóng)業(yè)用地，再置換為城鎮(zhèn)建設(shè)用地。再如，一些大都市郊區(qū)的村鎮(zhèn)對房價地價的機會作出反應(yīng)，加快新農(nóng)村建設(shè)的力度，并在節(jié)約出來的農(nóng)村建設(shè)用地上，開發(fā)商業(yè)樓盤供應(yīng)市場(即“小產(chǎn)權(quán)”或“鄉(xiāng)產(chǎn)權(quán)”房現(xiàn)象)。這些自發(fā)的制度變革活動，既包含合理的因素，也潛藏某些法律、市場和技術(shù)的風(fēng)險。試辦土地交易所，是要探索更規(guī)范、更大規(guī)模地利用市場機制來配置城鄉(xiāng)建設(shè)用地的制度安排?！秶鴦?wù)院關(guān)于深化嚴(yán)格土地管理的決定》(2004年國發(fā)28號文件)指出，“鼓勵農(nóng)村建設(shè)用地整理，城鎮(zhèn)建設(shè)用地的增加要與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤”，“在符合規(guī)劃的前提下，村莊、集鎮(zhèn)、建制鎮(zhèn)中的農(nóng)民集體所有建設(shè)用地使用權(quán)可以依法流轉(zhuǎn)”。土地交易所，是實現(xiàn)執(zhí)行上述政策的一個具體手段。還要考慮到，城市國有土地使用權(quán)的市場化轉(zhuǎn)讓早已經(jīng)走上軌道，而農(nóng)民集體土地的依法轉(zhuǎn)讓還遠(yuǎn)沒有起步，這種不平衡狀態(tài)，既影響我國土地資源配置的效率，也是導(dǎo)致城鄉(xiāng)收入分配不公的一個重要根源。試辦土地交易所的根本目標(biāo)，是實現(xiàn)我國所有土地同制、同權(quán)、同價。這不但是解決當(dāng)前緊迫經(jīng)濟問題的一種嘗試，也是擴大社會公正和推進法治的一種探索。重慶成都是我國西部的中心城市，在實現(xiàn)國家西部大開發(fā)戰(zhàn)略中具有重要地位。率先在成渝兩地試辦土地交易所，可以為加快西部新農(nóng)村建設(shè)籌措更多資本，也有利于增強西部中心城市的帶動和輻射作用。在起步階段，兩地可以各辦一個土地交易所；如果成功，還可辦成成渝聯(lián)合土地交易所，成為兩市、西部、中西部乃至全國的土地交易中心。

試辦的難題與風(fēng)險農(nóng)民自用的建設(shè)用地權(quán)一旦經(jīng)由市場競價，可能表現(xiàn)為驚人數(shù)目的貨幣財富。如何確保進入轉(zhuǎn)讓過程的農(nóng)民土地物權(quán)不被攫取和侵占，確保土地指標(biāo)交易的公開和公正，是辦土交所的第一難點。應(yīng)明確，這不但是經(jīng)濟體制改革的試驗，也是政治體制和行政體制改革的試驗土地交易所交易的是關(guān)于土地的財產(chǎn)權(quán)利。但是由于歷史原因，農(nóng)村建設(shè)用地的權(quán)利劃分留有諸多不清楚之處，特別是土地所有權(quán)曾在人民公社三級主體之間有過很不穩(wěn)定的分割，而土地所有權(quán)與實際的占用和使用權(quán)，也常常分屬不同的主體。在這種情況下，一旦啟動土地使用權(quán)交易，轉(zhuǎn)讓所得在農(nóng)戶、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和村集體之間究竟如何合理分配，需要探索可行的解決辦法。還要清醒地估計到，農(nóng)民自用的建設(shè)用地權(quán)一旦經(jīng)由市場競價，可能表現(xiàn)為驚人數(shù)目的貨幣財富。如何確保進入轉(zhuǎn)讓過程的農(nóng)民土地物權(quán)不被攫取和侵占，確保土地指標(biāo)交易的公開和公正，是試辦土交所的第一難點。應(yīng)明確，這不但是經(jīng)濟體制改革的試驗，也是政治體制和行政體制改革的試驗。試辦期內(nèi)，不可能廢除現(xiàn)行征地制度。因此，可納入土地交易所交易的，是每年征地數(shù)量以外的農(nóng)村建設(shè)用地的增量。這就是說，土地的征地制和交易制將兩軌并存，并帶來相應(yīng)的利益、機制和觀念方面的矛盾和摩擦。從長遠(yuǎn)計，兩制如何并軌，在方案設(shè)計時就應(yīng)有通盤考慮。試辦土地交易所涉及多個上下級政府部門之間的工作、管理權(quán)限和利益，因此，沒有強有力的和持續(xù)的部門協(xié)調(diào)行政能力，斷然辦不成這場改革。試辦土地交易所，可能成功，也可能失敗。考慮到農(nóng)村建設(shè)用地從投資整理、村莊重建、復(fù)墾、驗收、法律手續(xù)辦理到入場交易，需要經(jīng)歷一個完整的流程，而土地交易所的興辦、運營以及交易規(guī)則為各方熟悉，也需要一段時間，因此，有必要承諾一個最起碼的試驗期(譬如五年)，以穩(wěn)定各方預(yù)期，更好地動員各方積極參與此項試驗，確保改革成功。(作者為北京大學(xué)和長江商學(xué)院教授)

一、小產(chǎn)權(quán)房能買賣嗎，有什么要注意的嗎

市民購買小產(chǎn)權(quán)房是不受法律保護的。小產(chǎn)權(quán)房在手續(xù)全的情況下，也只能算是合格的農(nóng)民房。現(xiàn)在的小產(chǎn)權(quán)方是不能夠在市場流通的，一些中介也只是在暗中兜售。嚴(yán)格意義上說，買賣小產(chǎn)權(quán)房是違法行為，小產(chǎn)權(quán)房也是禁止市場流通的。市民購買小產(chǎn)權(quán)房利益受到侵害時，也得不到法律保護。

小產(chǎn)權(quán)房未經(jīng)士地行政管理部門批準(zhǔn)而使用集體所有土地的涉嫌違法用地；小產(chǎn)權(quán)房無建設(shè)用地規(guī)劃許可證、建設(shè)工程規(guī)劃許可證的涉嫌違法建設(shè)；小產(chǎn)權(quán)房沒有取得商品房銷售許可證，因而不能辦理《房屋所有權(quán)證書》。對于小產(chǎn)權(quán)房，無論是國土資源部還是國務(wù)院，態(tài)度向來強硬。

小產(chǎn)權(quán)房能買嗎？能不能買，我們要考慮的是買來的用途，是自己住還是轉(zhuǎn)讓。如果是自己住的話，盡量找成規(guī)模的，即該樓層已成片區(qū)，政府拆遷也不可能說拆就拆。并且購買協(xié)議盡可能叫上多幾個見證人并在協(xié)議書上簽名，協(xié)議書內(nèi)容要包括各方面的內(nèi)容，如政策允許原戶主或村委應(yīng)該主動協(xié)助買主辦理過戶手續(xù)、房屋售出后，買主永久擁有該房子，并遇政府拆遷或其他因素，所有賠償都?xì)w買主所有、原戶主或村委售出房產(chǎn)后，單方面違約賠償買主購房款的3倍等等協(xié)議合同。但如果是投資的話暫時就不要考慮了，在小產(chǎn)權(quán)房的最新政策下，轉(zhuǎn)手不方便，且收入也不會很大（目前現(xiàn)狀情況下）。

二、土地制度有什么大的改變

具體而言，當(dāng)前我國所建立的土地垂直管理體制，主要是指省級以下基層土地部門的用地審批權(quán)和領(lǐng)導(dǎo)干部的人事權(quán)由地方政府和黨委管理為主，改為由上級國土部門管理為主;省到中央并不垂直管理。省級以下土地管理體制的改革，本意是在一定程度上強化省級人民政府及其國土資源主管部門的執(zhí)法監(jiān)察職能，遏制土地違法行為的發(fā)生，但是從改革前后我國土地違法案件的數(shù)量及程度來看，涉案總量雖有所減少但大案、要案不斷涌現(xiàn)，還存在不少問題。

地方政府的管理行為是否合法，直接關(guān)系到土地利用管理的效果。有些地方政府在經(jīng)濟利益的驅(qū)動下，以犧牲耕地來換取經(jīng)濟的暫時發(fā)展，無異于飲鴆止渴。我國現(xiàn)行土地管理體制使土地管理部門對地方政府的土地違法行為難以形成有效的制約。特別是國土資源管理部門在法律上并沒有土地違法案件的查處權(quán)。土地管理部門應(yīng)當(dāng)實行垂直領(lǐng)導(dǎo)的管理體制，加大土地執(zhí)法監(jiān)督力度。地方各級土地管理部門只在上一級土地管理部門領(lǐng)導(dǎo)下，負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)的土地管理和監(jiān)督工作。上一級土地管理部門對下一級土地管理部門領(lǐng)導(dǎo)的任免無須征求下一級土地管理部門所在地政府的意見。

省級人民政府土地管理部門擺脫不了同級人民政府的領(lǐng)導(dǎo)，現(xiàn)行土地垂直管理體制存在的弊端就不可能根除。為適應(yīng)新情況，推進國土資源執(zhí)法監(jiān)察體制改革，強化自上而下的執(zhí)法監(jiān)督，應(yīng)該在不同的區(qū)域建立代表全社會利益的區(qū)域土地資源管理協(xié)調(diào)機構(gòu)，以行使中央政府賦予的權(quán)力對省級土地管理部門進行領(lǐng)導(dǎo)。例如，由兩市一省共同組建成立代表中央政府的跨行政區(qū)域的京津冀都市圈土地資源與資產(chǎn)管理協(xié)調(diào)機構(gòu)對兩市一省的土地管理部門進行垂直領(lǐng)導(dǎo)，逐步建立起京津冀都市圈一體化的土地資源共享機制、土地資源合作開發(fā)機制以及土地資源矛盾協(xié)調(diào)機制。

三、中國土地制度改革基本完成是在

法律分析： 中國土地制度改革在全國范圍內(nèi)基本完成是在1952年年底。

法律依據(jù)：《中華人民共和國土地管理法》 第二條 中華人民共和國實行土地的社會主義公有制，即全民所有制和勞動群眾集體所有制。全民所有，即國家所有土地的所有權(quán)由國務(wù)院代表國家行使。任何單位和個人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地。土地使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓。國家為了公共利益的需要，可以依法對土地實行征收或者征用并給予補償。國家依法實行國有土地有償使用制度。但是，國家在法律規(guī)定的范圍內(nèi)劃撥國有土地使用權(quán)的除外。

四、土地改革后土地所有制發(fā)生了什么變化

法律分析：土地制度由地主私有制轉(zhuǎn)變?yōu)檗r(nóng)民所有制。根據(jù)規(guī)定農(nóng)民集體所有的土地依法屬于村農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟組織或者村民委員會經(jīng)營、管理；已經(jīng)分別屬于村內(nèi)兩個以上農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的農(nóng)民集體所有的，由村內(nèi)各該農(nóng)村集體經(jīng)濟組織或者村民小組經(jīng)營、管理；已經(jīng)屬于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體所有的，由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)村集體經(jīng)濟組織經(jīng)營、管理。

法律依據(jù)：《中華人民共和國土地管理法》第十三條 農(nóng)民集體所有和國家所有依法由農(nóng)民集體使用的耕地、林地、草地，以及其他依法用于農(nóng)業(yè)的土地，采取農(nóng)村集體經(jīng)濟組織內(nèi)部的家庭承包方式承包，不宜采取家庭承包方式的荒山、荒溝、荒丘、荒灘等，可以采取招標(biāo)、拍賣、公開協(xié)商等方式承包，從事種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)、漁業(yè)生產(chǎn)。家庭承包的耕地的承包期為三十年，草地的承包期為三十年至五十年，林地的承包期為三十年至七十年；耕地承包期屆滿后再延長三十年，草地、林地承包期屆滿后依法相應(yīng)延長。國家所有依法用于農(nóng)業(yè)的土地可以由單位或者個人承包經(jīng)營，從事種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)、漁業(yè)生產(chǎn)。發(fā)包方和承包方應(yīng)當(dāng)依法訂立承包合同，約定雙方的權(quán)利和義務(wù)。承包經(jīng)營土地的單位和個人，有保護和按照承包合同約定的用途合理利用土地的義務(wù)。

五、土地改革實行的土地制度

法律主觀：一、完善土地征收制度，縮小土地征收范圍，探索制定征收目錄,嚴(yán)格界定公共利益用地范圍，完善對被 征地 農(nóng)民合理、規(guī)范、多元保障機制。 二、建立農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市制度，賦予農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股權(quán)能,明確入市范圍途徑。 三、改革完善 農(nóng)村宅基地 制度，探索進城落戶農(nóng)民自愿有償退出或轉(zhuǎn)讓 宅基地 ，改革宅基地審批制度。

法律客觀：《土地管理法》第三十六條規(guī)定：非農(nóng)業(yè)建設(shè)必須要節(jié)約使用土地，不得占用耕地;如果農(nóng)民將耕地另作他用土地將會被收回。同時在《 刑法 》第三百四十二條規(guī)定：違法土地管理 法規(guī) ，造成耕地大量毀壞;將會除以 罰金 和 拘役 ，情節(jié)嚴(yán)重的還將會收回其 土地使用權(quán) 。

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投稿：郝明

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